蘭溪案：冰山一角

2003年8月8日，浙江蘭溪市6200萬元的百姓“養(yǎng)命錢”被挪用股市案宣判：系列犯罪嫌疑人之一的朱立新被蘭溪市法院一審判處有期徒刑15年。

朱立新是蘭溪市住房資金管理中心資金管理科原科長(zhǎng)。2001年3月，他伙同蘭溪市財(cái)稅局國(guó)債服務(wù)部原負(fù)責(zé)人宋恭律、南京國(guó)際信托投資公司業(yè)務(wù)經(jīng)理金宏宇等人，由朱以購買國(guó)債的名義將所管理的1000萬元住房公積金匯至蘭溪市國(guó)債服務(wù)部，宋作為資金監(jiān)控人將這筆錢轉(zhuǎn)入自然人周某的賬戶，再由金將該款委托給重慶一莊家炒股。為此，朱、宋二人分別收取金的“好處費(fèi)”12.5 萬元和10萬元。

蘭溪大案暴露出來的1000萬元公積金被挪用事件，僅是冰山一角。據(jù)記者了解，歷年來，住房公積金遭受類似的大規(guī)模非法挪用其實(shí)屢有發(fā)生。公積金屢被挪用也曾引起有關(guān)部門的關(guān)注。

1997年，國(guó)家審計(jì)署對(duì)全國(guó)住房公積金進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)：至1997年底，16個(gè)省、區(qū)、市已有58.8億元住房資金被挪作他用，用于發(fā)放非住房建設(shè)項(xiàng)目貸款、企業(yè)流動(dòng)資金貸款、財(cái)政預(yù)算周轉(zhuǎn)，甚至炒地皮、買股票等。

2001年下半年，由建設(shè)部、審計(jì)署、財(cái)政部等幾大部委聯(lián)合進(jìn)行的住房公積金專項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，福建省違規(guī)挪借三筆共280萬元，全部屬于當(dāng)?shù)卣蛘块T的違規(guī)挪借；湖南省共擠占、挪用住房公積金4536萬元，其中政府挪用3454萬元，建設(shè)部門挪用242萬元，財(cái)政部門挪用840萬元。

另據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2001年底，全國(guó)住房公積金違規(guī)發(fā)放的項(xiàng)目貸款余額143億元，其中逾期貸款42.5億元。另據(jù)全國(guó)住房公積金系統(tǒng)進(jìn)行自查結(jié)果表明，擠占挪用公積金者，有不少正是地方政府。

“行政化”與“尋租便利”

關(guān)乎民生的住房公積金為何被頻頻挪用侵吞？除了人為因素，如此大規(guī)模的挪用如此“輕而易舉”，是否表明公積金制度本身存在缺陷？

當(dāng)初，對(duì)于住房公積金的管理制度的設(shè)計(jì)，是“房委會(huì)決策，管理中心運(yùn)作，銀行專戶，財(cái)政監(jiān)督”——這樣一種運(yùn)行與決策相分離的制度，其目的就是為了加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。

然而，理論上的設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行時(shí)卻屢屢變形走樣。中國(guó)社科院經(jīng)濟(jì)研究所研究員汪利娜對(duì)住房公積金制度進(jìn)行了多年的追蹤研究，她在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)說，住房公積金的運(yùn)作并未達(dá)到最初制度設(shè)計(jì)的目的。

汪利娜認(rèn)為，現(xiàn)行公積金制度的弊端，在于對(duì)住房公積金管理中心的錯(cuò)誤定位——它是一個(gè)地方性“行政化”的機(jī)構(gòu)，在沒有法人資產(chǎn)和獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益約束下，“中心”很難建立起有效的監(jiān)督管理機(jī)制、規(guī)范的會(huì)計(jì)審計(jì)、信息披露制度和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，法律法規(guī)也就成了漂亮的陪襯。

汪利娜以德國(guó)的住房互助儲(chǔ)蓄銀行為例指出，這種銀行是依據(jù)特定法律設(shè)立的專門從事個(gè)人住房抵押信貸服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，盡管它要承擔(dān)為政府政策目標(biāo)服務(wù)的責(zé)任，并享有政府的多種優(yōu)惠，但這些并未改變它作為獨(dú)立的金融企業(yè)的法人地位。

與德國(guó)的住宅互助儲(chǔ)蓄銀行不同，中國(guó)的住房資金管理中心首先不是獨(dú)立的金融企業(yè)，其次也不是政府機(jī)構(gòu)，而是由政府設(shè)立的事業(yè)單位。正是這一尷尬的定位，使其既難以保障公積金所有者的權(quán)益，又因缺乏監(jiān)管而不具備承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。

具體來說，首先，現(xiàn)行的“房委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”管理體制，形式上似乎很完美，但在實(shí)際運(yùn)作中，住房公積金的所有者始終被置于既無建言權(quán)，更無資金管理和監(jiān)督權(quán)的地位上。“房委會(huì)”作為公積金管理的決策機(jī)構(gòu)，很多情況下變成了一個(gè)虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，加之房委會(huì)的成員多為政府官員，儲(chǔ)戶代表的比重極低，致使“房委會(huì)決策”變成了政府部門決策、政府官員決策。

其次，具體經(jīng)辦公積金管理業(yè)務(wù)的住房資金管理中心，又多是具有實(shí)權(quán)的房改辦、財(cái)政局和建委的隸屬機(jī)構(gòu)，或是與地方房改辦一套班子、兩塊招牌，并非能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人單位。這種機(jī)制，使得在許多地方，住房公積金被當(dāng)作“準(zhǔn)”政府資金在支配使用，而在地方或部門利益的驅(qū)使下，擠占、截留、挪用公積金的現(xiàn)象更是屢屢發(fā)生。

比如在2001年，由建設(shè)部、財(cái)政部和中國(guó)人民銀行組成的聯(lián)合檢查組在各地檢查《住房公積金管理?xiàng)l例》執(zhí)行情況時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些地方政府認(rèn)為住房公積金就是財(cái)政性資金、部門資金，因此大量挪用于與住房無關(guān)的城市建設(shè)項(xiàng)目上，他們認(rèn)為這是在支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

再者，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條塊分割的影響下，各地的住房資金管理中心常常呈現(xiàn)出“一個(gè)城市多個(gè)中心”的局面。許多省會(huì)城市都按財(cái)政隸屬關(guān)系設(shè)立兩個(gè)“中心”，而北京作為中央黨政軍首腦機(jī)關(guān)所在地，更是具有多個(gè)“中心”：除北京市住房公積金管理中心之外，改革之前還設(shè)有中央直屬機(jī)關(guān)管理中心、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)管理中心和北京鐵路管理中心。此外，北京市住房公積金管理中心按照單位、地區(qū)，還下設(shè)了74個(gè)分“中心”。眾多“中心”林立，公積金怎能統(tǒng)一管理？

更令人擔(dān)憂的是，“行政化”的住房資金管理中心毫無承擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)的能力。按照《條例》，住房資金管理中心“負(fù)責(zé)公積金的歸集、保值和增值，具體金融業(yè)務(wù)委托銀行辦理”。但是，按照央行頒布的《貸款通則》，在委托業(yè)務(wù)中，銀行作為“受托人只收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)”，這樣一來，住房公積金的貸款風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)上只能由住房資金管理中心承擔(dān)。而中心既非政府機(jī)構(gòu)，亦非有獨(dú)立資產(chǎn)的法人實(shí)體，哪能具備承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和民事責(zé)任的能力？

改革措施何以奏效？

住房公積金制度在實(shí)踐中暴露出來的種種問題，其實(shí)也引起了有關(guān)方面的注意，改革的努力一直在進(jìn)行。

2002年3月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于修改〈住房公積金管理?xiàng)l例〉的決定》出臺(tái)?！稕Q定》規(guī)定，作為住房公積金管理的決策機(jī)構(gòu)的住房公積金管理委員會(huì)，必須讓各層次的代表加入，不能像以往一樣僅由政府官員唱主角。新的委員會(huì)構(gòu)成比例為：政府有關(guān)負(fù)責(zé)人及專家占1/3，工會(huì)代表和職工代表占1/3，單位代表占1/3。

同時(shí)，針對(duì)各地“中心”林立的弊端，《決定》規(guī)定，直轄市和省、自治區(qū)政府所在地的市及其他設(shè)區(qū)的市只能設(shè)立一個(gè)住房公積金管理中心。

《住房公積金管理?xiàng)l例》修改之后，各地紛紛進(jìn)行改革?！敦?cái)經(jīng)》獲悉，北京住房公積金管理中心將原來的74家分“中心”調(diào)整為31個(gè)垂直管理的管理部，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央直屬機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和鐵道部所屬的住房資金管理中心將調(diào)整為北京住房公積金管理中心分中心。今年底之前，北京市還將成立公積金管理委員會(huì)，委員比例按新《條例》要求構(gòu)成。

《財(cái)經(jīng)》從建設(shè)部獲悉，在改革前，全國(guó)共有住房公積金管理中心2000多個(gè)，而按照新《條例》，只允許每個(gè)設(shè)區(qū)城市設(shè)立一個(gè)管理中心，目前全國(guó)設(shè)區(qū)城市為345個(gè)，因此改革之后，全國(guó)住房公積金管理中心將大舉壓縮到340個(gè)左右。

對(duì)于挪用公積金的行為如何處罰？《決定》規(guī)定，挪用住房公積金的，依法追回挪用的住房公積金，沒收違法所得；對(duì)挪用或者批準(zhǔn)挪用住房公積金的政府和有關(guān)部門負(fù)責(zé)人，以及住房公積金管理中心負(fù)有責(zé)任的主管人員，依照挪用公款罪或其他罪的規(guī)定，追究刑事責(zé)任；不夠刑罰的，給予降級(jí)或撤職的行政處分。

但是，所有這些改革措施，包括強(qiáng)制性地增加公積金決策機(jī)構(gòu)中的“群眾代表”、大力壓縮山頭林立的公積金管理中心，以及加大對(duì)挪用公積金行為的懲處，都似乎沒有從根本上解決公積金管理機(jī)構(gòu)的尷尬定位。而如果公積金管理機(jī)構(gòu)仍然停留在尷尬的“事業(yè)單位”的身份上，不從根本上走向?qū)V大繳交公積金的儲(chǔ)戶直接負(fù)責(zé)、對(duì)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)獨(dú)自承擔(dān)的獨(dú)立金融企業(yè)，那以往頻繁挪用公積金的勢(shì)頭很難被有效遏制，公積金的真正所有者——日益廣大的公積金儲(chǔ)戶的利益也難以得到真正的保障。