3月下旬，因為人大代表的一次詢問，廣州市養(yǎng)老保險基金被挪用8.9億元的陳年舊賬又一次被翻了出來。

這筆最初發(fā)生于10年前的舊賬，由于復(fù)雜的歷史糾紛一直難以勾銷，至今仍占據(jù)廣東省被挪用的社?；鹋f賬的大頭。

作為國企職工退休費用改革的首批試點，廣東省早自1984年起即已啟動養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌改革。至上世紀90年代初，在全國經(jīng)濟高漲、投資一片火熱的背景之下，已小有積累的廣州社?；鹨查_始尋找投資渠道。而上述至今未能追回的8.9億元社保基金，正是在1993年之后放出去的。

令人費解的是，盡管高達8.9億元的社?；痖L期未能收回，但多年來卻鮮見對此巨額損失負責者。而對當初放款投資行為的定性，雖幾經(jīng)調(diào)查也至今未有定論。

放眼國內(nèi)，在1986年至1997年間，由于缺乏監(jiān)管，全國有上百億元社會保險基金被違規(guī)動用。截至2003年底，全國各地共追回社?；?70余億元，目前尚有20余億元未能追回。而在未追回的20余億元社?；鹬校瑥V州市社?；鸬倪@筆巨額虧空無疑是最大的一個窟窿。

由此顯見，盡快追回這筆歷史舊賬，以最大程度地減少市民“養(yǎng)命錢”的損失，是廣州市有關(guān)部門的當務(wù)之急。與此同時，廓清類似巨額虧空的錯綜原因，追究有關(guān)責任人也尤為重要，這既是對歷史負責，也可懲前毖后，在今后完善對社?；鸬谋O(jiān)管。

詢問事件

3月26日，正值廣州市第十二屆人大二次會議舉行期間，楊承華等10名人大代表就8億余元養(yǎng)老保險基金被挪用而發(fā)起的詢問，引起當?shù)孛襟w高度關(guān)注。

接受詢問當天，廣州市勞動和社會保障局局長張杰明代表市政府，首次對外披露了這筆虧空的總體情況：總計89537.14萬元的養(yǎng)老保險金是在1996年以前被拿去“在外運營”的，其中包括25個項目，涉及21個債務(wù)單位(個人)。其中投入房地產(chǎn)開發(fā)的為76587萬元，占85.54％；購買國債9815萬元，占10.96％；投入其他項目3135.14萬元，占3.5％。

張杰明介紹，2000年起，廣州市成立以一位副市長為組長的追債領(lǐng)導(dǎo)小組，至今已鎖定其中25個項目。除6個項目“不宜進入法律程序”外，目前已有19個項目進入法律程序，其中6個業(yè)已審結(jié)，收回現(xiàn)金3100萬元，預(yù)計近期內(nèi)還將追回3億多元。

但張杰明同時表示，由于多方面的不確定因素，追債無法確定時間表，最終損失也難以確定。

“在外運營”的合法性依據(jù)

巨額養(yǎng)老保險金“在外運營”的合法性依據(jù)何在？張杰明在接受《財經(jīng)》采訪時解釋說，1993年國務(wù)院曾發(fā)布《企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金管理規(guī)定》（國務(wù)院令第117號），允許各級社保管理機構(gòu)對歷年滾存結(jié)余的養(yǎng)老保險基金，在保證各項離退休費用正常開支六個月之需、留足必要周轉(zhuǎn)金的情況下，運用一部分結(jié)余基金增值。廣州市8.9億元的養(yǎng)老保險金就是根據(jù)這一政策投資出去的。

張杰明介紹說，當時負責管理社?；鸬氖菑V州市勞動局下屬的社會保險公司，后者又通過下屬社保實業(yè)公司，以多種形式進行投資。投資項目“基本上”都是委托國家銀行或國家信托投資公司放款，另有“部分項目”為社保實業(yè)公司對外合作經(jīng)商辦企業(yè)，包括對外合作開金鋪及在保稅區(qū)合作經(jīng)營倉庫。

事實上，117號文對社保基金增值保值的方式作了明確規(guī)定：一是購買國庫券以及國家銀行發(fā)行的債券；二是委托國家銀行、國家信托投資公司放款。除此之外，禁止各級社保管理機構(gòu)“直接經(jīng)辦放款業(yè)務(wù)”，“不得經(jīng)商、辦企業(yè)和購買各種股票，也不得為各類經(jīng)濟活動作經(jīng)濟擔?！薄?/p>

今天看來，當初廣州社保實業(yè)公司對外合作開金鋪、在保稅區(qū)合作經(jīng)營倉庫，應(yīng)屬明顯的違規(guī)投資行為。

而據(jù)《財經(jīng)》了解，即便是當年委托金融機構(gòu)放出的“合規(guī)性貸款”，在其后續(xù)運作中也隱藏了諸多違規(guī)操作：這些委托放款有的被指定貸給了某些投資項目，有的發(fā)生了再轉(zhuǎn)借與大量的補充協(xié)議，種種違規(guī)操作的結(jié)果，是80％以上的養(yǎng)老保險金最終都貸給了私營房地產(chǎn)商。而由于違規(guī)操作手段復(fù)雜，導(dǎo)致在社?；鸸芾聿块T、委托放款的金融機構(gòu)最終貸款人之間產(chǎn)生了大量的責任認定糾紛，并最終導(dǎo)致在后期追討時陷于不利。

由于有關(guān)部門至今未公開8.9億元社?；鸬那謇碚{(diào)查結(jié)果，外界一直無從獲知所有放款項目的明細。但據(jù)《財經(jīng)》對其中個別項目的了解，已經(jīng)發(fā)現(xiàn)當中操作的諸多漏洞。

其中一個項目為：某房產(chǎn)商通過中間人找到社保公司，雙方簽訂合作協(xié)議：甲方社保公司在農(nóng)業(yè)銀行分三年存入5億元存款，乙方某房產(chǎn)商則贈予社保公司一幢樓。同時雙方還簽署補充協(xié)議：在協(xié)議履行期間，由中間人持有房產(chǎn)證，任何人動用房產(chǎn)證都須經(jīng)另兩方同意。如甲方違反協(xié)議，乙方可將此幢樓用于抵押貸款。

該房產(chǎn)商與社保公司做這筆交易，目的在于利用社保公司的5億元巨額存款為擔保，獲得銀行貸款，事實上該房產(chǎn)公司也已從銀行成功貸款。此后不到三年，因社?；鹜顿Y被全面叫停，社保公司無法繼續(xù)履行協(xié)議。于是該房產(chǎn)商表示，房子仍可給社保公司，但前提是必須保證其從銀行追加貸款。為此，該房產(chǎn)商當初許諾給社保公司的這幢樓用以抵押，又從銀行貸走了8000萬元。由于這筆貸款至今未還，銀行也就對這幢樓保留相應(yīng)的所有權(quán)。在這筆交易中，社保公司最后得到的是一幢產(chǎn)權(quán)不完整的樓房，而最大的贏家則是房地產(chǎn)商。

上述項目反映出當年社?；鹞蟹趴畹膹?fù)雜性——盡管表面上社保公司將資金存入了銀行，但其幕后交易卻隱藏著巨大風險，并最終導(dǎo)致社?；鹪谌蘸蟪霈F(xiàn)的難以彌補的巨額虧空。

另一項目與廣州市社保局原副局長蔡耀坤有關(guān)。蔡因受賄罪于2003年被一審判處十年徒刑。法院在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，蔡于1998年中拍板將5000萬元社?；疝D(zhuǎn)存中國銀行廣州市中山一路辦事處，存期為定期一年。除正常的銀行定期存款利息外，廣州市社保實業(yè)公司還取得539萬元的高額利息，這筆高額利息回報即來源于幕后操作。

據(jù)張杰明介紹，這5000萬元存單并未在銀行電腦系統(tǒng)中登記，而是變相成為某房地產(chǎn)項目的貸款。各中間人均獲得數(shù)目不等的好處費，其中廣州市社保實業(yè)公司副總經(jīng)理羅某就獲得60萬元，而主持拍板的蔡耀坤則先后從羅某處索賄15.5萬元。

由于此項交易存在違規(guī)操作，一年后該5000萬元存單到期時，中國銀行以“該存單涉及詐騙”為由拒絕兌付，廣州市社保局至今未能追回該筆存款。

無獨有偶，另一個追討項目金燕大廈同樣經(jīng)歷了責任認定糾紛。位于廣州市天河區(qū)燕嶺路的金燕大廈，其大部分房產(chǎn)是社保公司通過中信實業(yè)銀行介入投資的，包括13513.62平方米的房產(chǎn)和36個車位，投資額為1.2億元。此后金燕大廈項目發(fā)展不利，社保公司的投資難以追回，雙方為此發(fā)生糾紛——中信實業(yè)銀行認定該項目是社保公司指定貸款，而社保公司則認定是委托對方理財。最終，中信實業(yè)銀行拿出了社保公司曾獲得高于市場水平的回報的證據(jù)，使社保公司無法向其追討損失。金燕大廈于2003年6月3日被拍賣，當初社保公司所投資的房產(chǎn)成交價僅為2000多萬元。

據(jù)《財經(jīng)》了解，廣州社?；鸬摹皢栴}投資”一直延續(xù)到1997年。當年，廣州市社保基金委托建設(shè)銀行廣東分行委托放款，將2億余元社保基金按市場利率投入廣州市億安廣場房地產(chǎn)開發(fā)項目。

其實，早在1994年，為遏止各地社保基金競相投資而造成的混亂場面，當時的勞動部、財政部就曾聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》，明令禁止社?；稹霸诰硟?nèi)外進行其他直接投資和各種形式的委托投資”。現(xiàn)在看來，這一《規(guī)定》其實是對1993年發(fā)布的117號文的“剎車令”。

勞動和社會保障部社?；鸨O(jiān)督司有關(guān)人士向《財經(jīng)》介紹，1994年勞動部和財政部的《規(guī)定》發(fā)布后，各地開始整頓社?；鹜顿Y。至1996年4月，國務(wù)院辦公廳又發(fā)明傳電報《關(guān)于一些地區(qū)擠占挪用社會保險基金等問題的通報》，重申社?；鸾Y(jié)余“主要用于購買國家債券”，“仍有結(jié)余的應(yīng)按規(guī)定存入銀行專戶，不得用于其他任何形式的投資”。

由此看來，廣州市社?；鹪?997年仍向億安廣場投資2億余元，明顯違規(guī)。去年底，億安廣場因種種糾紛被拍賣。據(jù)張杰明介紹，廣州社?；鹂赡軓呐馁u款中收回1．6億元。相較當初投入的3億元，廣州社保基金損失近半。

誰來負責?

時至今日，誰來為廣州社保基金的巨額虧空負責？

廣州市紀檢監(jiān)察機關(guān)的一份工作報告顯示，廣州市勞動和社會保障局將1993年以來的社?；鹜顿Y行為定性為違紀擠占挪用與“在外營運”。

既然有擠占挪用行為，則當追究有關(guān)責任人。但逾10年來，外界鮮見社保基金管理機構(gòu)相關(guān)責任人為此受到查處。

曾違規(guī)挪用5000萬元社保基金投資房地產(chǎn)的原廣州市社保局副局長蔡耀坤被判刑10年，但其獲罪是因受賄而非挪用社?；?。

在蔡之前，廣州市社保公司的第二任、第三任經(jīng)理劉雨宏與段文亮也曾“出過事”——劉因“生活作風問題”被開除黨籍，降職兩級；段則因裝修社保公司辦公大樓受賄而被判刑。而正是在劉、段主事期間，廣州市社保公司出現(xiàn)大量“委托放款”，至今未能追回，而二人并未為此承擔責任。

張杰明坦承，“人為因素”是8.9億元社?；鹁揞~虧空的重要成因，但他認為必須客觀看待當時的“外部因素”。

20世紀90年代初，全國上下處于經(jīng)濟建設(shè)高潮，加之金融市場秩序不健全，大量投機行為充斥市場。社?；鸸芾頇C構(gòu)的許多官員“禁受不住誘惑”，被投機商人利用，致使社?；鹈墒軗p失。正是在這一歷史背景下，允許社?；鹜顿Y增值的117號文的發(fā)布，就像打開了潘多拉的盒子，易放難收。盡管次年國家勞動部與財政部聯(lián)合發(fā)出“剎車令”，但各地社保基金違規(guī)投資仍然禁而不止。

此外，當時社?；鸨O(jiān)管體系的不健全也在客觀上為違規(guī)操作提供了空間。首先，社保公司是當時的社?；鸸芾頇C構(gòu)，一手負責社?；鸬恼魇张c發(fā)放，有關(guān)政策并無明確對其進行監(jiān)管。其次，雖然勞動部在1993年頒布的《社?；鸸芾項l例》中明確提出設(shè)立社保基金監(jiān)事會，但在地方上由于種種約束始終未能建立。

直到1998年，各地社?；鸬倪`規(guī)投資才基本停止。當年，國家勞動和社會保障部成立，同期組建社保基金監(jiān)督司，對前幾年的歷史舊賬進行全面清理與回收。

勞動和社會保障部社?；鸨O(jiān)督司有關(guān)人士告訴《財經(jīng)》，幾年來，各級政府和勞動保障部門采取多種措施，清理擠占挪用社?；?。截至2003年底，全國各地共追回社?；?70余億元，目前尚有20余億元未能追回，其中有一半是在廣東省。勞動部正會同有關(guān)部門研究擬定基金清理回收的政策措施。

2001年9月，廣東召開全省社保基金回收處置工作會議，提出分三個階段回收省內(nèi)各地擠占挪用的社保基金。

2003年9月，針對社?；鸸芾硎褂弥械倪`紀違法行為，廣東省紀委、監(jiān)察廳制定了《暫行規(guī)定》?！兑?guī)定》對黨政機關(guān)工作人員在管理使用社?；鹬谐霈F(xiàn)的違紀違法行為，首次作出了明確的處理規(guī)定：在社?；鸸芾碇谐鰡栴}的責任人和主管人員，可以開除黨籍、開除公職；構(gòu)成犯罪的，移交司法機關(guān)依法追究刑事責任。

如何善后？

廓清歷史舊賬，追究相關(guān)責任之外，盡快追回當年的問題放款、盡可能彌補社?；鸬膿p失顯然是當務(wù)之急。但因為當年的放款投資涉及諸多幕后交易，并由此引發(fā)大量責任認定糾紛，使得日后廣州社?；鸬淖酚懝ぷ髑ь^萬緒，舉步維艱。

據(jù)張杰明介紹，追討工作從1997年廣州市社保局成立時即已開始，但前期的追討效果并不理想，因為負責“追債”的人正是當年放款的人。直到2000年，原勞動局和社保局合并為勞動和社會保障局，由當時的廣州市常務(wù)副市長為主任，以勞動和社保局局長為副主任，廣州市成立了追收社會保險基金在外營運領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，追討工作才取得明顯收效。

廣州市社?；鸷螘r能完成這個浩大而繁瑣的“追債工程”？張杰明表示無從回答，最終的損失結(jié)果也無法確定。

追討不力會否影響?zhàn)B老保險金的發(fā)放？張杰明表示，就眼前來看一定不會影響。他的依據(jù)是廣州市養(yǎng)老金積累豐厚，自1997年正式推廣養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌制度以來，廣州市共征收養(yǎng)老金400多億元，發(fā)放370多億元，至2004年2月底滾存結(jié)余57億元。就今年而言，全年預(yù)計征收60多億元，支出預(yù)算則為50多億元。因此，歷史形成的8.9億元虧空并不會對目前的支付造成影響。

但從長遠來看，和全國絕大多數(shù)省市一樣，廣州市的社?；鹜瑯哟嬖谥氩环蟪龅臐撛谖C。自1998年開始，廣州市全面實施社?；稹敖y(tǒng)賬結(jié)合”制。這一制度要求同時建立社保基金統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶。前者由企業(yè)繳納，其征收費用用于支付當年退休職工的養(yǎng)老金；后者由個人與企業(yè)共同繳納，歸職工個人所有，在職工退休時一次性或分期返還個人。但由于社會統(tǒng)籌賬戶的資金缺口較大，1998年至今，廣州市一直通過統(tǒng)籌賬戶與個人賬戶混合使用的辦法來支付養(yǎng)老金，其實質(zhì)，是用個人賬戶的錢支付當期退休職工的養(yǎng)老金。

在這種情況下，個人賬戶其實僅是一個只做賬目而不具其實的空賬戶。一旦目前繳納個人賬戶的職工退休時，空賬的大量存在勢必導(dǎo)致屆時的支付危機。

由此看來，近9億元的資金缺口雖然不至于影響當前的養(yǎng)老金支付，但顯然埋下了今后兌現(xiàn)個人賬戶的隱患。對此，張杰明表示，如果社?；鸢l(fā)生虧損，政府最終肯定會負責任。他以廣州市今年的財政預(yù)算安排了11億元金融風險準備金為例，說明財政補貼是可以備選的應(yīng)急方案之一。

事實上，“廣州現(xiàn)象”只是全國的一個縮影。據(jù)勞動和社會保障部統(tǒng)計，截至2003年6月，全國企業(yè)累計欠繳基本養(yǎng)老保險費436億元。而目前全國退休職工共計3800多萬人，且以每年200萬人的速度遞增，每年的養(yǎng)老金開支需要2000多億元。

為彌補當期的養(yǎng)老金缺口，1998年財政資金開始注入社?；?，1998年全國財政劃撥20多億元用于支付養(yǎng)老金，此后財政劃撥數(shù)字一路攀升：2000年升至338億元，2001年為349億元，2002年為408億元，2003年更上升至474億元。盡管2003年當期出現(xiàn)了養(yǎng)老金收大于支的狀況，但這是在財政資金注入的情況下實現(xiàn)的。

顯然，社?；鸾y(tǒng)籌賬戶的缺口在不斷加大。即便不斷增長的財政劃撥可以應(yīng)對當期的養(yǎng)老金支付，但面對未來個人養(yǎng)老金賬戶更大的缺口，誰來買單？

資料

中國社保體制轉(zhuǎn)軌

社?；鸢B(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工商保險、最低生活保障等一系列保險資金，其中養(yǎng)老保險金所占比例最大。

中國的養(yǎng)老保險體系面臨人口老齡化趨勢和自身市場化改革的雙重壓力，正在經(jīng)歷從現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向基金積累制的改革。

所謂“現(xiàn)收現(xiàn)付制” ，是用當代勞動者繳納的養(yǎng)老費支付退休勞動者的養(yǎng)老待遇的制度安排，當年提取，當年支付完畢，不做任何積累，是勞動者代際間收入轉(zhuǎn)移和實現(xiàn)收入再分配。而基金積累制則指一個養(yǎng)老金計劃的參加者，通過他和他的雇主在其工作期間的繳費，把一部分勞動收入交給一個集中的可用于投資的基金，等參加者退休以后，該基金再以投資所得的回報向他兌現(xiàn)當初的養(yǎng)老金承諾。這是勞動者工作期間的部分收入轉(zhuǎn)移到退休期間使用的制度安排。

中國自1993年開始陸續(xù)進行從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制的轉(zhuǎn)軌。在實際操作中，中央政府選擇了“部分基金累積制”，即將現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金積累制相結(jié)合。具體操作方式是：每個職工設(shè)立一個個人賬戶，由個人和企業(yè)共同繳費。此賬戶用于基金積累，在職工退休后返還給個人；此外，設(shè)立社會統(tǒng)籌賬戶，由企業(yè)繳費，此賬戶用于支付當代退休職工的養(yǎng)老金。

這種制度的設(shè)計，是把養(yǎng)老制度改革前已經(jīng)離退休的職工（“老人”）、改革時正在工作的職工（“中人”）和改革后參加工作的新職工（“新人”）覆蓋到同一個基本養(yǎng)老保險計劃之下。

在轉(zhuǎn)制過渡期，企業(yè)既要為在職職工的個人賬戶繳費，又要為已退休“老人”的養(yǎng)老金統(tǒng)籌賬戶繳費，不堪重負。因此，各地企業(yè)欠繳現(xiàn)象突出，社會統(tǒng)籌賬戶虧空頻頻。為此，社保部門只好挪用個人賬戶資金以彌補社會統(tǒng)籌賬戶之不足，用以發(fā)放“老人”的養(yǎng)老金，個人賬戶被逐漸挖空，于是形成了“空賬”。

空賬又被稱為社?；鸬碾[性債務(wù)。1995年，勞動部社保所對隱性債務(wù)進行測算，測算結(jié)果為28753億元。世界銀行于1996年的測算結(jié)果為19176億元。

1998年至2003年，全國社保基金累計缺口已過千億元（歷年征繳數(shù)額減去歷年養(yǎng)老金發(fā)放支出，不含中央財政補助）。

至于社?；鸬脑鲋担捎谏绫；鹕婕奥毠ぷ罨旧姹Ｕ?，對其安全性的要求非常高。1997年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理?；鸾Y(jié)余額，除預(yù)留相當于兩個月的支付費用外，應(yīng)全部購買國家債券和存入專戶，嚴禁投入其他金融產(chǎn)品。

趙小劍 整理