[摘要] 民主集中制五個(gè)方面的含義既有密切聯(lián)系也有本質(zhì)區(qū)別，切實(shí)弄清其不同內(nèi)涵，對(duì)于搞好民主集中制制度建設(shè)有重要意義。

[關(guān)鍵詞] 民主集中制

[中圖分類(lèi)號(hào)] D262.11 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1007-1962（2003）14-0025-02

一、民主集中制的幾種涵義及其相互關(guān)系

從對(duì)民主集中制一詞的使用情況看，它至少包括五個(gè)方面或五個(gè)層次的意思：

第一，理論層面的意思。民主集中制理論，是關(guān)于民主集中制制度建設(shè)應(yīng)遵循的基本思想原則及其實(shí)現(xiàn)方式的論述，是對(duì)民主與集中的本質(zhì)及其關(guān)系的揭示。早在1890年，恩格斯在《致約·布洛赫》一文中，就對(duì)人民群眾是怎樣創(chuàng)造歷史的問(wèn)題作了精辟闡述：人民群眾創(chuàng)造歷史的活動(dòng)，如同無(wú)數(shù)個(gè)力的平行四邊形形成一種總的合力，這種合力不是單個(gè)人的意志和力量的簡(jiǎn)單相加，而是在他們互相沖突、互相制約中產(chǎn)生的結(jié)果。這種結(jié)果往往同每個(gè)人的愿望都不相同，是誰(shuí)也沒(méi)有希望過(guò)的事務(wù)。然而，這并不是說(shuō)這些個(gè)人的意志等于零。相反，每個(gè)人的意志都對(duì)合力有所貢獻(xiàn)，因而是包括在這個(gè)合力里面的。恩格斯就此還曾說(shuō)過(guò)一段著名的話：“組織本身是完全民主的，它的各委員會(huì)由選舉產(chǎn)生并隨時(shí)可以罷免，僅這一點(diǎn)就堵塞了任何要求獨(dú)裁的密謀狂的道路?！?[1]因此，盡管馬克思和恩格斯都不曾明確提出過(guò)民主集中制的概念，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，恩格斯這些思想的精神是對(duì)民主集中制的最好的理論闡發(fā)。

同時(shí)還要承認(rèn)，民主政治中關(guān)于主權(quán)在民的思想及其選舉原則、多數(shù)決定原則等，也都是民主集中制制度建設(shè)的重要理論依據(jù)。對(duì)這些人類(lèi)政治文明的有益成果，我們應(yīng)大膽借鑒和吸收，而不必諱言和排斥。

只有承認(rèn)這些理論，并自覺(jué)地運(yùn)用它去指導(dǎo)民主集中制制度建設(shè)，才能把這一制度建設(shè)的更加完善而又科學(xué)合理。

第二，制度層面的意思。制度，即要求有關(guān)成員共同遵守的規(guī)則。民主集中制制度的主要內(nèi)容包括三個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的形成；二是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使；三是權(quán)力的制約與監(jiān)督。

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的形成，是指權(quán)力機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力是由選民自下而上選舉產(chǎn)生的，即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是由人民群眾授予的。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使，是指行使領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)的主體是領(lǐng)導(dǎo)班子集體，而非領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人；行使權(quán)力的原則和方式是少數(shù)服從多數(shù)，而非由領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人采取集中正確意見(jiàn)的方式?jīng)Q策。多數(shù)原則本身還包括尊重和保護(hù)少數(shù)人的意見(jiàn)和利益。權(quán)力的制約和監(jiān)督，是指領(lǐng)導(dǎo)者要對(duì)選民負(fù)責(zé)并接受他們的監(jiān)督，原選舉單位或原選區(qū)選民有罷免他們職務(wù)的權(quán)力。上述三個(gè)方面的內(nèi)容，充分貫徹和體現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)和人民當(dāng)家作主的思想和原則。這是民主集中制制度的核心和實(shí)質(zhì)，是制度民主或?qū)嵸|(zhì)民主的根本標(biāo)志和象征。

第三，程序?qū)用娴囊馑?。程序，即按時(shí)間先后安排的次序。作為領(lǐng)導(dǎo)制度，其權(quán)力運(yùn)行的次序一般包括：調(diào)查研究、專(zhuān)家咨詢(xún)、方案論證、會(huì)議討論、會(huì)議決定、貫徹實(shí)施、通報(bào)通告、檢查督促等一系列環(huán)節(jié)。作為組織制度，其運(yùn)行的次序一般包括：提名候選人、組織選舉、聽(tīng)取工作報(bào)告、監(jiān)督評(píng)議、彈劾或罷免等環(huán)節(jié)。程序是制度的重要組成部分和表現(xiàn)形式，是實(shí)現(xiàn)制度的措施和保證。因此，也稱(chēng)其為程序民主或形式民主。

第四，觀念層面的意思。觀念，即思想和意識(shí)。民主集中制觀念，是指領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)民主集中制認(rèn)識(shí)理解的程度和貫徹執(zhí)行的自覺(jué)性程度。具體內(nèi)容包括：主權(quán)在民的意識(shí)、平等討論的意識(shí)、少數(shù)服從多數(shù)和尊重保護(hù)少數(shù)的意識(shí)、按照規(guī)則和程序辦事的意識(shí)等。它是干部具有的一種內(nèi)在的政治素養(yǎng)。

第五，作風(fēng)層面的意思。作風(fēng)，是指集體或個(gè)人在工作或生活中表現(xiàn)出的思想與風(fēng)格。民主集中制作風(fēng)，是指領(lǐng)導(dǎo)干部在貫徹執(zhí)行民主集中制各項(xiàng)規(guī)則時(shí)的行為表現(xiàn)，它是領(lǐng)導(dǎo)者內(nèi)在的民主意識(shí)的外在反映。

上述分析表明：民主集中制五個(gè)層面的意思，相互間既有密切聯(lián)系也有本質(zhì)區(qū)別。聯(lián)系，體現(xiàn)在它們之間是相互依存、相互制約，并層層遞進(jìn)，逐步深入、具體、實(shí)在；區(qū)別，體現(xiàn)在它們各自又相互獨(dú)立、相互區(qū)別，所處的地位和所反映的問(wèn)題分別屬于不同的范疇?？傊?，切實(shí)弄清五個(gè)層次的不同內(nèi)涵并準(zhǔn)確地予以區(qū)分和界定，對(duì)于搞好民主集中制制度建設(shè)和這一制度的實(shí)行意義重大。

二、貫徹實(shí)行民主集中制制度需要特別注意克服的兩個(gè)問(wèn)題

在貫徹實(shí)行民主集中制制度中，需要特別注意克服和糾正的兩個(gè)問(wèn)題是：第一，民主選舉名不符實(shí)的問(wèn)題。對(duì)選舉，黨章、憲法和組織法都有比較明確的規(guī)定，總的精神就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，由選民自下而上地選出領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者。它是主權(quán)在民思想和理論的體現(xiàn)，是人民群眾授權(quán)的標(biāo)志和象征，是民主集中制組織制度的核心和實(shí)質(zhì)。

但在實(shí)際操作過(guò)程中，各級(jí)各類(lèi)組織的候選人，在許多地方常常不是由選民自下而上醞釀提名產(chǎn)生的，而是由黨的上級(jí)組織商定的，就連差額人選也是定好的；在選舉時(shí)，明確要求黨的下級(jí)組織要確保各位候選人的順利當(dāng)選，并且把它作為衡量下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者黨性和能力的標(biāo)準(zhǔn)。這樣，就存在著民主名不符實(shí)的問(wèn)題。

第二，少數(shù)服從多數(shù)原則貫徹執(zhí)行不好的問(wèn)題。如前所述，民主集中制的決策原則和方式是，在平等討論的基礎(chǔ)上按照少數(shù)服從多數(shù)的原則做出決策。這是集體決策和集體領(lǐng)導(dǎo)的重要表現(xiàn)形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民行使當(dāng)家作主權(quán)力的標(biāo)志和象征，是這一領(lǐng)導(dǎo)制度的核心和實(shí)質(zhì)。

但在一些地方實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)工作中，討論問(wèn)題時(shí)，委員們(含副書(shū)記)總是要揣摩“一把手”的意圖，察看他的臉色；進(jìn)行決策時(shí)，常常是由個(gè)人或少數(shù)人做出決定，而很少按照少數(shù)服從多數(shù)的原則實(shí)行投票表決。對(duì)與“一把手”意見(jiàn)不同的同志，有時(shí)不夠尊重或很不尊重。如此的會(huì)議討論和會(huì)議決定，無(wú)形之中把領(lǐng)導(dǎo)成員間平等的地位變成了不平等的地位，把決策原則和方式由少數(shù)服從多數(shù)變成了領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的選擇判斷，領(lǐng)導(dǎo)決策主體由領(lǐng)導(dǎo)集體變成了領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人。又比如，長(zhǎng)期以來(lái)，領(lǐng)導(dǎo)工作中只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的問(wèn)題始終難以根除；委員對(duì)書(shū)記唯命是從和書(shū)記對(duì)委員頤指氣使現(xiàn)象司空見(jiàn)慣，習(xí)以為常。這些情況表明：少數(shù)服從多數(shù)的決策原則并未得到切實(shí)地貫徹和落實(shí)。

三、用形式民主取代實(shí)質(zhì)民主問(wèn)題產(chǎn)生的原因探析

導(dǎo)致實(shí)際工作中用形式民主取代實(shí)質(zhì)民主問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的，概括起來(lái)主要有三個(gè)方面：即思想根源、制度根源、歷史根源。

所謂思想根源，首先對(duì)黨管干部原則認(rèn)識(shí)存有誤解和誤區(qū)。黨管干部對(duì)于實(shí)行選舉制的組織來(lái)說(shuō)，就是由黨領(lǐng)導(dǎo)和組織廣大選舉人，自下而上地選舉出各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人，并對(duì)他們進(jìn)行管理和監(jiān)督。而許多同志把其誤解為，由黨(實(shí)際上是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)中的少數(shù)人)首先提出各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的候選人，再讓廣大選民去履行選舉手續(xù)，并仍由黨對(duì)他們進(jìn)行管理和監(jiān)督。

這種認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤在于，它把下級(jí)多數(shù)人選舉領(lǐng)導(dǎo)與上級(jí)少數(shù)人選拔干部混為一談，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、組織作用與黨的決策、管理身份混為一談。因此，選舉便從多數(shù)人實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的方式變成了少數(shù)人謀取權(quán)利的手段?？梢?jiàn)，思想認(rèn)識(shí)上的混淆，是造成用民主選舉的形式取代民主選舉的實(shí)質(zhì)問(wèn)題的重要原因。

其次對(duì)民主集中制決策原則在認(rèn)識(shí)上存有誤區(qū)。在現(xiàn)實(shí)生活中，不少同志把民主集中制少數(shù)服從多數(shù)的決策原則和方式理解為，民主集中制就是民主+集中：民主就是讓大家說(shuō)話，集中就是“一把手”選擇“正確”的意見(jiàn)拍板決策；發(fā)表意見(jiàn)是委員們的義務(wù)，拍板決策是“一把手”的權(quán)力；只要經(jīng)過(guò)會(huì)議討論就是會(huì)議決定，凡是會(huì)議決定就是領(lǐng)導(dǎo)集體的決定。

這種認(rèn)識(shí)的錯(cuò)誤在于，它把民主與集中同一問(wèn)題的兩個(gè)方面割裂成了前后不同的兩個(gè)階段，把多數(shù)決策原則同集中“正確”的意見(jiàn)即決策的內(nèi)容混為一談。由此，決策便從反映和集中多數(shù)人的意愿變成了“一把手”個(gè)人的選擇判斷。顯然，思想認(rèn)識(shí)上的混淆和混亂，是導(dǎo)致在實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)決策中用民主的形式踐踏民主的實(shí)質(zhì)問(wèn)題發(fā)生的重要原因。

因此，今后對(duì)民主集中制問(wèn)題要在理論上加強(qiáng)研究和宣傳，在思想認(rèn)識(shí)方面要進(jìn)行正本清源，努力克服和防止在這方面存在的概念混淆和濫用問(wèn)題。

所謂制度根源，首先是說(shuō)，決策制度中的問(wèn)題與選舉制度落實(shí)不好密切相關(guān)。時(shí)下，委員職務(wù)實(shí)際上是由書(shū)記確定的，書(shū)記職務(wù)實(shí)際上是由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)確定的。如果委員確實(shí)由選舉產(chǎn)生，書(shū)記確實(shí)由委員選舉產(chǎn)生，那么平等討論和按照多數(shù)原則決策，就會(huì)順理成章，輕而易舉。顯然，領(lǐng)導(dǎo)工作中家長(zhǎng)式人物層出不窮和家長(zhǎng)制作風(fēng)經(jīng)久不衰的問(wèn)題，其更為重要更為根本的原因是選舉制度落實(shí)不好。因此，要從根本上解決民主決策問(wèn)題就必須從根本上貫徹落實(shí)選舉制度，切實(shí)解決民主選舉的問(wèn)題。

其次，選舉方面存在的問(wèn)題又與選舉制度本身不健全密切相關(guān)。選舉，是民主的重要標(biāo)志和基礎(chǔ)，對(duì)于民主制度來(lái)說(shuō)至關(guān)重要。但迄今為止，我們黨還沒(méi)有一個(gè)單獨(dú)的系統(tǒng)的關(guān)于選舉的條例；在黨和國(guó)家有關(guān)選舉的規(guī)則中，也沒(méi)有公開(kāi)競(jìng)選的規(guī)定，以至于選舉人對(duì)候選人的情況知之甚少；對(duì)于違規(guī)行為處理的規(guī)定也不夠明確、具體，選舉人的權(quán)益還難以得到保證?？傊F(xiàn)行的選舉制度還不能讓選舉人完全真實(shí)地反映自己的意愿。

第三，選舉、決策和制約監(jiān)督三者還沒(méi)有形成一個(gè)完整的權(quán)力制度體系。選舉權(quán)、決策權(quán)和制約監(jiān)督權(quán)，是民主集中制的核心內(nèi)容，是主權(quán)在民思想的集中反映和體現(xiàn)。現(xiàn)在的問(wèn)題是，每個(gè)制度自身都還不夠完備；三項(xiàng)制度之間既缺乏有機(jī)的聯(lián)系，也缺少必要的制約；特別是把黨和國(guó)家的檢查監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)置在權(quán)力機(jī)關(guān)之下，使之難以監(jiān)督。為此，應(yīng)當(dāng)考慮，把選舉制度、領(lǐng)導(dǎo)決策制度和制約監(jiān)督制度三個(gè)方面，作為一個(gè)系統(tǒng)工程，通盤(pán)考慮、研究，不斷改進(jìn)和完善，使之形成一個(gè)完整而又科學(xué)合理的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)。

所謂歷史根源，主要是說(shuō)“舊中國(guó)留給我們的封建專(zhuān)制傳統(tǒng)比較多，民主傳統(tǒng)比較少?！爆F(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)上級(jí)阿諛?lè)畛?、唯命是從，?duì)下級(jí)頤指氣使、粗暴蠻橫；同志間吹吹拍拍，拉拉扯扯；一人當(dāng)官，雞犬升天等，都是封建殘余思想的表現(xiàn)。對(duì)于封建殘余思想的影響，我們必須予以足夠的重視，并確實(shí)引以為戒。只有這樣，才能自覺(jué)加快我們黨和國(guó)家的民主化進(jìn)程，才能使民主集中制制度盡快真正地建立起來(lái)，切實(shí)有效地貫徹實(shí)行下去。

注 釋

[1] 《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第200 頁(yè)。

[2] 《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年10月第2版，第 332頁(yè)。

(作者單位：中共中央黨校培訓(xùn)部)

責(zé)任編輯 譚榮邦