引起各級政府、投資商和百姓關(guān)注的“土地新政”終于以國務(wù)院文件出臺(tái)了——即《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)28號(hào)文，以下簡稱《決定》）。與此相配套，國土資源部還將出臺(tái)一系列具體實(shí)施辦法。

《決定》的出臺(tái)，直接對應(yīng)的是自今年5月1日開始實(shí)施的 “三個(gè)暫?！薄＿@半年的暫停，顯示了土地供應(yīng)在本輪宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中起到了重要作用。為此，國務(wù)院明確將土地作為宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控手段之一。

在“三個(gè)暫?！钡陌肽曛?，國務(wù)院、國土資源部、中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組等中央政府部門重點(diǎn)做了兩項(xiàng)工作：一是整頓土地市場秩序，如清理各類開發(fā)區(qū)、查處違法批地占地案件，“鐵本事件”就是一個(gè)典型；二是在調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定土地管理制度改革方案，包括土地管理法的修訂、征地制度改革、土地管理體制變革等。

今年7月，國土資源部還專門成立了加強(qiáng)土地管理制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，目的是制定具有可操作性的土地管理制度改革方案。有人稱之為土地管理的“百日維新”，即用100天的時(shí)間制定出中國耕地保護(hù)長效機(jī)制的辦法，重點(diǎn)是要解決耕地保護(hù)和城市土地利用問題。

業(yè)界所謂的“土地新政”究竟新在何處呢？是否會(huì)帶來土地管理制度的重大變革？ 《決定》中常用的詞有“強(qiáng)調(diào)”、“建立”和“完善”。通過《決定》，可以看出中國土地管理制度的改革方向。

嚴(yán)格依法行政

《決定》強(qiáng)調(diào)了土地的依法管理，即嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)。包括依法用地和依法保護(hù)耕地，協(xié)調(diào)好耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系；各級政府按法定權(quán)限依法批地；依法執(zhí)行耕地的占補(bǔ)平衡，保證中國有一定數(shù)量和質(zhì)量的耕地；依法出讓土地，防止壓低土地價(jià)格；強(qiáng)調(diào)違法必究。

以上規(guī)定，說明土地管理強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依法行政，加強(qiáng)原有土地管理制度的實(shí)施工作。簡單地說，就是要把已經(jīng)制定的各項(xiàng)土地管理制度，包括法律法規(guī)、行政管理等內(nèi)容，嚴(yán)格落實(shí)下去，而不是現(xiàn)在的在土地管理問題上普遍地“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”，特別是要以法律為準(zhǔn)繩規(guī)范政府在土地管理上的行政行為。

從今年年初開始，中央政府對地方的土地違法行為進(jìn)行了較為全面的清理和整頓。中國現(xiàn)行的土地管理法律法規(guī)制定得不能說不嚴(yán)格，但是問題就在于有法不依。全國每年十幾萬起的土地違法案件，其中80％90％是政府違法行為，涉及大面積的土地違法案件一般都有地方政府參與。換言之，破壞土地市場秩序、違法占地批地的不是別人，正是應(yīng)當(dāng)給市場主體提供公正、公平、開放、有序的良好發(fā)展環(huán)境的政府，政府參與了“與民爭利”的市場競爭。這種行為無疑應(yīng)當(dāng)受到遏制。

還有一點(diǎn)需要注意：地方政府要依法行政，中央政府更要依法行政。對于地方政府的行政違法行為，中央政府是有責(zé)任的，這個(gè)責(zé)任當(dāng)然不僅指“失察”，沒有監(jiān)督好地方政府的行為，更主要的是體現(xiàn)在中央政府在土地資源管理行政行為上。無論是作為中央政府組成部門的國家土地行政管理機(jī)構(gòu)，還是中央政府，涉及全國性行政政策的制定、執(zhí)行和落實(shí)，或是管理體制的調(diào)整，都應(yīng)當(dāng)遵循嚴(yán)格的法律程序，慎用手中的行政權(quán)力。

實(shí)施土地規(guī)劃管理

土地規(guī)劃的實(shí)施管理在《決定》中占有重要篇幅?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，要防止違法修改土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃是其他兩個(gè)規(guī)劃的基礎(chǔ)；獲取新增建設(shè)用地必須滿足規(guī)劃條件和農(nóng)地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)，轉(zhuǎn)用的總量和速度從嚴(yán)控制；嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，基本農(nóng)田一經(jīng)確定不可變更，符合法定條件變更需報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；項(xiàng)目立項(xiàng)需要進(jìn)行項(xiàng)目用地預(yù)審，沒有項(xiàng)目用地預(yù)審的，發(fā)改部門不予立項(xiàng)；強(qiáng)調(diào)村鎮(zhèn)建設(shè)管理，鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤，農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。

規(guī)劃是龍頭，但中國普遍存在重規(guī)劃輕管理，有人戲稱“規(guī)劃規(guī)劃墻上掛掛”。還由于有些地方規(guī)劃缺乏科學(xué)性，難以指導(dǎo)實(shí)際，故把規(guī)劃稱之為“鬼劃”?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)各規(guī)劃的協(xié)調(diào)。在規(guī)劃實(shí)施方面，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地轉(zhuǎn)用指標(biāo)的管理，其中項(xiàng)目用地預(yù)審制度是一個(gè)大的變化。

在原政策框架下，土地供應(yīng)是被動(dòng)式的，即發(fā)改部門（原計(jì)委）立項(xiàng)，國土部門辦手續(xù)，一旦發(fā)現(xiàn)土地不符合規(guī)劃，投資商已經(jīng)把“生米煮成熟飯了”，使得規(guī)劃的嚴(yán)肅性、法律性大打折扣。通過項(xiàng)目預(yù)審達(dá)到農(nóng)地轉(zhuǎn)用總量和速度的控制，從而保護(hù)基本農(nóng)田的目的，這應(yīng)該是《決定》的創(chuàng)新。

同時(shí)，《決定》對集體建設(shè)用地的增減、農(nóng)村建設(shè)用地整理、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，是對農(nóng)民財(cái)權(quán)的一個(gè)肯定。

《決定》還建立土地使用標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)集約利用土地。制定《國家禁止供地目錄、國家限制供地目錄》，用經(jīng)濟(jì)手段、稅收手段調(diào)整土地利益分配，如別墅用地、高爾夫球場、花園式工廠等停止供地。嚴(yán)格土地使用條件，土地使用者必須按合同的用途、使用強(qiáng)度（容積率）使用土地，工業(yè)用地要保證投資量。

在這里，土地使用標(biāo)準(zhǔn)很重要。有了標(biāo)準(zhǔn)，土地的出讓就有依據(jù)，并可對集約利用土地進(jìn)行鼓勵(lì)，對粗放甚至是浪費(fèi)土地的不予供地。如果沒有制定詳細(xì)的可操作性的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行起來就有困難。

完善征地補(bǔ)償

完善征地補(bǔ)償和農(nóng)民安置制度，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的利益，健全征地程序，是《決定》的一個(gè)重要內(nèi)容。征地依法報(bào)批前，擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑要告知被征地農(nóng)民；對擬征土地現(xiàn)狀的調(diào)查結(jié)果，須經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶確認(rèn)；確有必要的，國土資源部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定組織聽證。

近些年因征地問題發(fā)生的社會(huì)沖突和糾紛較為突出，引起了中央政府的高度重視。因而《決定》對于農(nóng)民利益，特別是被征地農(nóng)民的利益提出了明確的保護(hù)措施，即在保證土地取得效率的前提下，兼顧農(nóng)民補(bǔ)償?shù)墓健?/p>

當(dāng)然還有許多問題需要界定清楚。如怎樣才算“完善”，何為“妥善”？這顯然沒有一個(gè)可以遵循的客觀標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，改革不是一個(gè)需要提高“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”的問題，而是補(bǔ)償?shù)脑瓌t問題——是采用生產(chǎn)投入補(bǔ)償還是財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償？如果是后者，應(yīng)當(dāng)以市場價(jià)為依據(jù)，而市場價(jià)的形成需要有較為成熟的市場機(jī)制；較為成熟的市場機(jī)制的形成又有賴于對私人或私人團(tuán)體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有效的保護(hù)，防止來自他人（或組織）尤其是政府的侵犯。因?yàn)槿绻且话愕拿袷轮黧w侵犯農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，政府可以充當(dāng)“第三方”的裁判角色，或者可以訴諸法律；而來自政府的侵犯，則必須有一個(gè)足夠強(qiáng)大的“中立”機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評判和裁決。這個(gè)角色只能由獨(dú)立于政府的司法機(jī)構(gòu)來完成。

建立各級政府責(zé)權(quán)利制度

《決定》強(qiáng)調(diào)建立中央和地方各級政府明確的責(zé)權(quán)利制度。

其中，中央權(quán)力在于調(diào)控新增建設(shè)用地總量，地方的責(zé)任是盤活存量建設(shè)用地，保護(hù)和合理利用土地。在確保嚴(yán)格實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，不突破土地利用年度計(jì)劃的前提下，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以統(tǒng)籌本行政區(qū)域內(nèi)的用地安排。地方各級人民政府要對土地利用總體規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。地方各級人民政府都要建立相應(yīng)的工作制度，采取多種形式，確保耕地保護(hù)目標(biāo)落實(shí)到基層。建立耕地保護(hù)責(zé)任的考核體系，國務(wù)院向各省、自治區(qū)、直轄市下達(dá)耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)。國務(wù)院定期向各省、自治區(qū)、直轄市下達(dá)耕地保護(hù)責(zé)任考核目標(biāo)。各省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年要向國務(wù)院報(bào)告耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的履行情況。

通過明確界定和區(qū)分中央、省、地方三級政府在土地行政管理中的職責(zé)和義務(wù)，可以使各級政府權(quán)責(zé)分明。例如在耕地保護(hù)問題上，中央政府確定和下達(dá)基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用年度計(jì)劃指標(biāo)，以及審批占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目。省一級土地行政管理機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)監(jiān)督、審查地方政府的具體行政行為，凡是涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)的由省一級直至中央政府審批。省級以下的土地行政管理機(jī)構(gòu)則負(fù)責(zé)將基本農(nóng)田落實(shí)到地塊和個(gè)人，只有保護(hù)的職責(zé)和義務(wù)，而無審批轉(zhuǎn)用的權(quán)力。這也是《決定》的又一創(chuàng)新。

綜上所述，不難看出，《決定》是要在《土地管理法》及相關(guān)法律全面修訂、調(diào)整及政府管理體制變革之前，解決土地管理政策銜接問題?！稕Q定》不可能對原有土地管理制度有大的調(diào)整或修改，只能是一種對原來體制的完善和修補(bǔ)，或者說是強(qiáng)化以前的管理和制度。

制度變遷具有路徑依賴性。對于《決定》，我們應(yīng)當(dāng)以一種“現(xiàn)實(shí)”的眼光來看待。土地管理制度的改革不可能“一步到位”，《決定》是政府加強(qiáng)自我管理與變革的一個(gè)進(jìn)步，但要從根本上解決土地管理中出現(xiàn)的諸多問題，還有賴于土地及其他財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的完善、憲政制度的建立和法治精神的深入民心。

作者為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系教授、博士生導(dǎo)師