在現(xiàn)實生活中一下子實現(xiàn)最優(yōu)稅率的可能性很小。更有可能的是政策制定者對現(xiàn)行稅率作邊際的改動。大致來說，稅制改革就是通過對稅收的設計和結構進行邊際調(diào)整以增進福利水平。

那么準確地說，什么是稅制改革呢？對此還沒有形成統(tǒng)一的看法。在不同時期，在稅制改革的一般層次上甚至出現(xiàn)了互相矛盾的政策標準。稅制改革在很大程度上取決于當時流行的價值體系。不過并不是所有的稅收方面的變化都算是“稅制改革”，我們只把“重要的”變化稱為改革。

照此定義，稅制改革就有各種各樣的形式，如稅率的提高或降低，稅收的檔次和起征點，稅基的變化，新稅的實施或舊稅的廢除，稅收組合的變化等等。某種主要稅的指數(shù)化（通貨膨脹下）和管理、程序方面劇烈變化都是稅制改革的組成部分。

幾乎可以肯定，人們現(xiàn)在對稅制改革的興趣是由20世紀80年代那場廣泛的稅改運動激發(fā)起來的。80年代算得上是全世界稅制改革的十年。那時，幾乎所有的西歐國家都要求實行稅制改革。美國于1986年制定了“稅制改革法案”。加拿大開始實施商品和服務稅(GST)。日本正在經(jīng)歷稅改。新西蘭已經(jīng)完全改變了稅收的結構。而澳大利亞則對稅法作了實質性的修改。

許多發(fā)展中國家也已經(jīng)經(jīng)歷或正在進行深入的稅制改革，其中包括印度這樣的大的發(fā)展中國家，政府專門任命了一個稅制改革委員會。其他還包括一些小國家。例如，索森（1992年）的報告指出，非洲、亞洲和拉丁美洲大約有40個國家采用了VAT(增值稅)，24個OECD（經(jīng)濟合作發(fā)展組織）國家中有21個采用VAT。令人驚訝的是，就在25年以前VAT還鮮為人知。稅制改革的現(xiàn)象確實相當普遍。

比這種改革的普遍性更有意思的是，不同國家的改革有很多的共同點。

（1）稅制改革的一個重要特征是降低了所得稅的最高稅率。某些國家稅率的降低是相當矚目的。美國和英國的最高邊際稅率下調(diào)了一半以上，挪威和瑞典也有大幅度的下降。法國和德國下降的幅度稍小，最高邊際稅率的加權平均也下降得很多。

（2）與稅率降低和免稅底限提高相關的還有減少所得稅的分檔。

然而，稅制改革對其收入的影響是中性的。改革基本上沒有引起稅收收入的變化：那么，如何能在實現(xiàn)所得稅顯著降低的情況下維持稅收收入基本不變呢？

答案在于：（a）所得稅的稅基擴大了(包括加強對相關所得的征稅以及開征新的相關所得稅）；(b)改變稅收組合(比如提高其他稅收)。

這就導致近年的稅制改革還具有下列第3、4個主要特征。

（3）近年來的稅制改革第三個主要特點是稅基擴大。主要包括減少和精簡了各種折讓、優(yōu)惠、偷漏稅等。

一個尤其重要的情況是對附加福利進行征稅。例如在新西蘭和澳大利亞，附加福利的應稅價值已經(jīng)接近其市場價值，并且由雇主承擔。

這方面的另一個主要創(chuàng)新是加強了有關資本利得稅的法律。例如在美國，資本利得已完全被納入所得稅。

（4）稅制改革的另一重要特點是稅收組合的變化。個人所得稅的減少部分由增加其他稅收來彌補。在大多數(shù)情況下其主要形式就是全國性的VAT。大部分歐盟國家已長期實施VAT，而新西蘭和加拿大則是以商品和服務稅的形式來實施。

彌補個人所得稅減少的另一途徑是征收更多的公司稅。這一般是逼迫擴大公司稅基（不提高稅率）來實現(xiàn)時。這在加拿大和美國已被付諸實施。

（5）公司稅稅基的擴大伴隨著稅率的降低。例如，英國從1984年開始，工廠和設備在首年全部銷賬時做法被改為25％的折舊備抵，并取消了對付通貨膨脹的資本減免稅預提。與此同時，公司稅稅率由52％降為33％。

（6）最后，稅制改革總是伴隨著加強稅收的管理工作。

一個有趣的問題是：為什么這些重要的改革會在如此多的國家同時發(fā)生？原因有以下幾條：

(a)大多數(shù)國家對它們原來的稅收體系感到不滿意。一方面，人們意識到過高的邊際稅率對儲蓄、勞動力供給和企業(yè)家精神產(chǎn)生了嚴重的抑制作用。另一方面，舊的稅制給人提供了大量避稅、逃稅的空子，相當多的精力和資源被用于制造稅盾。例如，Birnbaum和默里(1988年)提供了大量有關個人和公司避稅發(fā)達程度的例證，表明為什么美國1986年的稅制改革法是如此必要。類似的情況在加拿大、日本、澳大利亞和新西蘭也存在。

（b）除了資源被(從工作和儲蓄中轉移)用于避稅之外，人們還意識到較高的邊際稅率并沒有達到預定的社會和經(jīng)濟目標。比如眾所周知，較高的邊際稅率并沒有實現(xiàn)減少或限制收入不平等的目標。富人往往被建議如何尋求稅盾的庇護，他們在漏稅方面更有優(yōu)勢。所以，許多稅收體系遠遠小于其名義的累進度。人們開始感到，如果減少或消除稅收優(yōu)惠，在較少不公正和較低的邊際稅率下，同等程度的累進稅一樣可以實現(xiàn)。

（c）與此時時，幾乎所有的OECD國家政府征稅征得多，支出也多。公共部門支出的增加（由于經(jīng)濟蕭條）使得80年代初期的預算赤字大量增加，這必須在一定程度上得到控制。

正如前面已提到的，通過降低邊際稅率并擴大稅基，這些國家的稅收收入取得了增長。結果各種稅收占稅收總收入的比重并沒有太大變化。在大力進行稅改的時期，各國的稅收來源都很穩(wěn)定。

（摘自《現(xiàn)代公共經(jīng)濟學》第十六章，標題為編者所加，參見“本刊4月薦書”）