蘭溪案：冰山一角

2003年8月8日，浙江蘭溪市6200萬元的百姓“養(yǎng)命錢”被挪用股市案宣判：系列犯罪嫌疑人之一的朱立新被蘭溪市法院一審判處有期徒刑15年。

朱立新是蘭溪市住房資金管理中心資金管理科原科長。2001年3月，他伙同蘭溪市財稅局國債服務部原負責人宋恭律、南京國際信托投資公司業(yè)務經理金宏宇等人，由朱以購買國債的名義將所管理的1000萬元住房公積金匯至蘭溪市國債服務部，宋作為資金監(jiān)控人將這筆錢轉入自然人周某的賬戶，再由金將該款委托給重慶一莊家炒股。為此，朱、宋二人分別收取金的“好處費”12.5 萬元和10萬元。

蘭溪大案暴露出來的1000萬元公積金被挪用事件，僅是冰山一角。據(jù)記者了解，歷年來，住房公積金遭受類似的大規(guī)模非法挪用其實屢有發(fā)生。公積金屢被挪用也曾引起有關部門的關注。

1997年，國家審計署對全國住房公積金進行審計發(fā)現(xiàn)：至1997年底，16個省、區(qū)、市已有58.8億元住房資金被挪作他用，用于發(fā)放非住房建設項目貸款、企業(yè)流動資金貸款、財政預算周轉，甚至炒地皮、買股票等。

2001年下半年，由建設部、審計署、財政部等幾大部委聯(lián)合進行的住房公積金專項調研發(fā)現(xiàn)，福建省違規(guī)挪借三筆共280萬元，全部屬于當?shù)卣蛘块T的違規(guī)挪借；湖南省共擠占、挪用住房公積金4536萬元，其中政府挪用3454萬元，建設部門挪用242萬元，財政部門挪用840萬元。

另據(jù)統(tǒng)計，截至2001年底，全國住房公積金違規(guī)發(fā)放的項目貸款余額143億元，其中逾期貸款42.5億元。另據(jù)全國住房公積金系統(tǒng)進行自查結果表明，擠占挪用公積金者，有不少正是地方政府。

“行政化”與“尋租便利”

關乎民生的住房公積金為何被頻頻挪用侵吞？除了人為因素，如此大規(guī)模的挪用如此“輕而易舉”，是否表明公積金制度本身存在缺陷？

當初，對于住房公積金的管理制度的設計，是“房委會決策，管理中心運作，銀行專戶，財政監(jiān)督”——這樣一種運行與決策相分離的制度，其目的就是為了加強風險防范。

然而，理論上的設計在現(xiàn)實運行時卻屢屢變形走樣。中國社科院經濟研究所研究員汪利娜對住房公積金制度進行了多年的追蹤研究，她在接受《財經》采訪時說，住房公積金的運作并未達到最初制度設計的目的。

汪利娜認為，現(xiàn)行公積金制度的弊端，在于對住房公積金管理中心的錯誤定位——它是一個地方性“行政化”的機構，在沒有法人資產和獨立的經濟利益約束下，“中心”很難建立起有效的監(jiān)督管理機制、規(guī)范的會計審計、信息披露制度和風險防范機制，法律法規(guī)也就成了漂亮的陪襯。

汪利娜以德國的住房互助儲蓄銀行為例指出，這種銀行是依據(jù)特定法律設立的專門從事個人住房抵押信貸服務的金融機構，盡管它要承擔為政府政策目標服務的責任，并享有政府的多種優(yōu)惠，但這些并未改變它作為獨立的金融企業(yè)的法人地位。

與德國的住宅互助儲蓄銀行不同，中國的住房資金管理中心首先不是獨立的金融企業(yè)，其次也不是政府機構，而是由政府設立的事業(yè)單位。正是這一尷尬的定位，使其既難以保障公積金所有者的權益，又因缺乏監(jiān)管而不具備承擔金融風險的能力。

具體來說，首先，現(xiàn)行的“房委會決策、中心運作、銀行專戶、財政監(jiān)督”管理體制，形式上似乎很完美，但在實際運作中，住房公積金的所有者始終被置于既無建言權，更無資金管理和監(jiān)督權的地位上?！胺课瘯弊鳛楣e金管理的決策機構，很多情況下變成了一個虛設的機構，加之房委會的成員多為政府官員，儲戶代表的比重極低，致使“房委會決策”變成了政府部門決策、政府官員決策。

其次，具體經辦公積金管理業(yè)務的住房資金管理中心，又多是具有實權的房改辦、財政局和建委的隸屬機構，或是與地方房改辦一套班子、兩塊招牌，并非能獨立承擔民事責任的法人單位。這種機制，使得在許多地方，住房公積金被當作“準”政府資金在支配使用，而在地方或部門利益的驅使下，擠占、截留、挪用公積金的現(xiàn)象更是屢屢發(fā)生。

比如在2001年，由建設部、財政部和中國人民銀行組成的聯(lián)合檢查組在各地檢查《住房公積金管理條例》執(zhí)行情況時發(fā)現(xiàn)，一些地方政府認為住房公積金就是財政性資金、部門資金，因此大量挪用于與住房無關的城市建設項目上，他們認為這是在支持地方經濟建設。

再者，在傳統(tǒng)計劃經濟條塊分割的影響下，各地的住房資金管理中心常常呈現(xiàn)出“一個城市多個中心”的局面。許多省會城市都按財政隸屬關系設立兩個“中心”，而北京作為中央黨政軍首腦機關所在地，更是具有多個“中心”：除北京市住房公積金管理中心之外，改革之前還設有中央直屬機關管理中心、國務院機關管理中心和北京鐵路管理中心。此外，北京市住房公積金管理中心按照單位、地區(qū)，還下設了74個分“中心”。眾多“中心”林立，公積金怎能統(tǒng)一管理？

更令人擔憂的是，“行政化”的住房資金管理中心毫無承擔金融風險的能力。按照《條例》，住房資金管理中心“負責公積金的歸集、保值和增值，具體金融業(yè)務委托銀行辦理”。但是，按照央行頒布的《貸款通則》，在委托業(yè)務中，銀行作為“受托人只收取手續(xù)費，不承擔貸款風險”，這樣一來，住房公積金的貸款風險事實上只能由住房資金管理中心承擔。而中心既非政府機構，亦非有獨立資產的法人實體，哪能具備承擔經營風險和民事責任的能力？

改革措施何以奏效？

住房公積金制度在實踐中暴露出來的種種問題，其實也引起了有關方面的注意，改革的努力一直在進行。

2002年3月，《國務院關于修改〈住房公積金管理條例〉的決定》出臺?！稕Q定》規(guī)定，作為住房公積金管理的決策機構的住房公積金管理委員會，必須讓各層次的代表加入，不能像以往一樣僅由政府官員唱主角。新的委員會構成比例為：政府有關負責人及專家占1/3，工會代表和職工代表占1/3，單位代表占1/3。

同時，針對各地“中心”林立的弊端，《決定》規(guī)定，直轄市和省、自治區(qū)政府所在地的市及其他設區(qū)的市只能設立一個住房公積金管理中心。

《住房公積金管理條例》修改之后，各地紛紛進行改革?！敦斀洝帆@悉，北京住房公積金管理中心將原來的74家分“中心”調整為31個垂直管理的管理部，國務院機關事務管理局、中央直屬機關事務管理局和鐵道部所屬的住房資金管理中心將調整為北京住房公積金管理中心分中心。今年底之前，北京市還將成立公積金管理委員會，委員比例按新《條例》要求構成。

《財經》從建設部獲悉，在改革前，全國共有住房公積金管理中心2000多個，而按照新《條例》，只允許每個設區(qū)城市設立一個管理中心，目前全國設區(qū)城市為345個，因此改革之后，全國住房公積金管理中心將大舉壓縮到340個左右。

對于挪用公積金的行為如何處罰？《決定》規(guī)定，挪用住房公積金的，依法追回挪用的住房公積金，沒收違法所得；對挪用或者批準挪用住房公積金的政府和有關部門負責人，以及住房公積金管理中心負有責任的主管人員，依照挪用公款罪或其他罪的規(guī)定，追究刑事責任；不夠刑罰的，給予降級或撤職的行政處分。

但是，所有這些改革措施，包括強制性地增加公積金決策機構中的“群眾代表”、大力壓縮山頭林立的公積金管理中心，以及加大對挪用公積金行為的懲處，都似乎沒有從根本上解決公積金管理機構的尷尬定位。而如果公積金管理機構仍然停留在尷尬的“事業(yè)單位”的身份上，不從根本上走向對廣大繳交公積金的儲戶直接負責、對可能發(fā)生的風險獨自承擔的獨立金融企業(yè)，那以往頻繁挪用公積金的勢頭很難被有效遏制，公積金的真正所有者——日益廣大的公積金儲戶的利益也難以得到真正的保障。