[摘要] 政府對人權(quán)有正向保障與救濟(jì)作用；而行政權(quán)的異化、濫用又構(gòu)成對人權(quán)的最大侵害。因此政府應(yīng)在公共權(quán)力與公民權(quán)利之間構(gòu)建平衡的關(guān)系以有效地維護(hù)和增進(jìn)人權(quán)。

[關(guān)鍵詞] 政府；人權(quán)；雙面效應(yīng)；行政權(quán)；平衡

[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1007-1962（2004）17-0020-02

政府對人權(quán)來說可謂一柄“雙刃劍”，政府行政權(quán)的正當(dāng)行使無疑會對人權(quán)起到保障和促進(jìn)作用，但行政權(quán)的異化又將不可避免地構(gòu)成對人權(quán)的最大侵害。鑒于此，我們應(yīng)防患于未然，采取必要措施避免為“劍刃”所傷。

一、政府之于人權(quán)的正面效應(yīng)

現(xiàn)代國家的合法性是建立在新的自然法理論基礎(chǔ)上的，人民通過社會契約組成政府，政府的權(quán)力來源于個人權(quán)利的讓渡，政府的權(quán)力必須在為公眾福利服務(wù)范圍內(nèi)行使。政府代表的公共利益與公民個人利益總體上是一致的。政府總是以維護(hù)“全社會公共利益”面貌出現(xiàn)的。在一個社會中，公共利益是社會凝聚力之所在，也是社會保持一定向心力的物質(zhì)基礎(chǔ)?？梢哉f，離開了公共利益，社會將最終解體，國家權(quán)力也會因此而失去存在之基礎(chǔ)，國家對個體利益的保護(hù)也就難以進(jìn)行。人權(quán)是對公共權(quán)力主體評價的道德標(biāo)準(zhǔn)。人權(quán)的“無害于人”的道德要求，可以換言為“善待于人”的道德要求，善待者的主體首先是公共權(quán)力。公共權(quán)力能否善待于人是人權(quán)有無的道德標(biāo)準(zhǔn)。公共權(quán)力如果為人權(quán)而設(shè)，性質(zhì)受人權(quán)所判斷，始可避免惡政。人權(quán)的主流精神始終是防止和抵抗公權(quán)力走向惡政。在國家與公民的關(guān)系中，人權(quán)對于人的價值表現(xiàn)為，以人權(quán)制約國家善待它的公民[1]。人權(quán)具有不可侵害性，國家通過人權(quán)宣言把人權(quán)宣示出來，為國家權(quán)力的行使劃清了界限，同時為人權(quán)的享有與行使提供了保障。

政府對人權(quán)的積極保障作用是通過兩種行政方式實(shí)現(xiàn)的：一種是其權(quán)力的行使不直接影響公民權(quán)利義務(wù)，即積極行政或服務(wù)行政，行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)充分發(fā)揮其能動的積極作用，積極增進(jìn)公民及全社會的福祉。在“社會本位”的社會，這類行政已成為政府施政的中心，如行政機(jī)關(guān)圍繞國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步以及提供社會服務(wù)等，而作出的行政規(guī)則、行政指導(dǎo)、行政決策、宏觀調(diào)控等行為。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)充分發(fā)揮其服務(wù)行政的職能，為維護(hù)公民利益和增進(jìn)公共福利提供積極服務(wù)。另一種，其權(quán)力的行使直接影響公民的權(quán)利義務(wù)，即消極行政。其特征是“沒有法律規(guī)范就沒有行政”，行政機(jī)關(guān)在行使這類權(quán)力時，其主體資格、權(quán)限、法律依據(jù)、程序等都是法定的，行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定范圍內(nèi)謹(jǐn)慎行事，防止人權(quán)的濫用，以增進(jìn)社會公共利益，如行政處罰、行政強(qiáng)制等。

二、政府之于人權(quán)的負(fù)面效應(yīng)

行政權(quán)天生具有膨脹性，最易對人權(quán)造成侵害，人權(quán)的最大侵害來自公共權(quán)力。政府濫用行政權(quán)造成行政權(quán)異化，異化的行政權(quán)會侵犯人民的權(quán)利和自由。行政權(quán)具有優(yōu)益性，為了保障行政秩序的穩(wěn)定性和連續(xù)性，行政法律規(guī)范承認(rèn)行政行為具有公定力，即行政行為一經(jīng)作出，只要未被有權(quán)機(jī)關(guān)正式撤銷，即使違法或不當(dāng)，也被推定為有效。在行政復(fù)議和行政訴訟期間，只要沒有法律上的特別規(guī)定，原則上不停止該行政行為的執(zhí)行，作為行政相對人的公民必須遵守行政機(jī)關(guān)的決定。行政決定總以國家意志的形式出現(xiàn)，以及行政機(jī)關(guān)的優(yōu)越地位，使公民對行政機(jī)關(guān)的決定予以尊重。但行政機(jī)關(guān)有可能超越法定權(quán)限，超出法律規(guī)定加給公民義務(wù)，過多地負(fù)擔(dān)義務(wù)意味著人權(quán)的縮小，因此人權(quán)就要受到侵害。行政越權(quán)、濫用行政權(quán)以及權(quán)力私化，都會造成對公民人權(quán)的侵害。

異化的政府權(quán)力對人權(quán)的侵害具體表現(xiàn)為：①行政機(jī)關(guān)的實(shí)體行為違法對公民人權(quán)造成的侵害。如行政機(jī)關(guān)錯誤作出行政決定，使公民負(fù)擔(dān)不應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，或減少公民權(quán)利；濫設(shè)名目實(shí)施罰款等。②行政機(jī)關(guān)程序違法對公民人權(quán)造成的侵害。這在現(xiàn)實(shí)中最為常見，據(jù)統(tǒng)計行政訴訟中，行政方敗訴絕大部分是因程序不合法。行政機(jī)關(guān)還可能因其程序違法導(dǎo)致實(shí)體違法，行政機(jī)關(guān)未履行法定程序而作出錯誤決定，如公安機(jī)關(guān)未經(jīng)調(diào)查取證，片面聽取一方當(dāng)事人的陳述，作出錯誤的行政處罰，從而損害了另一方當(dāng)事人的權(quán)利。③行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)對公民人權(quán)造成的侵害。有些行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的行為，雖然形式上合法，但亦可能因行政行為不適當(dāng)，違反合理性，而造成對公民人權(quán)的侵害。

三、厲行法治，保持公民權(quán)與行政權(quán)的平衡

如前所述，政府對人權(quán)有正負(fù)兩方面影響。而人權(quán)是對現(xiàn)代政府評價的重要標(biāo)準(zhǔn)。在講求法治的現(xiàn)代社會，應(yīng)發(fā)揮政府對人權(quán)積極的保障與促進(jìn)作用，而抑制政府對人權(quán)的侵害。政府應(yīng)厲行法治，講求法治行政，在政府與人民之間尋求平衡。

法治既保障自由，亦確立權(quán)威。自由與權(quán)威并重，這是法治的精髓。權(quán)利與權(quán)力在法治的框架下，可歸于統(tǒng)一。消除權(quán)利與權(quán)力的對立和沖突，構(gòu)建一種不分主次、不計高低的平衡關(guān)系，在相互尊重、相互制約、相互促進(jìn)中走向統(tǒng)一并獲共同發(fā)展。針對我國長期存在的“權(quán)力本位”的影響，以及行政權(quán)的優(yōu)越的強(qiáng)者地位，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)政府以對等姿態(tài)善待公民權(quán)利。

1.建立完善的行政救濟(jì)制度。行政機(jī)關(guān)造成對公民人權(quán)的傷害，應(yīng)給予公民充分而有效的救濟(jì)途徑。“無救濟(jì)即無行政”這是從保護(hù)人權(quán)角度對政府的要求。行政救濟(jì)包括聲明異議、行政復(fù)議（或稱行政訴愿）、行政復(fù)核（含復(fù)查復(fù)審），以及對行政行為的司法審查（行政訴訟）等。其中行政訴訟具有獨(dú)特的價值，受到不法侵害的公民、團(tuán)體及組織在通過其他方式不足以維護(hù)自己的合法權(quán)益時，可以向獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的人民法院提起訴訟，憑借具有最終法律效力的國家司法權(quán)來維護(hù)自己的合法權(quán)益。行政起訴權(quán)實(shí)質(zhì)上是公民權(quán)利的防衛(wèi)權(quán)和救濟(jì)權(quán)。需要指出的是，行政訴訟所得結(jié)果，是對國家行政行為正確與否的法律判斷，而不是司法權(quán)直接指揮行政權(quán)如何行使，法院無權(quán)對行政機(jī)關(guān)下達(dá)作為或不作為的命令。

2.通過立法逐步建立起一套公正、科學(xué)的行政程序制度。合理的行政程序是理性與經(jīng)驗(yàn)的結(jié)合，具有很高的行政效率性，能使程序安排阻礙浪費(fèi)最小化，效果支持最大化。行政程序這一特點(diǎn)使得行政權(quán)力的行使在保護(hù)相對方權(quán)利的前提下有可能作最佳選擇以盡量提高行政效率，從而有利于實(shí)現(xiàn)社會公共利益和公民個體利益的平衡。公正的程序規(guī)則防止了行政主體的專橫行為，“可以維護(hù)公民對行政機(jī)關(guān)的信任和良好的關(guān)系，減少與行政機(jī)關(guān)之間的摩擦，又可能最大限度地提高行政效率?！盵2]行政活動中行政權(quán)與相對一方的權(quán)利具有沖突的可能性，這種沖突實(shí)質(zhì)上與行政過程效率與公正的沖突密切相關(guān)。行政程序的意義在于協(xié)調(diào)和平衡這種沖突。行政程序?qū)π姓C(jī)關(guān)具有有效的控權(quán)機(jī)能；而對公民則具有賦權(quán)功能，程序賦權(quán)使相對人幾乎可以參與所有的權(quán)力過程，相對人可以運(yùn)用具有鮮明的對抗性和制約性的程序權(quán)利，在程序中與行政主體進(jìn)行溝通和對話。行政程序制度具有獨(dú)立于實(shí)體的重要價值，發(fā)揮其對人權(quán)保障的獨(dú)特作用。在行政過程中，應(yīng)逐步建立起情報公開制度、告知制度、聽取陳述和申辯制度、職能分離制度、說明理由制度及時效制度等一系列行政程序制度。

3.政府在行政過程中應(yīng)堅(jiān)持合理性原則，其自由裁量權(quán)應(yīng)受一定原則的約束。有權(quán)機(jī)關(guān)在授予行政機(jī)關(guān)權(quán)力時，應(yīng)對自由裁量空間進(jìn)行充分論證，將自由裁量限定在合理范圍之內(nèi)，而不能進(jìn)行抽象授權(quán)。即使在授予自由裁量權(quán)時，也應(yīng)設(shè)定若干條件和原則，而不能使自由裁量權(quán)自由化。同時將行政自由裁量權(quán)牽入訴訟，由司法機(jī)關(guān)通過訴訟加以制約。作出自由裁量行為應(yīng)受比例原則的限制，國家機(jī)關(guān)通過對公民利益與公共利益進(jìn)行比較與平衡，兼顧兩種利益的公正和諧相處，既使較大價值的利益優(yōu)先收到保護(hù)，又使價值較小的利益不致被疏忽和冷落。政府對公民人權(quán)進(jìn)行限制時應(yīng)堅(jiān)持“必要和最小限度”的原則，只有到了非限制不可的時候才去限制，而在必須限制時，則把限制放在最低起點(diǎn)上。實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，使負(fù)面效應(yīng)減至最低限度，以最輕微的方法達(dá)到行政目的，使目的與手段之間處于適度比例。如強(qiáng)制金錢給付應(yīng)不影響相對人最低限度的生活，強(qiáng)制執(zhí)行不得妨害相對人法定贍養(yǎng)義務(wù)的履行等等。

注釋

[1] 徐顯明《法理學(xué)教程》，中國政法大學(xué)出版社，1994年版，第401頁。

[2] 季衛(wèi)東《法律程序的意義——對中國法制建設(shè)的另一種思考》，載《中國社會科學(xué)》1993年第1期。

（本文作者：中共淄博市委黨校黨委書記、常務(wù)副校長）