[摘要] 農(nóng)村城市化作為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)的重要途徑，在這個(gè)過程中存在著諸多不穩(wěn)定因素。如何在此過程中兼顧農(nóng)民的利益，對(duì)于增強(qiáng)群眾對(duì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的信任、擴(kuò)大國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)乃至維持社會(huì)的穩(wěn)定，起著至關(guān)重要的作用。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村城市化； 黨群關(guān)系； 社會(huì)穩(wěn)定

[中圖分類號(hào)] F291 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1007-1962（2003）15-0039-02

黨的十六大明確提出了新世紀(jì)的頭20年全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，必須有發(fā)達(dá)的農(nóng)村作支撐。而農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化建設(shè)，可以說是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、完成從總體小康到全面小康的歷史性跨越的重要途徑。近些年來，在一些大城市近郊區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，由于加速推進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程，城市的地域范圍日益向外擴(kuò)張。在城市向外擴(kuò)張的過程中，如果不能很好地處理農(nóng)民的利益問題，極容易引發(fā)黨群、干群矛盾，由以前的魚水關(guān)系向油水關(guān)系乃至水火關(guān)系演變，從而導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的不穩(wěn)定因素增多。要說明的一點(diǎn)是，這里所講的農(nóng)村地區(qū)是指正在進(jìn)行城市化過程的“都市里的鄉(xiāng)村”地區(qū)，與進(jìn)行純農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村地區(qū)所指不同。

一、農(nóng)村不穩(wěn)定因素的主要表現(xiàn)

在當(dāng)前農(nóng)村城市化進(jìn)程中，影響農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定的因素主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是重點(diǎn)工程建設(shè)和綠化建設(shè)的征占地、房屋拆遷補(bǔ)償以及農(nóng)民轉(zhuǎn)居(即轉(zhuǎn)為城市居民，農(nóng)民身份發(fā)生變化)、轉(zhuǎn)工安置、自謀職業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題；二是農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)和社會(huì)保障問題；三是村級(jí)管理體制如集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度和行政管理存在問題。

二、導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)不穩(wěn)定的原因分析

綜合起來看，導(dǎo)致農(nóng)村城市化進(jìn)程中不穩(wěn)定系數(shù)增加的原因主要有以下幾個(gè)方面：

(1)某些基本政策不到位，缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性，使農(nóng)民的切身利益受損。隨著我國改革開放的不斷深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的初步建立，一些改革措施的出臺(tái)也波及到工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系，導(dǎo)致了一些新矛盾的產(chǎn)生。比如，在一些重點(diǎn)基礎(chǔ)工程建設(shè)和綠化建設(shè)中，由于道路施工和綠化，不可避免地需征用或占用大量耕地，拆遷部分房屋。按照國家的政策規(guī)定，應(yīng)給予及時(shí)的補(bǔ)償和拆遷等方面的安排，過去一般由國家和地方財(cái)政支付這筆費(fèi)用。但是，如果前后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和政策不統(tǒng)一，補(bǔ)償相差過大或長期得不到落實(shí)，相關(guān)的配套政策如房屋產(chǎn)權(quán)、就業(yè)、子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)待遇等也不完善，極容易引起人們的心理失衡，導(dǎo)致過激行為或群體性上訪行為的增多。

(2)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)給農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)、享受社會(huì)保障等福利待遇設(shè)置了“門檻”，加上現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)不利，農(nóng)民怨言較多。中國改革與發(fā)展的過程，就是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過程；而國家的現(xiàn)代化離不開農(nóng)村的現(xiàn)代化，農(nóng)村的現(xiàn)代化離不開農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的城市化。從根本上說，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化和農(nóng)村的城市化進(jìn)程受兩個(gè)基本矛盾的制約，一是勞動(dòng)力素質(zhì)低下與市場經(jīng)濟(jì)要求和結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的矛盾，二是城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元體制矛盾。農(nóng)村城市化的主要目的，在于通過農(nóng)村城市化的發(fā)展，集聚資本和人口，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，逐步在某些地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。應(yīng)該說，中央政府推進(jìn)農(nóng)村城市化的政策目標(biāo)是好的，有利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是，由于缺乏一套完整的、與其政策目標(biāo)相配套的政策和制度安排，加之在政策執(zhí)行過程中農(nóng)民的利益沒有得到很好地保護(hù)，因此，農(nóng)村城市化的進(jìn)程受到了一定程度的阻礙。一旦與農(nóng)民切身利益密切相關(guān)的某些問題處理不好，極易誘發(fā)群眾上訪。

50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，最終形成了城鄉(xiāng)分割對(duì)立的二元體制。它主要表現(xiàn)為14種具體的制度，如戶籍制度、城市居民就業(yè)計(jì)劃安排制度、城市居民社會(huì)福利保障制度等?？陀^地說，這種體制在動(dòng)員、組織、集聚巨額資金以保證現(xiàn)代化的起步和發(fā)展，提高中國現(xiàn)代化的整體水平以及將農(nóng)村的人才和資源通過一定渠道轉(zhuǎn)移到城市和工業(yè)等方面，發(fā)揮了巨大的作用。但是，二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)保障、福利待遇差距十分懸殊，絕大多數(shù)農(nóng)民基本處于國家的社會(huì)保障體系之外，只能享有附著在土地上的生存和就業(yè)保障，城鎮(zhèn)居民享有的就業(yè)、醫(yī)療、住房、失業(yè)、退休金等福利措施農(nóng)民均無權(quán)享受，而且農(nóng)民不得隨意流動(dòng)。在就業(yè)和社會(huì)保障等問題上設(shè)置“門檻”是一種典型的政府行為，“門檻”的設(shè)置，阻斷了城鄉(xiāng)互動(dòng)關(guān)系，極大地?fù)p害了農(nóng)民的利益，只會(huì)進(jìn)一步激化城鄉(xiāng)矛盾。城市化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移。顯然，靠國家的政策約束來維系勞動(dòng)力就業(yè)市場和社會(huì)保障體系的分割是十分困難的。事實(shí)上，我們現(xiàn)有的城市在很大程度上是靠對(duì)廣大農(nóng)民的長期剝奪形成的，因此，應(yīng)當(dāng)保護(hù)而不是繼續(xù)侵犯農(nóng)民這個(gè)弱勢集團(tuán)的利益。

(3)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)村基層政權(quán)組織的職能轉(zhuǎn)化相對(duì)滯后，權(quán)威基礎(chǔ)弱化。鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的模糊性和社會(huì)保障體系的缺乏，在很大程度上阻礙了農(nóng)民轉(zhuǎn)居、進(jìn)城。研究表明：當(dāng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、土地還是農(nóng)民的基本謀生手段時(shí)，農(nóng)民不愿意輕易放棄土地；當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、土地資源的有限性展示其迅速增值的前景時(shí)，農(nóng)民也不愿意輕易放棄土地。目前，城市化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村兩級(jí)集體資產(chǎn)處置就面臨這個(gè)難題。城市的向外擴(kuò)張，農(nóng)村大量土地被征用或出租，鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)急劇增加。但在城市化以前，并沒有明確農(nóng)民在集體資產(chǎn)中所占份額，或是明確其所有權(quán)和收益權(quán)，而是實(shí)行“歸大堆”的集體經(jīng)濟(jì)，農(nóng)民與集體資產(chǎn)之間長期存在著“誰都有誰都沒有”的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清問題，導(dǎo)致農(nóng)民外出就業(yè)或轉(zhuǎn)居、轉(zhuǎn)工就有可能喪失已有的集體福利和對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的一切權(quán)利。因此，農(nóng)民迫切要求“分清家底”，即對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行處置。這也是適應(yīng)農(nóng)村城市化和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，在陸續(xù)撤銷鄉(xiāng)、村行政建制時(shí)亟待解決的問題。在進(jìn)行集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新和經(jīng)營體制改革時(shí)，由于有的鄉(xiāng)村干部不能很好地平衡各方面的利益，出臺(tái)有關(guān)措施時(shí)存在不同人群之間股權(quán)分配或現(xiàn)金分配不平等，或是存在財(cái)務(wù)管理不規(guī)范的現(xiàn)象，如賬目不清、財(cái)務(wù)手續(xù)不健全等，個(gè)別村干部工作作風(fēng)不扎實(shí)，工作方法簡單粗暴，在有關(guān)政策的宣傳與溝通方面不到位，有的鄉(xiāng)政府或村委會(huì)甚至拒絕執(zhí)行中央制定的土地延包30年不變的政策，因此引起黨群、干群矛盾激化，極易引發(fā)沖突。

在村級(jí)管理上，大多數(shù)村仍實(shí)行“一套班子，三塊牌子”(指黨支部、村委會(huì)和村經(jīng)濟(jì)合作組織)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，導(dǎo)致政企不分、政社不分，基層政權(quán)組織的職能轉(zhuǎn)化相對(duì)滯后，難以適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速變遷的要求，且有的干部在用人上存在裙帶關(guān)系，致使村民對(duì)鄉(xiāng)村公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的信任度越來越低。事實(shí)上，我們可以把村級(jí)管理看作農(nóng)民與基層政權(quán)的一種博弈。在這個(gè)博弈過程中，由于雙方經(jīng)濟(jì)政治地位的差異，使得農(nóng)民在博弈中處于明顯不利地位，由此也決定了博弈的結(jié)果，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)既定的社會(huì)權(quán)威結(jié)構(gòu)產(chǎn)生懷疑，于是誘發(fā)過激行為，圍攻鄉(xiāng)政府，發(fā)生“食堂搶飯”風(fēng)波，或毆打政府工作人員，從根本上破壞農(nóng)民與國家基層政權(quán)合作的基礎(chǔ)。

三、建議與措施

概況起來看，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起著廣泛和直接影響的仍然是經(jīng)濟(jì)因素。鄧小平同志曾經(jīng)指出，“農(nóng)村不穩(wěn)定，整個(gè)局勢就不穩(wěn)定”。針對(duì)農(nóng)村城市化過程中出現(xiàn)的一系列新情況、新問題，我們一方面要深入實(shí)際，深入基層，進(jìn)一步加大政策宣傳的力度，耐心做好微觀各個(gè)相關(guān)環(huán)節(jié)的工作和群眾的思想工作，理順情緒，化解矛盾，全力推進(jìn)依法行政；另一方面，迫切需要政府及有關(guān)職能部門高度重視這些問題，更好地理解農(nóng)民，研究他們的現(xiàn)實(shí)需求與發(fā)展愿望，并盡快采取得力措施，落實(shí)相關(guān)政策，切實(shí)解決農(nóng)民群眾的實(shí)際問題。

我國推進(jìn)農(nóng)村城市化的根本目的，在于消除城鄉(xiāng)差別，較快地提高農(nóng)民的物質(zhì)文化生活水平，盡快實(shí)現(xiàn)共同富裕。這是由社會(huì)主義的本質(zhì)所決定的，也是農(nóng)村城市化模式選擇的根本依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)。而要填平城鄉(xiāng)之間的這條鴻溝，絕非一朝一夕之功所能做到。事實(shí)上，如果在農(nóng)村城市化進(jìn)程中，一些政策的制定能夠充分考慮到農(nóng)民的利益問題，始終把人民群眾的利益放在第一位，例如在就業(yè)和社會(huì)保障政策等方面體現(xiàn)權(quán)利的平等，并且在制定政策的過程中，考慮到政策的連續(xù)性、穩(wěn)定性和有效性等問題，那么，這一方面將有助于政策的順利執(zhí)行與實(shí)施，另一方面也會(huì)使群眾在一定程度上更好地融入城市主流社會(huì)，增強(qiáng)群眾對(duì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)的信任感，從而使國家政權(quán)的合法性基礎(chǔ)不斷擴(kuò)大。如果位于中間層次的基層政權(quán)能夠處理好對(duì)上(上級(jí)政府)和對(duì)下(民眾)的關(guān)系，把握好二者的利益訴求，那么，最終就不會(huì)出現(xiàn)與民爭利、奪民之利，甚至害民之利的情形，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)就有保障。

(作者單位：中共中央黨校社會(huì)學(xué)教研室)

責(zé)任編輯 譚榮邦