在《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中，專家們認(rèn)為，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”這項(xiàng)規(guī)定，頗富積極意味。

“這應(yīng)該是土地一級市場開放中的一個(gè)很重要的步驟?！眹彝恋乜睖y規(guī)劃院副院長謝俊奇對《財(cái)經(jīng)》說。

國土資源部政策法規(guī)司司長甘藏春對《財(cái)經(jīng)》的解釋更為直截了當(dāng)：“這已經(jīng)是中國有關(guān)土地的現(xiàn)行法律框架內(nèi)最大限度的改革了。”

激進(jìn)和漸進(jìn)

所謂“現(xiàn)行法律框架”，是指《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》以及憲法相關(guān)條文規(guī)定。中國的土地有國家所有制和集體所有制兩種形式。具體而言，中國城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不能出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地，必須依法申請使用國有土地。

這就是說，農(nóng)村集體土地要改變其用途向非農(nóng)建設(shè)用途轉(zhuǎn)移，必須通過國家征地的方式，將集體土地強(qiáng)制性轉(zhuǎn)為國有土地，然后由各地政府通過土地一級市場或者以劃撥、租賃的方式讓渡使用權(quán)。

由此可見，中國現(xiàn)行的土地一級市場由國家高度壟斷，集體土地的主人——農(nóng)民無權(quán)將自己使用的土地進(jìn)入市場進(jìn)行流轉(zhuǎn)。而《土地管理法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實(shí)行征用。這樣，開發(fā)建設(shè)單位需要土地時(shí)，并不需要與農(nóng)民進(jìn)行談判，只需要拿到某一級政府允許其征地的批文就萬事大吉；而對被征用農(nóng)地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民也只能被動(dòng)接受。

然而，有關(guān)法律法規(guī)卻從未對所謂的“公共利益”作出明確界定。事實(shí)上，大量營利性項(xiàng)目通過種種手段獲得政府批準(zhǔn)，以“公共利益”的名義拿到批文，通過政府的強(qiáng)制力量低價(jià)從農(nóng)民手中征得土地，再高價(jià)將地批租出去。這種機(jī)制造就了各行政主體競相經(jīng)營城市土地牟利，政府的權(quán)力租金——而不是土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)利租金——刺激著農(nóng)地向工業(yè)城市用地轉(zhuǎn)化，從而引發(fā)了征地過程中政府與農(nóng)民之間不勝枚舉的暴力沖突。

在這個(gè)法律框架的約束下，關(guān)于征地制度改革，產(chǎn)生了漸進(jìn)和激進(jìn)兩種思路。

所謂漸進(jìn)思路，其核心辦法是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拓寬被征地農(nóng)民的安置途徑，建立征地仲裁制度，以保證征地工作的公平、公正、公開和高效。

激進(jìn)思路則強(qiáng)調(diào)，征地制度改革的關(guān)鍵問題是如何保護(hù)農(nóng)民集體土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)。區(qū)分農(nóng)民集體土地所有權(quán)與國有土地所有權(quán)，根本談不上對農(nóng)民土地權(quán)利的保護(hù)。如果讓兩種產(chǎn)權(quán)處于平等地位，就應(yīng)當(dāng)不再需要通過征地將農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)用地，農(nóng)地就可以在用途管制的前提下直接進(jìn)入市場。否則，在現(xiàn)有法律框架下即便提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也是不徹底的改革。

然而，問題的關(guān)鍵在于，就現(xiàn)行的法律而言，農(nóng)村集體土地所有權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有處分權(quán)，不能通過買賣、轉(zhuǎn)讓、饋贈(zèng)等方式改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不可流轉(zhuǎn)性從某種程度上導(dǎo)致了其在法律和現(xiàn)實(shí)中難以成為交易的另一個(gè)獨(dú)立主體。

北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁長期研究土地問題，他提出的解決之道是開放土地一級市場。這意味著在國家對公益性用地征用以外，通過建立在自愿交換基礎(chǔ)上的土地交易市場來解決土地資源的配置。農(nóng)戶的土地使用權(quán)的承包權(quán)就可以有權(quán)進(jìn)入這個(gè)市場進(jìn)行交易。

“觸及了法律的底線”

從《決定》的內(nèi)容看，很顯然，代表“激進(jìn)”思路一方的學(xué)者專家們的建議沒有被采納。

來自國土資源部的一位專家解釋說，如果允許集體農(nóng)用地進(jìn)入一級市場自由流轉(zhuǎn)，那么就會(huì)出現(xiàn)這樣的混亂情況：農(nóng)民的土地被作為商用地規(guī)劃，他會(huì)很高興；而如果被政府用作公益用途，則會(huì)憤憤不平。因?yàn)榍罢呖梢酝ㄟ^土地在市場上的自由流轉(zhuǎn)獲得較高收益，后者卻因?yàn)楸徽髯鞴嫘杂玫刂荒苋〉幂^低補(bǔ)償?！斑@是一個(gè)公平問題?！?他總結(jié)道。

但專家們并不認(rèn)可國土資源部方面的解釋。中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授白南生認(rèn)為，問題關(guān)鍵在于這套土地制度是與現(xiàn)行財(cái)政制度和人事考核制度密切相關(guān)。

如今眾多基層政權(quán)都面臨財(cái)政窘境，“以地生財(cái)”是他們維持行政和實(shí)現(xiàn)政績的重要的財(cái)政收入來源。在很多地方，從土地獲得的財(cái)政收入占到政府機(jī)動(dòng)支出的絕大部分。如果拿掉土地收入，將有許多基層政府難以為繼。

另一方面，長時(shí)間以來各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上普遍追求“速度第一”；在城市建設(shè)上，追求“形象工程”。而這中間深刻的體制原因是“上面說了算”的干部任用制度，重增長輕發(fā)展的干部考核體系，明知不能為偏要為之。譬如招商引資，不少地方就作為考核的硬指標(biāo)，實(shí)行一票否決制，政績在肩的各級干部不得不頂風(fēng)而上。

其實(shí)，改變征用通過市場方式同樣可以讓政府分享到土地流轉(zhuǎn)的增值收益。具體的方式可以是，農(nóng)民自行轉(zhuǎn)讓土地之后，政府從稅收中取得部分收益。

也許問題的關(guān)鍵在于，打破原來政府土地征地賣地的運(yùn)作體系，是一項(xiàng)震蕩非常大的改革?？梢詳喽?，如果采用這種新制度，最初一段時(shí)間，政府的征地收入會(huì)大幅減少。短期來看不是一個(gè)雙贏的制度選擇，能夠得到地方政府的支持而得以推行嗎？——恐怕這正是中央政府的擔(dān)心所在。

還有一個(gè)現(xiàn)實(shí)考慮是，農(nóng)用地自由轉(zhuǎn)讓為中國現(xiàn)行法律制度所不允許。如果進(jìn)行這般改革，還需要修改法律?！斑@次《決定》已經(jīng)是碰到法律的底線了?！币晃煌恋貑栴}專家對記者說。

實(shí)踐走在理論之前

不過，現(xiàn)實(shí)往往走在法律和理論之前。據(jù)國土資源部政策法規(guī)司司長甘藏春介紹，農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，實(shí)際上從上世紀(jì)90年代中期就已經(jīng)開始。1995年，江蘇省蘇州市開始試點(diǎn)。此后，陸續(xù)有些地方如浙江湖州、河南安陽、福建古田也開始了試點(diǎn)。國土資源部2000年2月28日正式批準(zhǔn)蕪湖市“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)方案”，至今也已經(jīng)三年之久。

所謂“農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地，使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，包括進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、聯(lián)營聯(lián)建、抵押等。

蕪湖的試點(diǎn)相當(dāng)成功，且頗具借鑒價(jià)值。以鳩江區(qū)官陡鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)在農(nóng)民自愿的前提下，首先將每畝土地折價(jià)入股，按其農(nóng)業(yè)年產(chǎn)值850元乘以30年，即每畝按照25500元確定，一次性支付農(nóng)民安置補(bǔ)助費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)每畝6400元，余額每畝19100元除以承包剩余的時(shí)間，每年按照每畝440元標(biāo)準(zhǔn)支付給農(nóng)民，使農(nóng)民有了保底收入。不僅如此，由鎮(zhèn)工業(yè)園同原土地所有者簽訂入股協(xié)議，并進(jìn)行司法公證；鎮(zhèn)辦工業(yè)園如若盈利，按股份進(jìn)行分紅，如若虧損，農(nóng)民不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，確保農(nóng)民利益不受侵害。

與此同時(shí)，建立農(nóng)村社會(huì)保障體系。如鳩江區(qū)大橋鎮(zhèn)召開村民大會(huì)或村民代表會(huì)議，通過《土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民年老時(shí)基本生活保障補(bǔ)助實(shí)施公約》，從集體經(jīng)濟(jì)組織所得土地收益中按每畝8800元列支，分別對55歲以上的男性和50歲以上的女性村民實(shí)行養(yǎng)老補(bǔ)助，每人每年補(bǔ)助400元。公約同時(shí)規(guī)定：每個(gè)村民小組選出10名代表，監(jiān)督該項(xiàng)資金使用。馬塘區(qū)的馬塘鎮(zhèn)對流轉(zhuǎn)土地后的農(nóng)民執(zhí)行每人每月192元的城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，大橋鎮(zhèn)也按照每人每年1000元的標(biāo)準(zhǔn)建立了相應(yīng)的最低生活保障線。

記者從10月中旬召開的北京市第十二屆人大常委會(huì)上獲知，《北京市農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)辦法》）等政策也已經(jīng)出臺(tái)，并在延慶、懷柔的兩個(gè)鎮(zhèn)開始試點(diǎn)?！对圏c(diǎn)辦法》規(guī)定，農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資（入股）。取得流轉(zhuǎn)的土地所有者首次流轉(zhuǎn)的土地受益，原則上歸擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織所有，提取一定比例作為農(nóng)村社保投入外，其余轉(zhuǎn)向用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、興辦集體公益事業(yè)等支出；再次流轉(zhuǎn)受益歸土地使用權(quán)的單位或個(gè)人所有。

接受記者采訪的部分專家認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)徹底的農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)，需要全面修改《土地管理法》及其他相關(guān)法律。這將是一個(gè)牽涉各方利益的重大行動(dòng)，不可能在短時(shí)間內(nèi)完成，以國務(wù)院行政性規(guī)章方式出臺(tái)的《決定》無法承擔(dān)此任。此次《決定》中提出農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)應(yīng)是逐漸完成土地制度根本變遷的起點(diǎn)。

記者從國土資源部獲悉，該部將馬上出臺(tái)配合《決定》的八個(gè)配套文件，其中就有涉及完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報(bào)批工作的內(nèi)容等。

本刊記者常紅曉、段宏慶對此文亦有貢獻(xiàn)