上海率先免征農(nóng)業(yè)稅

8月12日，上海市政府宣布，將從今年起對農(nóng)民實行農(nóng)業(yè)稅免征政策。此消息立刻引起廣泛的關(guān)注。

上海市財稅局稅費改革辦公室朱煒琴處長告訴《財經(jīng)》，此次上海免征農(nóng)業(yè)稅，是上海根據(jù)國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費改革試點精神，進(jìn)一步加大農(nóng)村稅費改革力度的具體舉措，目的是進(jìn)一步減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。預(yù)計政策實行后，上海農(nóng)民將直接減負(fù)1.43億元。

今年以來，隨著農(nóng)村稅費改革試點在全國范圍推開和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的逐步取消，改革農(nóng)業(yè)稅制呼聲越來越高，更有學(xué)者從不同角度建言取消農(nóng)業(yè)稅。在這個背景下，上海市政府在全國率先免征農(nóng)業(yè)稅，自然引起人們對農(nóng)村稅費改革下一步進(jìn)展的諸多聯(lián)想。

在很多專家看來，農(nóng)業(yè)稅作為一個古老稅種，與市場經(jīng)濟(jì)已不相適應(yīng)。有專家指出，市場經(jīng)濟(jì)體制下的現(xiàn)代稅制中，稅收一般是對商品流轉(zhuǎn)額征收，或者是對生產(chǎn)、經(jīng)營所獲利潤或其他性質(zhì)的凈所得征收?，F(xiàn)行的農(nóng)業(yè)稅則不然，不論農(nóng)民所從事的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的商品率如何、效益如何，只要使用了土地都必須交“稅”。從實質(zhì)上說，農(nóng)業(yè)稅已經(jīng)退化成一種定額土地稅，不分收入多少，平均稅收負(fù)擔(dān)。國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)認(rèn)為，目前征收的農(nóng)業(yè)稅實際上就是地租，而目前的農(nóng)村稅費改革的方案也仍然沒有跳出“攤丁入畝”的框架。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長韓俊指出，除了以上因素，農(nóng)業(yè)稅按土地常年總產(chǎn)量8.4％征收，這與其他產(chǎn)業(yè)和社會階層承擔(dān)的稅負(fù)相比，稅率明顯偏高。再加上農(nóng)業(yè)稅沒有起征點和免征額，因而在稅收制度上，對農(nóng)民明顯不公。

鑒于以上種種認(rèn)識，對于全面改革農(nóng)業(yè)稅制，學(xué)界呼聲甚高。而許善達(dá)也曾在公開場合表示，農(nóng)村稅費改革今后的目標(biāo)之一就是要把目前的對土地征稅改為對進(jìn)入市場的農(nóng)業(yè)商品計稅。問題是如何把握改革的時機(jī)。國家稅務(wù)總局曾對此做過深入研究，并提出了具體實施的步驟：首先，盡快把農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅改為農(nóng)業(yè)稅，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整消除制度障礙。其次是逐步減征農(nóng)業(yè)稅，對農(nóng)業(yè)商品征收增值稅，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，用對進(jìn)入市場的農(nóng)產(chǎn)品征收增值稅來替代，完成農(nóng)業(yè)稅制度的進(jìn)一步改革。

局部性的嘗試

作為中國最有經(jīng)濟(jì)影響力的地區(qū)之一，上海此舉令人看到加速農(nóng)村稅費改革的可能性。然而，當(dāng)記者就此進(jìn)一步采訪時，有關(guān)官員和專家的反應(yīng)則較為審慎。財政部農(nóng)村稅費改革辦公室主任楊遂周告訴《財經(jīng)》，目前農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的改革還沒有進(jìn)行完畢，許多問題都還沒有解決。此次上海免征農(nóng)業(yè)稅的舉措，只能說是一個地區(qū)的嘗試。對于農(nóng)業(yè)稅稅制本身來說，改革的時機(jī)恐怕“還得等幾年”。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗區(qū)辦公室處長朱守銀也認(rèn)為，上海免征農(nóng)業(yè)稅只是局部行為，對于農(nóng)業(yè)稅費全局的改革來講，不會產(chǎn)生很大的影響。

今年以來，農(nóng)村稅費改革的步伐逐漸加快。安徽等省市已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，還有一部分省市已經(jīng)將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅率降低。財政部有關(guān)人士表示，爭取明年能在全國范圍內(nèi)將農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅統(tǒng)一取消，但對于農(nóng)業(yè)稅本身的改革，還沒有一個確定的時間表。

楊遂周告訴《財經(jīng)》，農(nóng)業(yè)稅全面改革所面臨的最大的難點是財政承受能力問題。目前，我國的農(nóng)業(yè)稅的總收入在600億元左右。對于一些農(nóng)業(yè)大省來說，農(nóng)業(yè)稅還是重要的收入來源之一。全面改革農(nóng)業(yè)稅制將對地方財政尤其是縣鄉(xiāng)財政產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，因而遠(yuǎn)非短期內(nèi)所能完成。

上海之所以能在全國率先免征農(nóng)業(yè)稅，與其經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)密切相關(guān)。上海市的財政收入逾千億元，相比之下，農(nóng)業(yè)收入占全部財政收入的比重很小。即便如此，上海某些區(qū)縣的財政收支也會因農(nóng)業(yè)稅的取消而發(fā)生困難。上海市財稅局稅費改革辦公室朱煒琴處長告訴記者，為了保證改革的進(jìn)行，上海市政府已經(jīng)表示將對一些財力相對困難、農(nóng)業(yè)比重又比較大的區(qū)縣進(jìn)行財政的轉(zhuǎn)移支付，從而保證縣鄉(xiāng)級的財力不因免征農(nóng)業(yè)稅而受影響。

朱煒琴認(rèn)為，目前對農(nóng)業(yè)稅的免征只是一個階段性的做法，今后幾年是否繼續(xù)免征，“要到時候視情況而定?！?/p>

財政能力決定改革步調(diào)

從邏輯上說，免征農(nóng)業(yè)稅的下一步應(yīng)是改革稅制，而能否建立起替代農(nóng)業(yè)稅的新稅制，將在很大程度上影響農(nóng)業(yè)稅的改革進(jìn)程。一些專家認(rèn)為，按照市場經(jīng)濟(jì)的原則，對于農(nóng)業(yè)征稅和對其他產(chǎn)業(yè)征稅應(yīng)保持一致性。我國的稅制也應(yīng)當(dāng)消除城鄉(xiāng)差別，建立統(tǒng)一的市場環(huán)境。

從國際經(jīng)驗來看，可以替代農(nóng)業(yè)稅的稅種有所得稅、增值稅和土地資源稅。其中所得稅是對農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品所得的收入課稅；增值稅是對于農(nóng)產(chǎn)品的增值額征稅；土地資源稅是針對土地資源所征收的稅。這三個稅種原理各異，在稅率和計稅方式上也不盡相同，而國家稅務(wù)總局的研究結(jié)論是比較傾向于采用第二種方案，即用增值稅來代替農(nóng)業(yè)稅，對進(jìn)入市場的農(nóng)業(yè)商品征收增值稅。

目前財稅界對于農(nóng)業(yè)稅的改革提出了多種方案，但無論哪種方案所遇到的首要問題都是改革前后稅率相差過大。目前，農(nóng)業(yè)稅的總體稅率為8.4％，增值稅的平均稅率為17％，而扣除抵扣的因素之后，實際稅負(fù)是3％～4％。因此，改革農(nóng)業(yè)稅，首先需要逐步降低農(nóng)業(yè)稅的稅率，令農(nóng)產(chǎn)品與一般商品的稅負(fù)處在相同的水平，但實際稅率的降低，又會對地方的財政收入造成直接的影響。

在現(xiàn)行分稅制財政體制下，收入數(shù)額大、稅源集中、征管難度較小的稅收歸入上級政府，收入數(shù)額小、稅源分散、征管難度較大的稅收劃為下級政府，農(nóng)業(yè)稅多被劃為地方的財政收入。因而，農(nóng)業(yè)稅稅率的變化對于地方財政收入的影響會比較大，其中一部分影響，各個地區(qū)可以消化吸收，但是更多的部分還需要中央的轉(zhuǎn)移支付。

但是，從全國范圍來看，財政的轉(zhuǎn)移支付制度還很不完善。從收入角度考慮，中央集中財力以后轉(zhuǎn)移支付的部分，一般性轉(zhuǎn)移支付基本都納入省、市級財政收入，專項轉(zhuǎn)移支付多數(shù)用于城市，省以下規(guī)范化的財政轉(zhuǎn)移支付制度還遲遲沒有建立起來?；鶎诱诼男泻芏嘀醒牒透魃霞壵氊?zé)的同時，卻得不到上級足夠的經(jīng)費保證。據(jù)調(diào)查，截至1998年底，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府累計負(fù)債已經(jīng)達(dá)到1775億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債408萬元，而實際負(fù)債狀況要遠(yuǎn)比這一數(shù)字反映的情況嚴(yán)重。

總之，農(nóng)業(yè)稅的改革對基層政府的影響較大，很多農(nóng)業(yè)大省的財力又比較薄弱，想要保證這些省市的財力不受很大影響，就必須拿出專項資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。而中央財政的剛性支出較多，中央每年拿出數(shù)百億元的資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，殊為不易。在基層財政步履維艱、中央財政并不充裕、轉(zhuǎn)移支付制度又不很完善的情況之下，農(nóng)業(yè)稅改革的步調(diào)不可能加快。

因此，上海對農(nóng)民免征農(nóng)業(yè)稅的舉措，可稱農(nóng)村稅費改革的一個突破，然而并不具有全局性的意義。