3月22日，恰逢《中華人民共和國預(yù)算法》通過十周年紀(jì)念日。這一天，全國人大常委會預(yù)算工作委員會（以下簡稱預(yù)工委）就《預(yù)算法》修訂召開工作會議。會議宣布，《預(yù)算法》(修訂)起草小組成立，《預(yù)算法》的修訂工作由此正式啟動。

據(jù)預(yù)工委的工作人員介紹，《預(yù)算法》(修訂)起草領(lǐng)導(dǎo)小組由人大預(yù)工委、財政部、國家發(fā)展和改革委員會審計署、海關(guān)、稅務(wù)等相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。工作小組則由上述部門的工作人員組成。

此前，在3月18日召開的紀(jì)念《預(yù)算法》頒布10周年座談會上，預(yù)工委主任劉積斌就已向媒體透露，《預(yù)算法》的修改已經(jīng)正式列入了全國人大的立法規(guī)劃。

據(jù)了解，中國現(xiàn)行的《中華人民共和國預(yù)算法》，于1994年3月22日由第八屆全國人大第二次會議通過，并于次年1月1日起正式施行。這是中國第一部規(guī)范預(yù)算行為的法律。

10年來，從分稅制財政體制的實施，到財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，《預(yù)算法》在中國經(jīng)濟的發(fā)展都起到了重要作用。目前，以《預(yù)算法》為核心的預(yù)算法規(guī)制度體系已經(jīng)初步形成。

然而，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，《預(yù)算法》中的一些條款已經(jīng)不再適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展了。歷經(jīng)10年的預(yù)算法，到了修訂的前夜。

全國人大常委會預(yù)算工委主任劉積斌說：“《預(yù)算法》過去10年功不可沒，但不具體，缺乏可操作性。一些新形勢下的好的做法需要寫進去。法律也需要與時俱進?！?/p>

預(yù)算是國家財力的收支計劃，包括收入和支出兩部分。通俗地說，它是國家對未來一定時間內(nèi)如何收錢和花錢的計劃?！额A(yù)算法》是國家最重要的經(jīng)濟法之一，它監(jiān)督錢從哪里來，用到哪里去，其本質(zhì)是規(guī)范政府的行為，在某種意義上，《預(yù)算法》還是一個社會的民主程度的體現(xiàn)。

《預(yù)算法》的修改不是一個新話題。今年“兩會”期間，圍繞著《預(yù)算法》的修改，許多代表委員提出了建議，包括《預(yù)算法》如何更好地適應(yīng)公共財政體制的要求，如何將預(yù)算改革中行之有效的、成熟的措施和制度以法律的形式確定下來，以及如何進一步增強《預(yù)算法》的規(guī)范性和可操作性等。

強化“預(yù)算年度”概念

從世界范圍看，各國的預(yù)算年度有兩種類型：一種是歷年制，即預(yù)算年度按照日歷的年度計算，從1月1日至12月31日；另一種是跨歷年制，即一個預(yù)算年度跨越兩個日歷年度。跨歷年制的國家，預(yù)算年度起止各有不同，其主要的決定因素是各國立法機構(gòu)召開會議的時間和預(yù)算收入的入庫旺季。

中國現(xiàn)行的預(yù)算是歷年制，從1月1日至12月31日。然而，中國的人代會是3月召開，在會上才能審議和表決本財政年度的國家預(yù)算報告。預(yù)算的審議、表決等法律程序正式走完差不多就到了3月中下旬。由此產(chǎn)生的一個很大的法律漏洞就是，在一個正式的財政年度開始之前，各級預(yù)算的執(zhí)行沒有法律依據(jù)，出現(xiàn)“約束真空”。各個單位比照上一年度同期開支進行支出，但每年的情況并不盡相同，而且難以避免各個單位“先斬后奏”的支出，這極大地削弱了年度預(yù)算作為法律性文件的權(quán)威性和剛性。

在法制比較健全的國家，都是先走法律程序再執(zhí)行預(yù)算，如美國10月1日開始新的預(yù)算，到第二年9月為一個財政年度。美國參眾兩院在9月30日之前批準(zhǔn)國家預(yù)算，政府才能在10月1日花下一財政年度的錢。如果10月1日新財政年度開始后國會還不能批準(zhǔn)，政府就不敢動一分錢。因為預(yù)算沒走完法律程序，花錢就沒有法律依據(jù)。

專家認(rèn)為，預(yù)算年度是《預(yù)算法》修訂需要考慮的一個重要方面。但人大預(yù)工委的一位專家認(rèn)為，進行這個改革并不容易，“看上去很簡單，但是一環(huán)扣著一環(huán)，牽一發(fā)而動全身?！?/p>

與此相關(guān)的是預(yù)算編制的時間。按照目前國務(wù)院的規(guī)定，每年11月10日前下達(dá)下一年預(yù)算草案的指示，中央各部門在每年12月10日前報告財政部審核，省、直轄市、自治區(qū)的預(yù)算于下一年的1月10日前報告財政部。在這種情況下，每年各個基層部門預(yù)算編制的時間僅有一兩個月，沒有充分的時間準(zhǔn)備和對項目進行充分論證，很難保證預(yù)算編制的質(zhì)量。

預(yù)算編制是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在西方國家，預(yù)算正式編制的準(zhǔn)備時間普遍很長。美國在預(yù)算正式生效之前的18個月，就已經(jīng)著手準(zhǔn)備編制。目前，財政部已經(jīng)考慮到預(yù)算編制改革的需要，將預(yù)算編制的時間提前了數(shù)月。

如何對待預(yù)算超支

按照《預(yù)算法》的規(guī)定，“各級政府預(yù)算的上年結(jié)余，可以在下年用于上年結(jié)轉(zhuǎn)項目的支出；有余額的，可以補充預(yù)算周轉(zhuǎn)金；再有余額的，可以用于下年必需的預(yù)算支出?！币簿褪钦f，財政部門對于預(yù)算超收的收入，在支出上具有較大的隨意性。

在今年的“兩會”上，全國政協(xié)委員、人大預(yù)算委員會原副主任張光瑞在政協(xié)經(jīng)濟組的討論中的發(fā)言引起了人們的關(guān)注。他在會后接受記者采訪時，透露了人大與財政部對于預(yù)算超支部分的分歧。中國財政收入的90％以上是來自稅收，在1998年～2003年這六年中，全國財政收入實際增長都高于預(yù)算安排。人大的看法是，預(yù)算超收也是預(yù)算的一部分，不應(yīng)由財政部門自行決定如何使用。

張光瑞認(rèn)為，《預(yù)算法》修訂之后，人大應(yīng)加強對預(yù)算超收使用的監(jiān)督，超收應(yīng)該主要用于彌補赤字和其他必要支出。

細(xì)化預(yù)算編制是改革方向

多年來，國務(wù)院提交人大審議的預(yù)算是粗線條的，稱為“功能預(yù)算”，它只列出財政支出的大體類別，而沒有細(xì)分支出的具體項目，亦即沒有進行具體的部門預(yù)算。 從這種粗線條的“功能預(yù)算”中，人大代表很難看出預(yù)算收支的具體安排，也很難對預(yù)算進行監(jiān)督。

劉積斌透露，在《預(yù)算法》修訂議程中，部門預(yù)算是一個主要的方向。所謂部門預(yù)算是指由政府各部門編制的、反映部門所有收入和支出、經(jīng)財政部門審核報經(jīng)同級人大審議批準(zhǔn)后執(zhí)行的預(yù)算。作為部門預(yù)算，既要反映一般預(yù)算收入和支出，又要反映基金預(yù)算收入和支出，不論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外的收支，也不論是財政撥款或部門安排的資金，部門在預(yù)算編制時，都要編列到項目?？梢哉f部門預(yù)算是涵蓋一個部門內(nèi)所有公共資源的完整預(yù)算。實施部門預(yù)算，就要改革政府收支科目體系，細(xì)化預(yù)算編制內(nèi)容。這樣，采用部門預(yù)算后，人大代表不僅知道某個系統(tǒng)整體的收支狀況，還可以看出系統(tǒng)內(nèi)部某個單位花了多少錢、花到了什么地方。

政府轉(zhuǎn)移支付需要規(guī)范

轉(zhuǎn)移支付是一種再分配制度，屬于財政支出的范疇。按照一般理解，轉(zhuǎn)移支付是政府單方面的無償支出。按其對象不同，可以分為向居民和企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付及中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付。近幾年，轉(zhuǎn)移支付主要指政府間的財政轉(zhuǎn)移支付。

中國目前各級財政之間的轉(zhuǎn)移支付中，討價還價的成分很多，某個地方能獲得多少中央轉(zhuǎn)移支付，其談判能力是重要因素。當(dāng)然，關(guān)于轉(zhuǎn)移支付，在實踐中也有了一些規(guī)范的方法，但沒有上升到法律的地位。嚴(yán)格地說，真正規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度在中國還沒有建立起來。

在許多轉(zhuǎn)移支付制度比較成功的國家，普遍是以法律的形式對政府之間的轉(zhuǎn)移支付進行明確的規(guī)定。德國甚至在憲法中就明確了政府間轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，賦予轉(zhuǎn)移支付很高的法律地位，保證了轉(zhuǎn)移支付的順利實施。

很多財政專家認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在《預(yù)算法》修改中，增加對政府之間的轉(zhuǎn)移支付的法律表述，對轉(zhuǎn)移支付制度的目標(biāo)、享受條件、支付條件等原則作出詳細(xì)規(guī)定。

打造透明預(yù)算

對預(yù)算的監(jiān)督長期以來一直是個需要正視的問題。長期以來，預(yù)算都是作為機密對待。在人代會上，預(yù)算會打上“機密”字樣，只發(fā)給代表，并且會后立即收回。而代表拿到手的又都是匯總的報表，如基本建設(shè)多少錢，文教科衛(wèi)多少錢，農(nóng)業(yè)多少錢，行政管理費多少，都是粗線條的表述，很難通過一本預(yù)算看出具體項目的支出。在短短幾天的時間內(nèi)，人大代表也很難仔細(xì)地審閱和研究預(yù)算報告。

在今年的“兩會”上，就有一些人大代表提出，預(yù)算要向公眾公開。

廣東省近年來在這方面有所改進。據(jù)廣東省人大財經(jīng)委預(yù)算監(jiān)督室主任黃平介紹，2001年，廣東省政府首次嘗試編制相對細(xì)化的預(yù)算案，7個省級部門的預(yù)算向人大代表公開。2003年，被提交給人大審議的省級部門增加到102個，今年更是擴大到114個部門，審議金額突破225億元。三年前幾頁紙的政府預(yù)算案最終成為了一本厚3厘米、重1.5公斤的大手冊。

按照現(xiàn)代觀念，各國民意代表機關(guān)無一例外有監(jiān)督政府錢袋子的功能。政府的一切活動都由財政支撐，而財政來源于人民的賦稅，所以人民有權(quán)監(jiān)督預(yù)算。

當(dāng)然《預(yù)算法》的修改是一項浩大的工程。許多專家接受采訪時表示，需要考慮的問題很多，要經(jīng)過廣泛的調(diào)查研究，才能拿出具體方案。估計如果沒有大的意外，應(yīng)該能提交2006年3月舉行的十屆人大四次會議審議。

預(yù)算立法歷程

1948年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過《中華人民共和國共同綱領(lǐng)》，其中規(guī)定，要建立預(yù)算制度，劃分中央和地方財政范圍。這是新中國最早的關(guān)于預(yù)算管理制度的規(guī)定性文獻(xiàn)。

1951年，中央人民政府政務(wù)院發(fā)布《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了預(yù)算決算制度和預(yù)算管理辦法。此后，在計劃經(jīng)濟體制下，中國的財政體制一直是高度集權(quán)。地方的財政收入都上繳給中央，支出由中央統(tǒng)一規(guī)劃。地方政府只是執(zhí)行中央政府決定的職能部門，財政缺口由中央的轉(zhuǎn)移支付來解決。而對預(yù)算管理的規(guī)定也只停留在條令制度上，沒有上升到法律的高度，這使得預(yù)算管理難以法制化和規(guī)范化，在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算以及監(jiān)督等過程中都存在著不少問題。預(yù)算編制的程序不清、預(yù)算管理責(zé)權(quán)不明、預(yù)算審批不嚴(yán)格、預(yù)算執(zhí)行不認(rèn)真以及預(yù)算監(jiān)督不力等諸多問題的存在，導(dǎo)致了我國的預(yù)算缺乏應(yīng)有的法律嚴(yán)肅性。

改革開放之后，原有的財政體制越來越不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。20世紀(jì)90年代前期，隨著市場經(jīng)濟的逐步建立，改革財政體制、加強國家預(yù)算管理的必要性越來越迫切。1994年，中國進行了大規(guī)模的分稅制改革，一方面改革了稅制，另一方面也確立了分稅制財政體制。在劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定各級財政的支出范圍；根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系；核定地方收支數(shù)額，逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立，加強國家預(yù)算管理，特別是強化預(yù)算的法律效力的要求也提上了日程。1993年，全國人大常委會將預(yù)算法列入立法規(guī)劃。1994年3月22日，第八屆全國人大第二次會議審議通過了《中華人民共和國預(yù)算法》，1995年1月1日起正式施行，中國的預(yù)算管理逐步走入法制化、規(guī)范化的軌道。