走出試點(diǎn)

可以自由處理自己生產(chǎn)的糧食，同時(shí)還能直接領(lǐng)到國(guó)家發(fā)的補(bǔ)貼——這正是自去年4月以來正在擴(kuò)大的安徽直補(bǔ)改革試點(diǎn)的核心內(nèi)容

“發(fā)錢了，領(lǐng)錢去！”

8月23日，安徽省懷遠(yuǎn)縣朱町鄉(xiāng)的村民們奔走相告，政府的征稅大廳里人頭攢動(dòng)，氣氛熱烈。不過此番熱鬧卻不是交錢納稅。這些天，各鄉(xiāng)的村民以村為單位，各自攜帶“三證”（農(nóng)業(yè)稅完稅證、身份證、糧食補(bǔ)貼通知書），前來排隊(duì)等候領(lǐng)取政府早已宣傳多時(shí)的“糧食補(bǔ)貼”。

當(dāng)?shù)匾晃晦r(nóng)民告訴記者，全鄉(xiāng)一共9000多戶，人均可領(lǐng)到補(bǔ)貼20來元，畝均也有10元左右，一般每戶可領(lǐng)百十來元。

此時(shí)，距離秋收賣糧還有一個(gè)多月，田間地頭片片碧綠金黃，正是水稻漸次吐穗揚(yáng)花的時(shí)節(jié)?！八鹃L(zhǎng)勢(shì)不錯(cuò)，今年無論把糧賣給誰(shuí)，都能拿到國(guó)家補(bǔ)貼。”朱町鄉(xiāng)財(cái)政所趙所長(zhǎng)對(duì)記者說。

可以自由處置自己生產(chǎn)的糧食，同時(shí)還能直接領(lǐng)到國(guó)家發(fā)的補(bǔ)貼——這正是自去年4月以來安徽直補(bǔ)改革試點(diǎn)的核心內(nèi)容。

多年來，國(guó)家在市場(chǎng)價(jià)較低時(shí)以高于市場(chǎng)價(jià)的保護(hù)價(jià)向農(nóng)民敞開收購(gòu)糧食，保護(hù)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)作為給予農(nóng)民的政策性補(bǔ)貼。過去，這個(gè)補(bǔ)貼由國(guó)有糧食企業(yè)在糧食收購(gòu)過程中間接給予農(nóng)民。而今，糧價(jià)隨行就市，國(guó)有糧食部門不再“一家獨(dú)大”，農(nóng)民不必非要把糧賣給糧食部門，財(cái)政部門則將補(bǔ)貼直接發(fā)放給農(nóng)民。

在調(diào)整糧食補(bǔ)貼方式的同時(shí)，放開糧食的收購(gòu)價(jià)格和購(gòu)銷市場(chǎng)——從理論上講，如此便可為糧食購(gòu)銷的“市場(chǎng)化”鋪平道路。

此項(xiàng)改革的局部試點(diǎn)在一年前業(yè)已展開。2001年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化糧食流通體制改革的意見》，也就是著名的28號(hào)文。這份長(zhǎng)達(dá)九頁(yè)紙的文件不僅提出“放開銷區(qū)”，在糧食主銷區(qū)實(shí)行購(gòu)銷市場(chǎng)化，還首次提出要在實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的地區(qū)，選擇一兩個(gè)縣（市）進(jìn)行將補(bǔ)貼直接補(bǔ)給農(nóng)民的試點(diǎn)，并認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

2002年4月，安徽發(fā)文落實(shí)國(guó)務(wù)院28號(hào)文，提出從2002年度起，在滁州下轄的天長(zhǎng)市、來安縣進(jìn)行改革試點(diǎn)，實(shí)行放開糧食市場(chǎng)，將糧食風(fēng)險(xiǎn)基金直接補(bǔ)貼給農(nóng)民。當(dāng)年9月，這兩個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開始實(shí)施直補(bǔ)改革并取得初步成功。

兩縣市的局部試點(diǎn)之后，安徽省委省政府決定，自今年6月1日起，作為糧食主產(chǎn)區(qū)的安徽在全省范圍內(nèi)擴(kuò)大試點(diǎn)。目前，安徽各市、縣的具體實(shí)施方案正在省里陸續(xù)報(bào)批。8月中旬以來，省財(cái)政向方案已經(jīng)獲得批準(zhǔn)的縣市先后劃撥第一批發(fā)放的糧食補(bǔ)貼，懷遠(yuǎn)縣即在此之列。

對(duì)于安徽的改革，最高決策層高度關(guān)注。記者了解到，就在6月初，國(guó)務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求財(cái)政部盡快拿出結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革推行直補(bǔ)農(nóng)民的糧改可操作方案。目前，財(cái)政部的糧改方案已經(jīng)上報(bào)。如獲批準(zhǔn)，糧食直補(bǔ)改革今年有望在多個(gè)糧食主產(chǎn)省全面推開，并在三年內(nèi)擴(kuò)大到全國(guó)范圍。

根據(jù)設(shè)想，全國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)將拿出糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的一半直接補(bǔ)貼農(nóng)民，約相當(dāng)于每年農(nóng)業(yè)稅降低了三個(gè)百分點(diǎn)。此舉不但使農(nóng)民直接獲益，也意味著我國(guó)糧食流通體制改革又向市場(chǎng)化的目標(biāo)大大邁進(jìn)。

然而，全國(guó)性改革和局部試點(diǎn)畢竟不同。在以往多年來糧食流通體制市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，由于政策目標(biāo)在保護(hù)農(nóng)民與維護(hù)糧食安全等多重利益之間反復(fù)徘徊，加之國(guó)有糧食企業(yè)的體制沉疴，形成了巨大的歷史包袱，其中包括多年積累的3000多億元的購(gòu)糧款銀行掛賬，主產(chǎn)省的3000多億斤庫(kù)存老糧和主產(chǎn)省糧食購(gòu)銷企業(yè)的62萬(wàn)富余人員。

老賬、老糧、老人，合稱為“三老問題”。老賬，每年要吞噬巨額利息；老糧，一旦處理，潛虧將變成明虧，若不予處理，占用大量管理費(fèi)用不說，最終只能腐爛變質(zhì)一錢不值；老人，若一起推向社會(huì)又將造成極大的社會(huì)壓力。

“三老問題”無法回避。能否在背負(fù)沉重歷史包袱的同時(shí)完成所費(fèi)不菲的“直補(bǔ)”轉(zhuǎn)變，在走向市場(chǎng)化的同時(shí)真正保護(hù)農(nóng)民的利益，是此項(xiàng)正在推向全國(guó)的改革的最大的懸念。

被逼出來的改革

對(duì)于以往封閉性的糧食流通體制造成的政策性虧損，政府只得從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中給予糧食企業(yè)巨額補(bǔ)貼。長(zhǎng)此以往，惡性循環(huán)，財(cái)政不堪重負(fù)

正在安徽全省推開的直補(bǔ)改革，脫胎于滁州下轄的來安和天長(zhǎng)兩地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

滁州與江蘇接壤，盛產(chǎn)稻谷和小麥，是遠(yuǎn)近聞名的魚米之鄉(xiāng)。每年安徽全省生產(chǎn)的商品糧當(dāng)中，有四分之一就來自滁州。然而，倉(cāng)廩殷實(shí)不僅沒有給百姓帶來富裕，反而令財(cái)政背上極為沉重的債務(wù)。新一輪糧改直補(bǔ)試點(diǎn)選擇此地，無論對(duì)于安徽還是全國(guó)，均極具代表性。

自1998年5月以來，滁州市國(guó)有糧食企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)糧食政策，以保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民交售的糧食，然后順價(jià)銷售。一般每年稻谷收購(gòu)量占總產(chǎn)量的一半甚至更多。據(jù)了解，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生產(chǎn)的糧食除自食以外，基本上由國(guó)有糧食企業(yè)收購(gòu)。

近幾年，滁州的糧食保護(hù)價(jià)一般每斤高于市場(chǎng)價(jià)5分錢。按照這個(gè)比例，每收購(gòu)100萬(wàn)噸糧食，農(nóng)民可獲得補(bǔ)貼上億元。但是，據(jù)安徽省財(cái)政廳有關(guān)人士介紹，在安徽省平均每年支付給糧食企業(yè)40億元左右的補(bǔ)貼資金中，農(nóng)民真正得到的僅為十分之一。

知情人告訴記者，這部分補(bǔ)貼主要是在中間環(huán)節(jié)大量流失。一個(gè)普遍的例子是，由于保護(hù)價(jià)的存在，各地糧食企業(yè)往往內(nèi)外勾結(jié)，以庫(kù)容不夠等各種借口和“辦法”拒收、少收農(nóng)民糧食，然后再通過“內(nèi)線”將私人低價(jià)向農(nóng)民收購(gòu)的糧食以保護(hù)價(jià)倒賣給國(guó)家。

政策更難以控制的是，以保護(hù)價(jià)收進(jìn)的糧食，由于其偏離持續(xù)低迷的市場(chǎng)價(jià)，順價(jià)銷售情況難如人意。除1999年和2000年銷售情況還算不錯(cuò)，其余年份銷售比例僅平均為56％到73％之間。記者跑遍滁州糧庫(kù)，只見倉(cāng)庫(kù)中密密麻麻堆積了大量陳糧，最緊張時(shí)，還有相當(dāng)多的糧食不得不露天堆放。據(jù)了解，滁州市2001年庫(kù)存水平最高時(shí)曾經(jīng)達(dá)到200多萬(wàn)噸，相當(dāng)于兩年的收購(gòu)量。

由于銷售不暢，用以收購(gòu)糧食的大量農(nóng)發(fā)行貸款也無法及時(shí)歸還。企業(yè)負(fù)擔(dān)貸款利息和倉(cāng)儲(chǔ)費(fèi)用不說，且若糧食存放時(shí)間超過三年，就變成無法食用的陳化糧，一旦作陳化處理，損失更加嚴(yán)重。

長(zhǎng)期以來，財(cái)政對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼在流通環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了糧食企業(yè)的依賴性，“收糧靠貸款、儲(chǔ)存有補(bǔ)貼、虧損就掛賬”，糧食企業(yè)連年虧損，叫苦不迭，財(cái)政則不堪重負(fù)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員于保平曾對(duì)滁州糧食部門做過深入調(diào)研。他指出，當(dāng)?shù)丶Z食企業(yè)的虧損額其實(shí)遠(yuǎn)高于農(nóng)民因保護(hù)價(jià)而得到的好處。據(jù)滁州市有關(guān)方面提供的數(shù)據(jù)，滁州市國(guó)有糧食企業(yè)1997年出現(xiàn)虧損，1998年虧損比1997年增加一倍多，2001年的虧損相當(dāng)于1997年的三倍，數(shù)額高達(dá)19億元。

類似于滁州市的情況在全國(guó)是普遍現(xiàn)象。對(duì)于這種政策性虧損，政府只得從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金當(dāng)中給予糧食企業(yè)巨額補(bǔ)貼，如來安縣每年獲得的補(bǔ)貼額高達(dá)2000多萬(wàn)元。

糧食風(fēng)險(xiǎn)基金是中央與地方各級(jí)財(cái)政共同構(gòu)建一筆常年穩(wěn)定的資金，用于支付國(guó)家對(duì)糧食價(jià)格進(jìn)行宏觀調(diào)控的成本。然而，巨大的補(bǔ)貼仍不能扭轉(zhuǎn)虧損的事實(shí)。隨著時(shí)間推移，新的老糧和掛賬還在政策的執(zhí)行過程中不斷形成。以來安縣為例，1998年～2002年9月仍累計(jì)虧損超過1.2億元。同樣，天長(zhǎng)市每年向糧食部門投入糧食風(fēng)險(xiǎn)基金6100萬(wàn)元，而糧食部門每年仍發(fā)生虧損5743萬(wàn)元，這還不包括庫(kù)存中高價(jià)位糧食和陳化糧的潛在虧損。

以安徽全省來看，同一時(shí)期，在累計(jì)投入糧食風(fēng)險(xiǎn)基金達(dá)72億元的情況下，仍累計(jì)發(fā)生糧食經(jīng)營(yíng)虧損29億元，陳化糧差價(jià)虧損26億元；按庫(kù)存綜合成本和市價(jià)測(cè)算，現(xiàn)有庫(kù)存糧食潛在差價(jià)虧損達(dá)48億元。

安徽省財(cái)政廳在一份報(bào)告上這樣指出：“財(cái)政在糧食補(bǔ)貼上的沉重負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響到全省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)健康發(fā)展，部分縣(市、區(qū))的正常運(yùn)轉(zhuǎn)也受到影響?！?/p>

而就全國(guó)而言，每年共支出糧食風(fēng)險(xiǎn)基金302億元，此外還要新增100多億元掛賬和600多億元的政策性虧損。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任柯炳生指出，每年糧棉流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)稅大抵相當(dāng)。這是一個(gè)不能小視的數(shù)字。

“財(cái)政難受、糧食企業(yè)難受、農(nóng)民也難受?！痹诓稍L中，記者不止一次聽到這樣的說法。

“繞過國(guó)有糧食企業(yè)，將補(bǔ)貼直接發(fā)放給農(nóng)民，這個(gè)改革思路是被逼出來的！”采訪中，一位農(nóng)業(yè)問題專家直言不諱地對(duì)記者說。他認(rèn)為，這樣做，糧食企業(yè)就不會(huì)形成新的老糧掛賬，既可為財(cái)政解除包袱，也有利于保護(hù)農(nóng)民的利益，可謂一舉兩得。

細(xì)節(jié)中藏著奧秘

來安縣一共10多萬(wàn)農(nóng)戶，平均每戶大約只得到150元。雖然如此，畢竟是頭一次從政府直接領(lǐng)到錢，農(nóng)民們還算滿意

2002年初，安徽省根據(jù)財(cái)政部的思路提出的在滁州進(jìn)行直補(bǔ)改革試點(diǎn)的設(shè)想，得到國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。當(dāng)年5月，安徽省制訂了《安徽省糧食補(bǔ)貼方式改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，隨后改革在來安、天長(zhǎng)兩地推開。

具體而言，改革的主要內(nèi)容就是所謂“兩放開，一調(diào)整”。即在放開糧食收購(gòu)價(jià)格，放開糧食收購(gòu)市場(chǎng)的前提下，將國(guó)家按保護(hù)價(jià)敞開收購(gòu)農(nóng)民余糧而補(bǔ)到流通環(huán)節(jié)的糧食補(bǔ)貼，調(diào)整為補(bǔ)到生產(chǎn)環(huán)節(jié)，即直接補(bǔ)貼給農(nóng)民，改“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，取消收購(gòu)新糧的風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)貼。同時(shí)，按照“以銷定貸、以效定貸”的原則，農(nóng)發(fā)行提供收購(gòu)貸款，資金實(shí)行封閉運(yùn)行。

在具體操作上，首先要以當(dāng)?shù)匾酝硎鼙Ｗo(hù)價(jià)糧食品種的商品量為依據(jù)，確定接受補(bǔ)貼的范圍。然后再確定試點(diǎn)縣享受補(bǔ)貼的商品糧總量。根據(jù)方案，這一數(shù)字須根據(jù)近四年試點(diǎn)縣的糧食保護(hù)價(jià)收購(gòu)量為基礎(chǔ)確定。

總量明確后，還要細(xì)分為每戶農(nóng)民所享受補(bǔ)貼的商品糧數(shù)量。天長(zhǎng)市在核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)享受補(bǔ)貼的商品糧總量時(shí)，計(jì)稅農(nóng)田面積和計(jì)稅常產(chǎn)因素各占50％，但在核定每戶農(nóng)民享受補(bǔ)貼商品糧數(shù)量時(shí)，仍以二輪土地承包面積為依據(jù)。來安縣則以計(jì)稅糧食常產(chǎn)作為對(duì)農(nóng)民分配享受補(bǔ)貼商品糧數(shù)量的依據(jù)。

差價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的高低是影響到補(bǔ)貼額的另一個(gè)重要指標(biāo)。保護(hù)價(jià)減去市場(chǎng)價(jià)，即為補(bǔ)貼差價(jià)。據(jù)記者了解，來安縣以近四年全縣保護(hù)價(jià)糧食平均收購(gòu)量為基礎(chǔ)，確定享受補(bǔ)貼的商品糧總量為1.6189億公斤。保護(hù)價(jià)減去市場(chǎng)價(jià)為補(bǔ)貼差價(jià)，經(jīng)安徽省確定差價(jià)為每公斤0.11元，這樣全縣由省財(cái)政獲得的補(bǔ)貼總額是1780.79萬(wàn)元。

在農(nóng)村稅費(fèi)改革中，來安縣核定的全縣計(jì)稅糧食常產(chǎn)為3.4674億公斤，商品糧率為45.5％。各鄉(xiāng)、村、組、戶分別按稅費(fèi)改革中確定的計(jì)稅常產(chǎn)與全縣統(tǒng)一的商品糧率之積，再乘以全縣統(tǒng)一的補(bǔ)貼率（每公斤糧食給予農(nóng)民的補(bǔ)貼為0.11元），就得到各自享受的補(bǔ)貼數(shù)額。

對(duì)農(nóng)民來說，最激動(dòng)人心的無非是“發(fā)錢”的環(huán)節(jié)。事關(guān)利益的最后兌現(xiàn)，“發(fā)錢”手續(xù)十分嚴(yán)密?？h政府統(tǒng)一印制《糧食補(bǔ)貼分戶清冊(cè)》、《糧食補(bǔ)貼花名冊(cè)》和《糧食補(bǔ)貼通知書》。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)方案編制分戶清冊(cè)，張榜公布到村民組，接受群眾監(jiān)督，沒有異議后在上報(bào)縣財(cái)政局審批備案。鄉(xiāng)財(cái)政所根據(jù)分戶清冊(cè)填制《糧食補(bǔ)貼通知書》和《糧食補(bǔ)貼花名冊(cè)》。領(lǐng)取補(bǔ)貼時(shí)，由農(nóng)戶在《糧食補(bǔ)貼花名冊(cè)》上簽字蓋章。

據(jù)來安縣財(cái)政局一副局長(zhǎng)向記者介紹，農(nóng)民可以在征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)，按糧食補(bǔ)貼數(shù)額抵交農(nóng)業(yè)稅稅金及附加，超過部分可到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政所兌現(xiàn)現(xiàn)金。也可以征補(bǔ)兩條線，農(nóng)民在完成農(nóng)業(yè)稅及附加以后，憑稅禁票和補(bǔ)貼憑證兌現(xiàn)現(xiàn)金。他介紹說，縣財(cái)政在農(nóng)發(fā)行設(shè)立了專戶，對(duì)農(nóng)民的直補(bǔ)資金實(shí)行專戶管理，專款專用，保證兌現(xiàn)。根據(jù)規(guī)定，除農(nóng)業(yè)稅外，補(bǔ)貼資金不得抵交其他費(fèi)用。而用于抵交農(nóng)業(yè)稅的補(bǔ)貼資金將直接劃入國(guó)庫(kù)，禁止擠占、截留和挪用。

來安縣一共10多萬(wàn)農(nóng)戶，平均計(jì)算每戶大約只得到150元。雖然如此，畢竟是頭一次從政府直接領(lǐng)到錢，農(nóng)民們還算滿意。

當(dāng)?shù)丶Z商告訴記者，直補(bǔ)試點(diǎn)后，來安縣2002年秋季糧食價(jià)格適中，市場(chǎng)比較平穩(wěn)。普通雜交稻每斤四毛五，“豐兩優(yōu)”等優(yōu)質(zhì)稻價(jià)格每斤五毛，再加上補(bǔ)貼，綜合糧價(jià)接近和超過保護(hù)價(jià)，農(nóng)民明顯得到了實(shí)惠。由于周邊相鄰地區(qū)仍實(shí)行保護(hù)價(jià)，還有糧商利用當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)與周邊地區(qū)的差價(jià)牟利。

“兩放開”之后，農(nóng)民反映，國(guó)有糧食企業(yè)服務(wù)態(tài)度要比以前好得多。國(guó)有糧食企業(yè)收購(gòu)量雖然大大減少，仍能占據(jù)當(dāng)?shù)丶Z食購(gòu)銷主要份額。從2002年1月1日起，安徽省實(shí)行糧食收購(gòu)許可證管理，具體由糧食行政主管部門向私營(yíng)和個(gè)體糧商核發(fā)糧食收購(gòu)許可證后，再向工商部門申辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照等。這意味著私商糧販從此便可名正言順，但畢竟短時(shí)間內(nèi)難成氣候。

改革資金如此拼湊

局部試點(diǎn)之所以比較順利，正是由于試點(diǎn)改革明確了對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)老庫(kù)存繼續(xù)給予糧食風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)貼等，從而沒有從根本上觸動(dòng)糧食企業(yè)的利益

回顧一年的試點(diǎn)，總體上是順利的。經(jīng)過多年的反復(fù)，改革的大方向已無異議，決定改革進(jìn)程的最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是籌措資金。

直補(bǔ)資金的來源，主要是糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。但是，在改革試點(diǎn)啟動(dòng)階段，還有大量庫(kù)存糧食有待處理，試點(diǎn)地區(qū)包干的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金不僅要對(duì)老庫(kù)存繼續(xù)給予補(bǔ)貼，同時(shí)支付新老掛賬利息，還要支付直補(bǔ)資金。如此一來，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金捉襟見肘。

方案規(guī)定，對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼資金暫時(shí)騰不出來，省里將給予適當(dāng)補(bǔ)助。省里的補(bǔ)助采取隨著老庫(kù)存糧食的減少逐年遞減的辦法，即第一年按對(duì)農(nóng)民每斤差價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助80％，第二年補(bǔ)助60％，第三年補(bǔ)助30％。試點(diǎn)地區(qū)第一年自身承擔(dān)對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼資金如確有困難，省財(cái)政可給予借款幫助解決，今后由試點(diǎn)地區(qū)逐步歸還。

根據(jù)安徽省批復(fù)的試點(diǎn)方案，來安和天長(zhǎng)兩縣市分別確定1780萬(wàn)元和2215萬(wàn)元補(bǔ)貼資金，其來源由省財(cái)政和縣財(cái)政在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中開支。三年之后，所有補(bǔ)貼資金通過兩縣市各自的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金解決。

據(jù)記者從安徽省財(cái)政廳了解，實(shí)行直補(bǔ)后的三年中，試點(diǎn)縣累計(jì)需要多投入糧食風(fēng)險(xiǎn)基金約6000萬(wàn)元。財(cái)政廳有關(guān)人士表示，根據(jù)方案及其配套措施，至少?gòu)拇酥?，?duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)新發(fā)生的虧損，試點(diǎn)地區(qū)的政府不再需要承擔(dān)責(zé)任了，庫(kù)存中高價(jià)位糧食和陳化糧的潛在虧損也可以就此鎖定。三年后，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金會(huì)有節(jié)余，可用于逐步消化歷史掛賬。

安徽省財(cái)政廳經(jīng)濟(jì)建設(shè)處徐文卿指出，安徽省的設(shè)想是通過這一“增量逐年遞減，存量逐年調(diào)整”的辦法，在三年后將用于流通領(lǐng)域的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金完全轉(zhuǎn)為用于生產(chǎn)領(lǐng)域，且只用于農(nóng)民補(bǔ)貼，以達(dá)到“財(cái)政減負(fù)”的目的。

有專家指出，局部試點(diǎn)之所以比較順利，正是由于試點(diǎn)改革明確了對(duì)國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)老庫(kù)存繼續(xù)給予糧食風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)貼，以及農(nóng)發(fā)行繼續(xù)做好國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)收購(gòu)資金供應(yīng)工作的兩項(xiàng)配套政策，從而沒有從根本上觸動(dòng)糧食企業(yè)的利益。

但是，“三老問題”畢竟橫亙于前。一個(gè)十分關(guān)鍵的問題是，能否將庫(kù)存老糧如期處理完畢，從而騰出資金進(jìn)行直補(bǔ)并消化掛賬。

農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心學(xué)者張照新認(rèn)為，如果糧食企業(yè)的“老庫(kù)存”不能按照計(jì)劃處理，那么三年之后，財(cái)政將難以全部落實(shí)糧食補(bǔ)貼資金，改革也將難以為繼。盡管兩個(gè)試點(diǎn)縣市都鎖定了糧食庫(kù)存，提出在三年之內(nèi)解決“老庫(kù)存”問題，但由于庫(kù)存糧食品質(zhì)較差，處理后虧損幅度較大，如果沒有更多的資金支持，恐怕難以解決。他還指出，糧食企業(yè)原有的老掛賬和老職工問題都比較嚴(yán)重，如果沒有政策扶持，也無法令糧食企業(yè)真正走向市場(chǎng)。

這并不是杞人憂天。據(jù)記者了解，就是以上這個(gè)方案，到目前為止實(shí)際并沒有完全落實(shí)。由于縣市強(qiáng)調(diào)財(cái)政困難，為了推動(dòng)改革試點(diǎn)，其實(shí)是省財(cái)政全額撥付了2002年兩縣市的農(nóng)民補(bǔ)貼資金。不過，省有關(guān)部門表示必須執(zhí)行原方案，堅(jiān)持讓縣市財(cái)政部門“打了欠條”。

資金缺口誰(shuí)填？

安徽省要增加糧食風(fēng)險(xiǎn)基金投入，省財(cái)政拿不出這筆錢，只能向中央財(cái)政借款，等老糧處理完畢，資金壓力才會(huì)減輕

如此看來，若要在安徽全省推開直補(bǔ)改革，必定要產(chǎn)生巨大的資金缺口。

去年安徽省全省的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金共17億元，其中中央政府出資10億元，省財(cái)政出資7億元?！敖衲甑募Z食風(fēng)險(xiǎn)基金會(huì)異常緊張，而改革頭幾年所需資金肯定要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過17億元?！卑不帐∝?cái)政廳經(jīng)濟(jì)建設(shè)處徐長(zhǎng)卿對(duì)記者說。他表示，今年要增加糧食風(fēng)險(xiǎn)基金投入，省財(cái)政拿不出這筆錢，只能向中央財(cái)政借款，等老糧處理完畢，資金壓力才會(huì)減輕。

安徽省今年5月底出臺(tái)了新一輪直補(bǔ)試點(diǎn)方案。為應(yīng)付即將到來的資金壓力，該方案在去年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上作出了明顯的調(diào)整。以往糧食風(fēng)險(xiǎn)基金采取包干方式，具體由省財(cái)政根據(jù)各縣市庫(kù)存老糧的數(shù)量分配到各個(gè)市縣。由于各地處理老糧力度不一，這筆錢在部分市縣有所節(jié)余，而在另一些市縣卻又存在缺口?？紤]到這種情況，安徽省今年在方案中取消了糧食風(fēng)險(xiǎn)基金包干政策，將這筆錢全部上收省財(cái)政，由省財(cái)政統(tǒng)籌安排使用。據(jù)記者了解，安徽省財(cái)政今年將根據(jù)各地往年的平均定購(gòu)糧收購(gòu)數(shù)量決定當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)貼額，此外根據(jù)實(shí)際需要確定“老糧”補(bǔ)貼。

這其實(shí)是個(gè)拆東墻補(bǔ)西墻的辦法。安徽省此舉無疑需要承擔(dān)一定的壓力。記者在安徽采訪時(shí)，便聽到部分縣市抱怨“吃虧了”。

此外，根據(jù)安徽省今年的方案，從5月31日起，國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)按定購(gòu)價(jià)和保護(hù)價(jià)收購(gòu)的老糧食庫(kù)存，經(jīng)審計(jì)確認(rèn)后，鎖定庫(kù)存數(shù)量和成本，并按計(jì)劃銷售和處理，力爭(zhēng)在兩年到三年之內(nèi)將老庫(kù)存糧食基本銷售和處理完。

對(duì)銷售或處理老庫(kù)存糧食發(fā)生價(jià)差虧損占用的農(nóng)發(fā)行貸款，先實(shí)行掛賬，掛賬利息用糧食風(fēng)險(xiǎn)基金支付。而對(duì)由于差價(jià)虧損的掛賬本金，方案只規(guī)定“按國(guó)家有關(guān)政策處理”，其實(shí)也沒有給出十分明確的解決方案。

改革的拮據(jù)和拮據(jù)的改革

糧食風(fēng)險(xiǎn)基金支付現(xiàn)有掛賬利息和庫(kù)存糧食費(fèi)用尚且捉襟見肘，哪有余錢再補(bǔ)給農(nóng)民？一旦在全國(guó)主產(chǎn)區(qū)全面實(shí)行直補(bǔ)，資金缺口還要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于目前安徽的數(shù)字

在采訪中，無論是市、縣、省，還是中央財(cái)政部門，只要問及還在不斷形成的老糧和掛賬，有關(guān)人士都會(huì)不約而同地提到這樣一句話——“不堪重負(fù)”。

就全國(guó)而言，每年的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金總量已由最初的70多億元增加為目前的302億元，其中有173億元由中央財(cái)政出資。事實(shí)上，恰如我國(guó)為數(shù)不少的其他改革一樣，正在以往政策對(duì)于各級(jí)財(cái)政承受極限的一次次考驗(yàn)當(dāng)中，為了擺脫“財(cái)政包袱”，才醞釀出此番改革的契機(jī)。

在1998年之后的幾年當(dāng)中，全國(guó)糧食企業(yè)如雪球般迅速滾出了1000多億元的虧損掛賬。此外，還有1998年以前形成的2000多億元虧損掛賬。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，安徽省、市、縣的有關(guān)部門都不諱言當(dāng)?shù)亍俺燥堌?cái)政”的現(xiàn)狀。因此，偌大個(gè)包袱，實(shí)在是“再也背不動(dòng)了”。其他地區(qū)也莫不如此。以吉林為例，全省糧食風(fēng)險(xiǎn)基金已達(dá)38億元，其中中央財(cái)政承擔(dān)20多億元。不改革，這個(gè)數(shù)字還要增加，至今吉林為此已連續(xù)兩年向中央借款。

幾乎所有有關(guān)學(xué)者都指出，解決“三老問題”是糧食市場(chǎng)化的前提，否則就無法成功地完成這項(xiàng)市場(chǎng)化改革。

但是，解決“三老問題”，談何容易。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)韓俊因而指出，在消化“三老”的同時(shí)還要補(bǔ)貼農(nóng)民，勢(shì)必大大增加財(cái)政壓力。他分析，這樣很有可能導(dǎo)致對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼不足，農(nóng)民實(shí)際獲益到底多大，關(guān)鍵看財(cái)政部門能拿出多少資金。

財(cái)政部不久前在一份向國(guó)務(wù)院總理詳細(xì)闡釋其改革思路的文件當(dāng)中這樣寫道：“糧食市場(chǎng)化改革成敗的關(guān)鍵在于農(nóng)民的利益是否保護(hù)住了?！比欢朔母锞烤谷绾卧谪?cái)政減負(fù)和保護(hù)農(nóng)民這兩個(gè)政策目標(biāo)之間取得平衡？

對(duì)此，財(cái)政部官員反復(fù)強(qiáng)調(diào)，改革的一個(gè)重要前提是不能減少給予農(nóng)民的糧食補(bǔ)貼，要考慮如何使資金得到有效的利用，如何不浪費(fèi)財(cái)政資金?！安荒芤?yàn)樨?cái)政要‘甩包袱’，原來要補(bǔ)給農(nóng)民的錢就不補(bǔ)了?！?/p>

然而，在財(cái)政約束和市場(chǎng)變化下，我國(guó)近幾年來保護(hù)價(jià)糧食的收購(gòu)門檻不斷提高。部分糧食的保護(hù)價(jià)有所下調(diào)，保護(hù)價(jià)糧食的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)更加嚴(yán)格，一些產(chǎn)品相繼退出保護(hù)價(jià)。目前實(shí)行保護(hù)價(jià)的糧食主要也不過是長(zhǎng)江中下游地區(qū)的中晚稻谷、東北地區(qū)的優(yōu)質(zhì)稻谷、黃淮海地區(qū)的小麥，東北地區(qū)和內(nèi)蒙古東部的玉米。實(shí)際上，農(nóng)民所能得到的保護(hù)已經(jīng)十分有限。

即便如此，在財(cái)政減負(fù)和保護(hù)農(nóng)民這兩個(gè)政策目標(biāo)之間仍難以平衡。有專家分析，直補(bǔ)農(nóng)民是此輪改革的關(guān)鍵性措施，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金支付現(xiàn)有掛賬利息和庫(kù)存糧食費(fèi)用尚且捉襟見肘，又哪里有錢再補(bǔ)給農(nóng)民？一旦在全國(guó)主產(chǎn)區(qū)全面實(shí)行直補(bǔ)，資金缺口還要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于目前安徽的數(shù)字。

中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所研究員黃季火昆認(rèn)為，改革的過程中還要防止保護(hù)價(jià)消失后，農(nóng)民的收入受到過大的沖擊，一旦農(nóng)民受到損失，改革又有可能倒退。

根據(jù)財(cái)政部的初步設(shè)想，應(yīng)合理確定對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的資金額度，現(xiàn)階段，糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的資金原則上占本省糧食風(fēng)險(xiǎn)基金總額的一半。其余部分用于處理遺留問題。

按此規(guī)模，預(yù)計(jì)在改革的起步階段，由于同時(shí)給予補(bǔ)貼農(nóng)民和處理老糧、老賬，主產(chǎn)省將出現(xiàn)大量資金缺口。問題接踵而至。有的省份于是認(rèn)為，不應(yīng)在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金當(dāng)中抽資進(jìn)行直補(bǔ)，而應(yīng)該由中央財(cái)政另外籌措補(bǔ)貼資金。據(jù)財(cái)政部有關(guān)人士透露，有的主產(chǎn)大省對(duì)改革抱抵觸情緒，借此向財(cái)政部“獅子大開口”。

財(cái)政部的態(tài)度則十分堅(jiān)決。根據(jù)其設(shè)想，對(duì)糧食風(fēng)險(xiǎn)基金不足的一些省區(qū)，中央財(cái)政給予適當(dāng)支持。

但中央財(cái)政的借款是有前提的：省級(jí)人民政府必須向財(cái)政部作出書面承諾，同意加大國(guó)有糧食購(gòu)銷企業(yè)的改革力度，在二至三年內(nèi)解決好庫(kù)存銷售、富余人員分流、機(jī)制轉(zhuǎn)換等問題，使糧食風(fēng)險(xiǎn)基金收支實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。其他省、自治區(qū)、直轄市對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼資金從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中安排，金額不足的，由省級(jí)人民政府自行解決。

此外，財(cái)政部有關(guān)人士指出，為保護(hù)國(guó)家和農(nóng)民的利益，改革必須分步實(shí)施，先易后難，區(qū)域推進(jìn)。如果改革一步到位，各省都想盡快甩掉包袱，大量拋售老糧，勢(shì)必導(dǎo)致掛賬增加，新糧價(jià)跌，體制可能反彈。

根據(jù)測(cè)算，老糧和老人問題可在兩到三年內(nèi)處理完，而老賬，也許要十年左右才能夠處理完。然而，一切只是計(jì)劃，未來的改革仍存在大量未知數(shù)。但財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司司長(zhǎng)虞列貴對(duì)記者表達(dá)了信心：“只要糧改建立了新機(jī)制，至少就有希望了。”