摘要：面對國際資本轉(zhuǎn)移的新特點和長江三角洲發(fā)展的新態(tài)勢，揚州要在蘇中率先崛起，有必要加快中心城市建設，而推進揚州江都兩市一體化發(fā)展已成為揚州進一步發(fā)展的現(xiàn)實選擇。

關鍵詞：中心城市；路徑；一體化

一、加快揚州中心城市發(fā)展的必要性分析

城市是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，亦是區(qū)域經(jīng)濟增長的動力和源泉。關于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，經(jīng)濟學家佩魯提出的增長極的概念，使人們對城市帶動區(qū)域的發(fā)展有了新的認識。世界經(jīng)濟現(xiàn)代化史也表明，城市化是一個國家經(jīng)濟現(xiàn)代化的必由之路，是國際經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢。面對國際資本轉(zhuǎn)移的新特點和長江三角洲發(fā)展的新態(tài)勢，及區(qū)域競爭的新特點，揚州要在蘇中率先崛起，應在推進城市化過程中突出加快中心城市的發(fā)展。

1． 加快中心城市發(fā)展是適應新經(jīng)濟增長的需要。當今世界經(jīng)濟正逐步由工業(yè)經(jīng)濟向知識經(jīng)濟邁進，高新技術(shù)加速向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)滲透，技術(shù)和知識在生產(chǎn)要素中的作用越來越顯重要。相應的，國際資本流向也從上世紀60~70年代以利用廉價的勞動力為主轉(zhuǎn)向重點開發(fā)人力資本。城市作為區(qū)域生產(chǎn)、流通、服務、人力資源培育、對外交流、創(chuàng)新等的中心，聚集眾多的人力資本，在吸引外來資本，發(fā)展新經(jīng)濟等諸多方面要明顯優(yōu)于周邊地區(qū)。城市尤其是具備完善現(xiàn)代服務功能的城市，在區(qū)域發(fā)展中的地位和作用日益提高。從江蘇的情況看，各市的中心城市在吸引外來投資方面，特別是科技含量較高的項目方面，要明顯優(yōu)于周邊縣（市），當然更優(yōu)于廣大的農(nóng)村。當前，就地區(qū)的整體發(fā)展環(huán)境，特別是發(fā)展新經(jīng)濟而言，揚州要明顯遜色于上海、蘇南地區(qū)。面對國際資本流動的新特點和地區(qū)間的激烈競爭，揚州市應通過加快中心城市建設，打造一流的園區(qū)，增強自身吸引外資、吸引高新技術(shù)項目的競爭力，進而推進地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

2． 加快中心城市發(fā)展是推進沿江大開發(fā)的需要。2002年7月份江蘇省委、省政府根據(jù)國際產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)移的新特點和以上海為龍頭的長江三角洲發(fā)展新態(tài)勢，從全省區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的高度，適時地提出了沿江大開發(fā)戰(zhàn)略。沿江開發(fā)可分解為兩個相對獨立的內(nèi)涵：一是圍繞沿江岸線的開發(fā)，重點規(guī)劃發(fā)展用水量大、運量大、吞吐量大的如化工、港口、物流、造船、能源等產(chǎn)業(yè)，可稱為狹義沿江開發(fā)；二是沿江地域的開發(fā)，主要結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，圍繞中心城市發(fā)展，培植、推進沿江區(qū)域未來主導產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)，如紡織、服裝、汽車、電子、機械等，稱為廣義沿江開發(fā)。我們要從長江三角洲向世界制造中心邁進的大背景來分析沿江開發(fā)。江蘇沿江固然適合布置大用水量、大吞吐量、大運輸量的產(chǎn)業(yè)，但并不意味沿江產(chǎn)業(yè)應以此為特色（如：化工），沿江開發(fā)展更多的考慮現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)基礎、人力資本和臨近上海的區(qū)位優(yōu)勢，走新型工業(yè)化道路，重點發(fā)展科技含量高、經(jīng)濟效益好、資源消耗少、環(huán)境污染少、并能充分發(fā)揮人力資本優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，而這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有賴于沿江地區(qū)城市化與城市現(xiàn)代化。因此，結(jié)合園區(qū)建設，加快揚州中心城市發(fā)展，推進縣級城市和中心鎮(zhèn)建設，使揚州能更好的接受產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，有效推進沿江大開發(fā)。同時通過合理布局城鎮(zhèn)，也可有效避免蘇南地區(qū)在實施工業(yè)化過程中曾出現(xiàn)過的城鎮(zhèn)和生產(chǎn)力布局過于分散帶來的問題。

3． 加快中心城市發(fā)展是應對區(qū)域競爭的需要。2000年7月，江蘇省委、省政府提出推進江蘇城市化發(fā)展戰(zhàn)略，蘇南、蘇中、蘇北各市都從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略高度，突出加快中心城市的建設，如：蘇州撤并了吳縣市，淮安市實施“三淮一體”發(fā)展戰(zhàn)略。面對長江三角洲新的競爭態(tài)勢，2002年上半年江蘇省委、省政府提出進一步加快南京、蘇錫常、徐州三大都市圈建設步伐，其實質(zhì)是加快三大經(jīng)濟圈的建設。從實際輻射影響來看，蘇中地區(qū)與蘇北鹽城、淮安兩市的不少區(qū)域某種程度上“游離”于三大都市圈之外，這一區(qū)域擁有1000萬以上的人口，有必要建立對整個區(qū)域發(fā)展有較強輻射帶動能力的中心城市。揚州地處江蘇中部，素有蘇北的門戶之稱，現(xiàn)在隨著潤揚大橋、寧啟鐵路等即將建成和開通，揚州的交通區(qū)位優(yōu)勢將再次凸現(xiàn)；揚州有良好的產(chǎn)業(yè)基礎，吸納就業(yè)人口和對外輻射帶動能力較強，城市建成區(qū)常住人口已達70多萬；揚州歷史文化底蘊深厚，擁有眾多的風景名勝，發(fā)展城市資源豐富。面對新一輪發(fā)展競爭，揚州是被“邊緣化”，僅成為南京都市圈或蘇錫常都市圈的“衛(wèi)星城市”之一，還是發(fā)揮好現(xiàn)實與潛在優(yōu)勢，加快中心城市的發(fā)展，成為未來蘇中、蘇北這一區(qū)域的經(jīng)濟中心，是一個值得我們深入思考的發(fā)展戰(zhàn)略問題。

4． 加快中心城市發(fā)展是發(fā)揮城市規(guī)模經(jīng)濟的需要。研究表明，就城市的基礎功能而言，100萬左右人口規(guī)模的城市能較好體現(xiàn)現(xiàn)代城市經(jīng)濟的規(guī)模效應，應成為我國城市化道路的重要形式。揚州轄區(qū)有人口470多萬，其中市區(qū)人口近110萬，建成區(qū)人口70多萬，發(fā)展中心城市余地和潛力還很大。但中心城市的發(fā)展不應是那種“攤燒餅”的方式，通過簡單區(qū)劃調(diào)整，將大片農(nóng)村地域劃入城市，或?qū)⒃诘乩砩厦黠@分離的兩地從行政區(qū)劃上歸攏到一起，通過擴大人口、面積來發(fā)展城市。而是應在擴大規(guī)模的同時，進一步提升城市的質(zhì)態(tài)，增強城市的現(xiàn)代服務功能，使得城市能更好集聚外來要素，更好地接受國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和輻射，從而進一步增強其對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。

二、揚州中心城市發(fā)展空間布局路徑選擇

當前，如何迅速做大做強揚州中心城市，存在一個發(fā)展空間布局路徑選擇的問題?！耙惑w兩翼、帶狀組團式”作為揚州城市長期的總體發(fā)展模式已基本確立。近年來市政府突出西區(qū)開發(fā)，一批重點工程如潤揚大橋、西北繞城公路、火車站、會展中心、博物館等相繼開工，城市西區(qū)地價和房地產(chǎn)節(jié)節(jié)升溫，城市的框架擬擴至西北繞城公路，可以講，不久的將來西北繞城公路以東的揚州西區(qū)肯定會成為揚州中心城市的一個新興組成部分；與此同時，東區(qū)的建設也在積極推進，東部的廣陵產(chǎn)業(yè)園、灣頭鎮(zhèn)、杭集工業(yè)園正逐步成為新的投資熱點。面對急需做大做強，下一步中心城市是繼續(xù)西進，穿越欠發(fā)達的西部農(nóng)村地區(qū)，向儀征方向發(fā)展，還是揮師東進，與近在咫尺的江都實行一體化發(fā)展，迅速做大做強，最終實現(xiàn)“一體兩翼”的發(fā)展格局，是有待深入思考的現(xiàn)實課題。

1． 中心城市發(fā)展的空間布局分析。打開揚州交通圖，我們可以發(fā)現(xiàn)：寧通高速公路、西北繞城高速公路、京滬高速公路圍成的近300平方公里矩形地域，已較為清晰地勾勒出一個揚州未來城市輪廓。這個地域包含現(xiàn)有的揚州城區(qū)和江都城區(qū)，境內(nèi)大道縱橫交錯，寧啟鐵路橫貫東西；古運河、京杭大運河、廖家溝、芒稻河四大水系南北向穿越境內(nèi)；四周高速公路環(huán)繞，對外交通四通八達。

從空間布局上看，揚州城市呈現(xiàn)東西向帶狀分布的特點：一是北部生態(tài)風光帶，從西向東依次有蜀崗——瘦西湖國家級旅游風景區(qū)、竹西公園、茱萸灣公園、鳳凰島，可構(gòu)成未來帶狀城市的后花園，同時向北可延伸開發(fā)邵伯湖；二是中部商業(yè)居住帶，從西向東依次是即將興起的西區(qū)、揚州開發(fā)區(qū)、古城區(qū)、城市東區(qū)、新興的灣頭鎮(zhèn)，蓬勃地杭集鎮(zhèn)，再向東便是江都市區(qū)；三是南部的園區(qū)產(chǎn)業(yè)帶，沿寧通高速公路從西依次為邗江工業(yè)園、揚州經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、廣陵產(chǎn)業(yè)園、杭集工業(yè)園，再向東則為江都經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，可形成揚州城市未來的工業(yè)走廊。這種帶狀分布極有利于城市未來的發(fā)展，今后可進一步規(guī)劃、保護、利用。同時，區(qū)域向南、向東均有足夠的發(fā)展空間，向南可拓展成城市的沿江產(chǎn)業(yè)帶，向東可同江都形成一體化發(fā)展，現(xiàn)有的矩形區(qū)域在近期內(nèi)可為揚州中心城市提供足夠的發(fā)展和拓展空間。

2． 中心城市繼續(xù)向西發(fā)展缺乏可行性。從揚州西站到儀征約23公里，雖然近年來揚州加大向西發(fā)展的力度，一批重點工程投向西區(qū)，在短期內(nèi)可能還將繼續(xù)增加向西區(qū)的投入，但揚州同儀征兩市相融合將是一個相當長的過程。從投資能力和動因來看：目前市委、市政府明確將沿江開發(fā)作為揚州未來發(fā)展的一大戰(zhàn)略而提出，投資的重點將會向沿江開發(fā)傾斜，必將影響對其他方面的基礎投入；邗江區(qū)目前確立已將蔣王、汊河、揚廟作為城市經(jīng)濟重點發(fā)展區(qū)域，向南向北的發(fā)展空間比較大，短期內(nèi)無大幅度向西發(fā)展的必要性，同時也沒太大的投資能力；儀征市現(xiàn)已確定向西向儀化方向發(fā)展，向南加快沿江開發(fā)，對向遠離市區(qū)約20公里處的邗江與儀征的交界處大規(guī)模投資，并不符合儀征市的發(fā)展戰(zhàn)略；交界處幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)劉集、新集、樸席經(jīng)濟發(fā)展狀況一般，自身無力推進這一地帶的整體城市化。據(jù)估算如將兩市之間建成城市帶，按城市帶平均5公里寬、每平方公里1萬人計算，至少得有近百萬人遷移入住，根據(jù)揚州、儀征兩市目前情況，可能在近十年內(nèi)都無法實現(xiàn)這一構(gòu)想。因此，盡管揚州城市存在向西發(fā)展的引力，如地勢平坦、開發(fā)土地成本低、潤揚大橋的帶動效應，但如果近十年內(nèi)不能實行揚州儀征兩市一體化發(fā)展，僅將揚州向儀征方向推進，并不利于中心城市的迅速壯大，更不利于中心城市質(zhì)態(tài)的迅速提高。

3． 實施揚州江都兩市一體化發(fā)展意義重大。南繞城公路和西北繞城公路的建立與開通，將極大地改善揚州與江都間的交通狀況，兩市間的廣陵產(chǎn)業(yè)園、鳳凰島、灣頭鎮(zhèn)、杭集工業(yè)園已成為投資熱點。兩市的邊緣距離很近，實施一體化發(fā)展已成為可能，并將產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟、社會效益。

（1）有利于中心城市的迅速做大。揚州中心城市要迅速壯大僅靠市區(qū)的力量和現(xiàn)有的集聚方式，速度是遠遠不夠的。大市范圍以外要素固然非常重要，但地區(qū)間競爭激烈，吸納量不會太大，因此有必要集聚周邊，特別是江都市的要素，來加快中心城市發(fā)展。由于行政區(qū)劃的影響，目前，揚州、江都兩市在吸引要素上存在明顯的競爭性，互補性不能充分發(fā)揮。江都是揚州最重要的經(jīng)濟腹地，經(jīng)濟總量占全市的21%，市區(qū)現(xiàn)有人口20萬，如實施兩市“一體化”發(fā)展，可使揚州中心城市迅速壯大，成為真正的百萬人口城市，同時也使得揚州城市經(jīng)濟的發(fā)展有了豐富的潛在要素集聚源泉。

（2）有利于凸現(xiàn)揚州交通區(qū)位優(yōu)勢。從陸路交通看，京滬高速、寧通高速是揚州陸路兩大動脈，其交匯于江都市區(qū)的東部；如果未來新長鐵路和寧啟鐵路在淮安與揚州之間連線，其接點必將在運河以東，即在江都境內(nèi)，而且揚州遠景規(guī)則也考慮在城市東部再建一座跨江大橋；從水運看，揚州古運河現(xiàn)已規(guī)劃建成城內(nèi)風景區(qū)，開辟旅游項目，不久將停止航運，現(xiàn)有一大批依托古運河建設發(fā)展起來的企業(yè)將必須東遷至京杭大運河或芒稻河，城市向東發(fā)展可更好地利用水運優(yōu)勢，而且其本身也是利用長江資源、推進沿江開發(fā)的一種方式；從未來空運看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，揚州在未來有必要爭取建設機場，如爭取建設南京都市圈第二機場，那么最有可能的地方將會是江都東部地區(qū)。這一帶距南京祿口機場150公里以上，可服務至南通、鹽城、泰州三市甚至更大的范圍，在經(jīng)濟上將來有一定的可行性。因此，實施“一體化”有利于更好地凸現(xiàn)、利用交通區(qū)位優(yōu)勢，有利于對外宣傳。

（3）有利于弘揚揚州城市的傳統(tǒng)特色。灣頭鎮(zhèn)的茱萸灣、太安鎮(zhèn)的鳳凰島和廖家溝是我市重要的生態(tài)旅游資源地，可建園林、開發(fā)水上娛樂項目或發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)。開發(fā)這一帶生態(tài)資源，一方面可提高城市生態(tài)人居環(huán)境質(zhì)量；另一方面可更好地體現(xiàn)、弘揚揚州城市“水”、“綠”等特色。

（4）有利于營造兩市雙贏的發(fā)展態(tài)勢。江都城市已具備一定的規(guī)模，基礎設施也比較完善，但同揚州城市相比，無論是知名度，還是城市服務功能、對外吸引力方面都明顯遜色于揚州。通過兩市城市經(jīng)濟一體化發(fā)展，完善公共設施，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進要素相互流動，推進資源共享，必將為兩市創(chuàng)造新的發(fā)展機遇。

（5）有利于更好地帶動高郵寶應兩地發(fā)展。揚州城位于整個揚州大市的南部，對北部的高郵、寶應兩地的輻射有限，通過揚州江都城市經(jīng)濟一體化發(fā)展，可從客觀與心理感覺兩方面大大縮短中心城市到高郵、寶應的距離，從而增強輻射、帶動效應。

三、揚州、江都兩市一體化發(fā)展的構(gòu)想

綜上所述，揚州中心城市要迅速做大做強，推進揚州與江都城市經(jīng)濟一體化發(fā)展已成為現(xiàn)實選擇，如何推進，本文試作如下構(gòu)想。

1． 統(tǒng)一規(guī)劃，優(yōu)化整體布局。加快中心城市發(fā)展不僅是規(guī)模的擴張，更要注重質(zhì)的提高，以增強中心城市的集聚功能，更好地接受國際、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本的轉(zhuǎn)移，適應新型的區(qū)域競爭。兩市實行“一體化”發(fā)展，如僅僅是把揚州、江都的規(guī)劃分別向東、向西延伸，直至接壤，這樣無疑不能很好發(fā)揮中心城市的功能，相反可能由于管理的混亂而產(chǎn)生不應有的“城市病”。實施一體化發(fā)展首要的是統(tǒng)一揚州與江都市區(qū)的規(guī)劃與管理，按照一個城市發(fā)展的要求加以規(guī)劃。（1）要加強組織領導。成立一個協(xié)調(diào)組織，負責城市規(guī)劃和城市管理體制等重大問題，在規(guī)劃布局上要注重城市帶狀發(fā)展的特點。在推進兩市城市一體化發(fā)展方面要注重制度創(chuàng)新，營造雙贏發(fā)展態(tài)勢；（2）要優(yōu)化區(qū)劃布局。根據(jù)城市帶狀發(fā)展特點，可考慮以杭集工業(yè)園為依托，連同霍橋、李典等地，新設立一個區(qū)，加快中間地域的發(fā)展，同時要重新審定江都市現(xiàn)有的發(fā)展規(guī)劃；（3）要突出生態(tài)環(huán)境保護。揚州與江都之間有四條大河，水網(wǎng)密布，開發(fā)潛力極大，同時這一帶也是南水北調(diào)的東部取水口，開發(fā)中要注重生態(tài)資源保護。

2． 加大投入，改善東部投資環(huán)境。作為一個整體城市發(fā)展，還需要大量的基礎投入。在交通基礎建設上：一是盡快完善江陽大橋及灣頭的延伸路段建設；二是可在揚州大橋和江陽大橋中間再規(guī)劃建設一座大橋，連接文昌東路，進一步改善揚州江都之間交通狀況；三是在灣頭規(guī)劃建設一條高標準的南北向大道；四是盡快改善城東及運河沿線的狀況，以適應古城區(qū)沿古運河企業(yè)的搬遷。在產(chǎn)業(yè)布局上：結(jié)合區(qū)劃調(diào)整，重點加大、加快杭集工業(yè)園和廣陵產(chǎn)業(yè)園投入，使之迅速形成一定的集聚效應。在服務設施上：可以考慮廣陵區(qū)政府東遷；加快東部新區(qū)設立；興建一批大型居住區(qū)、商務中心、娛樂文化中心，迅速提升人氣。目前部分投資者已意識到揚州城市東部投資價值，新東方等一批投資項目已率先落戶這一區(qū)域。

3． 完善服務，整合中心城市功能。當前要重點在服務整合上求突破，充分發(fā)揮中心城市現(xiàn)代服務的優(yōu)勢：一在項目審批服務上，統(tǒng)一審批標準，統(tǒng)一收費標準，使江都企業(yè)直接亨受市區(qū)企業(yè)的“國民待遇”；二在金融服務上，重點推行同城結(jié)算，降低資金流動成本，促進資金相互流動；三在信息服務上，加強彼此的新聞宣傳報導，在上網(wǎng)服務、有線電視、通話服務上實行同城待遇，取消市際間通話附加費用；四在交通服務上，盡快增加公交線路、班次，積極爭取取消兩市間過路費的收取，促進兩地的人員交往和商品流通；五在人員流動上，取消人才流動的一切障礙，做好養(yǎng)老、失業(yè)保險的對接工作；六在民生服務上，統(tǒng)一居民的水、電、氣收費標準，優(yōu)化體育、文化、娛樂設施的布局。

根據(jù)科斯定理，當交易費用為零的情況下，無論初始產(chǎn)權(quán)如何分配，通過交易都可達到效用最大化。我相信，在揚州市委、市政府正確領導下，發(fā)揮好政府有形之手作用，通過機制創(chuàng)新，充分調(diào)動兩市各類投資主體的積極性，兩市一體化發(fā)展一定能取得預期的效果。

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（作者簡介：南京大學商學院博士生）