[關(guān)鍵詞] 社區(qū)； 治理； 社會資本

[中圖分類號] D251 [文獻標識碼] A [文章編號] 1007-1962（2003）14-0041-02

社區(qū)工作“麻雀雖小五臟俱全”，這項工作的推進隱含著多方面的變革。新時期的社區(qū)工作要以“三個代表”重要思想為武器，把著眼點放在引導居民自治上，放在社區(qū)共同體的形成上，放在到行政系統(tǒng)外部找資源上，只有這樣社區(qū)改革才能取得預期的效果，才能與時俱進創(chuàng)新基層的管理體制。

一、從“單位人”到“社會人”的轉(zhuǎn)變

計劃經(jīng)濟下的人是“單位人”，單位包干制使干部職工的社會活動方式很少與社會發(fā)生聯(lián)系，政府干了許多不應該干的事情，也養(yǎng)成了群眾對政府的依賴習慣。體制改革把人們的各種關(guān)系歸屬到社區(qū)，越來越多的人從單位包干制中走出來，從依靠單位處理日常社會生活問題轉(zhuǎn)到依賴他們所屬的社區(qū)。這種“單位人”到“社區(qū)人”的轉(zhuǎn)變是一場深刻的革命。

緊扣“單位人”向“社區(qū)人”的歷史轉(zhuǎn)變，社區(qū)黨建工作有了新的創(chuàng)新和探索。社區(qū)黨建開始延伸到警署、工商、稅務(wù)、物業(yè)等有關(guān)職能部門的派出機構(gòu)，延伸到新經(jīng)濟組織、社會團體、中介組織等無主管單位，延伸到轄區(qū)其它機構(gòu)、企業(yè)、事業(yè)單位，延伸到在職黨員。新時期的社區(qū)黨建，強調(diào)通過“黨的社會參與”來加強黨在基層中的作用，通過維護社區(qū)群眾自治來加強黨的領(lǐng)導。以街道黨工委為核心，居民區(qū)黨組織為基礎(chǔ)，社區(qū)全體黨員為主體，社區(qū)各類組織共同參與的社區(qū)黨建工作新格局已經(jīng)形成。社區(qū)黨建工作同地區(qū)性、群眾性、社會性、公益性工作的有機結(jié)合，使社區(qū)黨建資源得到了進一步開發(fā)，也使社區(qū)自治得到進一步發(fā)揮。一些人原有的“小小社區(qū)能成什么大事”的看法，逐漸被“小小社區(qū)不簡單”的認識所代替。但是從“單位人”到“社會人”的革命還剛剛開始，無論是人的觀念，還是其它配套措施，例如福利待遇等還沒有及時跟上，特別是社區(qū)發(fā)展尚未成熟，“單位人”向“社會人”的回歸還有一個過程。

二、從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變

在開放改革和市場化、全球化與網(wǎng)絡(luò)化的作用下，中國的社會發(fā)展發(fā)生了深刻的變化。不但社會發(fā)展的力量發(fā)生深刻的變化，在中國社會主義市場經(jīng)濟中扮演十分重要角色的政府也發(fā)生著深刻的變化。政府職能轉(zhuǎn)變的本質(zhì)，主要不是表現(xiàn)為政府管理的幅度、強度的變化上，而是主要體現(xiàn)在通過職能轉(zhuǎn)變構(gòu)建新型的管理體系。這種轉(zhuǎn)變不是單向地減少行政干預的過程，而是減少行政干預和重建政府管理體系雙向并舉的過程。這個過程是政府職能強化、弱化和轉(zhuǎn)化的過程。所謂“強化”是指政府職能延伸到經(jīng)濟體制下沒有進入的那些領(lǐng)域。比如社會公共產(chǎn)品的制造，社保體系的建立，對市場經(jīng)濟消極因素的抑制以及加強政風政紀建設(shè)和提高人的素質(zhì)。所謂“弱化”就是政府要退出直接管理的微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，退出對資源的直接配置，發(fā)揮好監(jiān)管作用。所謂“轉(zhuǎn)化”，就是把那些弱化了的職能交給社會中介組織來承擔。不論政府職能的弱化、轉(zhuǎn)化，還是政府職能的強化，這項工作的深入，不是靠政府一家所能實現(xiàn)，關(guān)鍵是要解決城市治理中政黨、政府、市場與社會的四者關(guān)系，關(guān)鍵是要構(gòu)建一個合作治理、自主、多元和活躍的社會。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，行政管理對社會的調(diào)控行為也發(fā)生了變化；一是從政治式的調(diào)控走向社會政治的合作治理，過去表現(xiàn)為有限的政治事務(wù)并通過政治手段進行管理，現(xiàn)在是成熟的社會力量參與整個社會管理；二是從集中式的調(diào)控走向協(xié)作式的調(diào)控，過去采用高度集權(quán)的方式統(tǒng)一管理，現(xiàn)在基層逐漸成為一個成熟主體，能夠?qū)?quán)力調(diào)控做出治理回應。三是從直接式、垂直式、微觀式的調(diào)控走向間接式的、橫向式，宏觀式的綜合治理。四是從維持式的調(diào)控走向發(fā)展式的治理，過去重點在維護一個既定的目標系統(tǒng)和價值系統(tǒng)，現(xiàn)在更注重推動社會的全面和快速發(fā)展。五是從規(guī)范式的調(diào)控走向靈活的多元治理，過去著力按既有的規(guī)范系統(tǒng)進行管理，現(xiàn)在更強調(diào)在日新月異的社會生活中不斷更新管理規(guī)范和管理手段，整合社會多元力量以迎接來自社會的新挑戰(zhàn)。六是從被動式的調(diào)控走向主動式的治理，過去重點在對社會運動過程進行管制，現(xiàn)在則積極吸納社會力量，使之成為主要推動力量。七是從權(quán)威式的調(diào)控走向信息式的治理，過去主要通過權(quán)能——“硬權(quán)力”推動管理，現(xiàn)在更注重對信息的收集和分配，通過“軟權(quán)力”來推動社會運動。八是從內(nèi)部式的調(diào)控走向開放式的治理，過去主要是在一個相對封閉的社會內(nèi)進行內(nèi)部事務(wù)的管理，現(xiàn)在則是更多地接受國際社會運作模式的有效經(jīng)驗和社會自我管理的創(chuàng)造。

如果說從“單位人”到“社會人”的轉(zhuǎn)變是一場革命，從“管理”到“治理”的轉(zhuǎn)變更是一場革命。不斷壯大和發(fā)展的社會自治力量，不但不會成為危害穩(wěn)定的因素，而且會成為幫助政府治理社會的積極力量，依托社區(qū)做好社會管理是加強城市管理的重要環(huán)節(jié)，也是建立新的治理體系的切入點之一。

三、從黨包攬一切到黨“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的轉(zhuǎn)變

自治是城市的本質(zhì)特征，更是社區(qū)的本質(zhì)特征。目前遇到的最大問題是如何使社區(qū)自治真正成為百姓參與、民主協(xié)商、自主決定、自我管理的自治。在中國的政治和社會生活中，中國共產(chǎn)黨是國家與社會生活的核心力量。黨是社會實現(xiàn)自我整合的重要組織力量，黨有很強的制度優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，這種優(yōu)勢要轉(zhuǎn)化為有效的社會治理力量，就必須擴大黨的社會參與，調(diào)整黨的組織功能，在全面服務(wù)社會、關(guān)懷社會和參與社會中履行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

要發(fā)揮黨在社區(qū)發(fā)展中的整合作用，促進社區(qū)自治功能的形成，必須實現(xiàn)黨的領(lǐng)導方式的新的轉(zhuǎn)變。首先，從“人治”走向法治?！胺ㄖ巍睆娬{(diào)的是依法治國，強調(diào)的是“法律面前人人平等”。依法治國是對黨的執(zhí)政行為的一個根本要求，依法治國使國家權(quán)力行使制度化、秩序化，這為黨始終發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的核心作用提供了重要保證，這也在操作層面確保了黨始終保持先進性。第二，從包攬走向整合。從擁有資源的條件分析，黨已無法繼續(xù)實行大包攬的領(lǐng)導方式，從中國社會利益的結(jié)構(gòu)的情況看，社會轉(zhuǎn)型已經(jīng)引起利益的多樣化，但新的利益的協(xié)調(diào)機制還未形成，黨的工作是對各種利益進行整合，進而達到整合社會。第三，從直接走向間接。在計劃經(jīng)濟條件下，黨的領(lǐng)導方式帶有直接性，黨組織往往處于第一線，成為各種矛盾的焦點，回旋的余地不大，群眾組織過于行政化，過于僵化。解決這個問題，要防止過于追求黨與群眾組織的一致性。強化群眾工作、社區(qū)工作的自治性，維護群眾組織的職能，發(fā)揮了社區(qū)的自治功能，就可以讓這些組織更具獨立性，沖到最前面，發(fā)揮更大作用，黨的領(lǐng)導就可以從直接轉(zhuǎn)入間接。第四，從依賴行政權(quán)力走向注重非權(quán)力因素。注重非權(quán)力因素，是黨的領(lǐng)導方式改進的趨勢之一。增強非權(quán)力影響力，一方面要努力提高黨員干部的素質(zhì)，另一方面要加強與人民群眾的血肉聯(lián)系，這就可以把依法治國和以德治國結(jié)合起來。

四、實行議行分設(shè)，改革社區(qū)治理結(jié)構(gòu)

加強社區(qū)黨建，推進社區(qū)自治，目前很值得注意的問題和特別需要防止的是把社區(qū)行政化。如何處理黨政關(guān)系，如何界定國家權(quán)利控制和社區(qū)自治自理的關(guān)系，是當前社區(qū)黨建和社區(qū)建設(shè)頗具根本性的問題。中國特色社區(qū)的形成，離不開黨組織的引導，離不開政府行政因素的整合，離不開政府權(quán)力對街道的下放和街道對社區(qū)的支持。在當前社區(qū)尚不可能自然生成的特定歷史條件下，充分發(fā)揮政府的作用，培育社區(qū)、發(fā)展社區(qū)，具有歷史必然性和合理性。但如果把社區(qū)重新變?yōu)橐粋€行政化的“大單位”，社區(qū)管理行政化，社區(qū)建設(shè)財政化，社區(qū)干部官員化，干部選拔委任制，以政代社、官辦社區(qū)，政社不分，政中(中介組織)不分，這樣，黨的基層民主就要被破壞，社區(qū)自治功能就要被破壞，社區(qū)資源的開發(fā)就會被打斷，黨在基層的執(zhí)政基礎(chǔ)就會被削弱，政府就會背上自己背不起的越來越沉重的包袱，一種多元合作的城市治理系統(tǒng)就根本無法建立。加強社區(qū)黨建，推動社區(qū)自治，要致力建設(shè)一種“強黨、強政府、強社會”合作治理、良性互動的治理體系。通過加強社區(qū)黨的建設(shè)和發(fā)揮黨的先進性，引導行政調(diào)控機制與社區(qū)自治機制的結(jié)合，引導行政功能與自治功能的互補，引導政府力量與社會力量的互動。社區(qū)工作只有著眼于社區(qū)共同體的形成，著眼于社區(qū)動員，政府力量和社區(qū)居民力量在社區(qū)才能實現(xiàn)“共贏”。

創(chuàng)新社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵是要抓緊實行議行分設(shè)。目前，中國城市居民的自主、自治和參與意識已經(jīng)覺醒，“市民意識”正在形成，“市民社會組織”也已出現(xiàn)，黨和政府的工作方法從簡單的行政命令轉(zhuǎn)到“利用中介組織做工作”、“運用市場經(jīng)濟規(guī)律”、“以法律為依據(jù)”、“突出公眾利益”等新方法上。社區(qū)服務(wù)要按照市場經(jīng)濟的規(guī)律向?qū)I(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、社會化發(fā)展。社區(qū)管理要在社區(qū)重塑中走向開放、民主、自治、網(wǎng)絡(luò)化。社區(qū)發(fā)展要努力到行政系統(tǒng)外部找資源。這樣，才能建設(shè)一個強黨、強政府、強社會的良性互動的治理體系，社區(qū)才能真正成為充滿生機活力的“陽光地帶”。

(作者單位：中共深圳市羅湖區(qū)委黨校)

責任編輯 譚榮邦