新房改文件

站在北京東三環(huán)路東側(cè)即將開盤的“蘋果社區(qū)”的工地上，北京今典集團董事長張寶全或許有點樂不起來。蘋果社區(qū)是一個位于北京CBD（中心商業(yè)區(qū)）商圈的中高檔樓盤，均價6800元/平方米，建筑面積達60萬平方米。而就在距此以東3000米左右，即將開盤的是一個總面積達50萬平方米、房價在4000元/平方米之下的經(jīng)濟適用房項目——百子灣1號經(jīng)濟適用房項目。

在北京，像張寶全這樣心情郁悶的開發(fā)商應(yīng)不在少數(shù)。截至目前，在北京包括新開工的經(jīng)濟適用房項目數(shù)已達到了32個，遍布從二環(huán)到五環(huán)的各個方位，總建筑面積達到300萬平方米。其中CBD所在的朝陽區(qū)，已開工及新開工的經(jīng)濟適用房項目就達到八個左右，總的施工面積以百萬平方米計。

商品房開發(fā)商們的擔憂不無道理，事實上經(jīng)濟適用房的建設(shè)的規(guī)模仍在迅速擴大。今年6月6日，建設(shè)部、發(fā)改委和國土資源部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于下達2003～2004年經(jīng)濟適用住房建設(shè)投資計劃的通知》，這次推出的經(jīng)濟適用房建設(shè)規(guī)?？涨?，2003年經(jīng)濟適用房新開工面積1.31億平方米，相當于2002年住宅新開工面積的38％，如果住宅新開工面積按30％的增長計算，2003年住宅的新開工面積將為4.45億平方米，經(jīng)濟適用房所占比例為29.43％，約占三成，而2002年這一比例尚不足二成。這種帶有政府補貼在內(nèi)并有著政府指導(dǎo)性定價的“準商品房”，比同區(qū)位普通商品房價格具有明顯優(yōu)勢，因而一直維持著供不應(yīng)求的局面。

然而，對經(jīng)濟適用房長達數(shù)年的爭論或許很快就要有一個新的結(jié)論了。今年7月31日，國務(wù)院總理溫家寶就房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展發(fā)表講話，提到要“完善供應(yīng)政策，調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)。要加強經(jīng)濟適用住房的建設(shè)和管理，增加普通商品住房供應(yīng)，控制高檔商品住房建設(shè)”。

“溫總理的講話是一個前奏，因為由建設(shè)部起草的《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的通知》8月底就要下來了?！币晃粎⑴c過文件討論的人士對記者說。這份可能被編號為“國發(fā)〔2003〕第10號文”的文件倘一出臺，“所有關(guān)于房地產(chǎn)市場的爭論就應(yīng)該停止了，”這位人士說。

目前10號文的初稿仍在各個部委間流轉(zhuǎn)審議，最終定論尚不得而知。但是在其初稿中開篇就指出了自房改以來房地產(chǎn)市場存在的主要問題：有的地方住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾較為突出，普通商品住房和經(jīng)濟適用住房供應(yīng)不足，高檔商品房供應(yīng)過剩，有的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)非法圈占土地，房地產(chǎn)交易當中市場行為不規(guī)范比較普遍，侵害購房者權(quán)益的事情時有發(fā)生。

10號文初稿用了相當?shù)墓P墨來闡述經(jīng)濟適用房政策（詳見輔文《“10號文初稿”和“23號文”中的經(jīng)濟適用房政策》）。該文件將經(jīng)濟適用房和普通商品房并列作為重點，較之1998年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（即啟動房改的“國發(fā)第23號文”）中“以經(jīng)濟適用房為主的供應(yīng)體系”的提法前進了一步。這一方面表明中央仍然關(guān)心普通居民的住房問題；另一方面，也表明要加快住房供應(yīng)的市場化進程，普通商品房替代經(jīng)濟適用房的趨勢已見端倪。

在新文件中，對不同房產(chǎn)的供應(yīng)對象的描述也與23號文有所不同。23號文中要求“其他高收入的家庭購買商品房”，而新文件中則稱“中等偏上和中等收入家庭購買和租賃商品住房”；而經(jīng)濟適用房的對象已從“中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房”演變?yōu)椤爸械绕录暗褪杖爰彝ベ徺I或租賃經(jīng)濟適用住房”。

根據(jù)那位參與文件討論的人士解釋，在此次發(fā)文之前的討論中，來自房地產(chǎn)界及部分主管部門的意見是，在發(fā)展的同時，要對經(jīng)濟適用房政策作大的調(diào)整，要加強管理。核心是將其“打回原形”，即作為政策性用房，經(jīng)濟適用房要回到純粹的社會保障體系中來。這位人士又分析說：“溫總理講話中提到的‘增加普通商品住房供應(yīng)’，已表明了23號文中以經(jīng)濟適用房為主的原則要做出相當程度的改變?！?/p>

這種改變體現(xiàn)在：要嚴格控制面積和購買資格，要堅持發(fā)展小戶型，以招投標方式來確定開發(fā)商和價格，最終要將受惠人群限定為20％的家庭。甚至有人提出，應(yīng)將北京市原來每個家庭6萬元年收入的準購標準，降到3萬元。加強管理的另一個方面，是對于違規(guī)的監(jiān)察，建設(shè)部有關(guān)部門提出建立公示制度，即將經(jīng)濟適用房的購買者的情況向社會公示出來，“理論上說，這樣會增加威懾力量，因為弄虛作假的人會面臨著同事和鄰居的舉報?！边@位人士認為。

這種加強以往政策及標準執(zhí)行力度的努力能否貫徹下去，目前還是一個未知數(shù)。倘若執(zhí)行，高收入人群固然很難再混水摸魚，但經(jīng)濟適用房也很可能出現(xiàn)滯銷，發(fā)展商的積極性也會受到影響。因此盡管在討論初稿時，很多發(fā)展商及意見相近的官員們對經(jīng)濟適用房提出了強烈的意見，但這并不表明國務(wù)院最終會采取非常嚴厲的措施。一種說法稱“10號文”的標題已改為了《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，加上了“持續(xù)”二字。

截至目前，這份被認為是繼“23號文”之后對中國房地產(chǎn)市場最具指導(dǎo)性的文件，尤其是細則部分，仍處于國務(wù)院八大部委的會簽之中，“而其中關(guān)于經(jīng)濟適用房的部分，尚未得到完全認可?！苯ㄔO(shè)部一位官員說。

既不經(jīng)濟，又不適用

8月8日清晨，雖然陰雨綿綿，但剛剛開盤的經(jīng)濟適用房項目——位于北京西南三環(huán)路豐益橋附近的三環(huán)新城，還是出現(xiàn)了近2000人排隊等待放號的盛大場面。甚至有些購房者提前一周即來排號：全家出動，輪流頂班。這一幕較之2001年3月的排隊風潮有過之而無不及，當時限價為3950元／平方米的經(jīng)濟適用房項目長安新城開盤時，凌晨3時就有購房者趕來排隊。

在商品房早已是買方市場的今天，經(jīng)濟適用房之所以出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，政府補貼以及由此帶來的制度扭曲是重要原因?！?3號文”中明確規(guī)定，經(jīng)濟適用房的出售價是政府指導(dǎo)限制價，其組成包括七項成本（征地和拆遷補償費、勘察設(shè)計和前期工程費、建安工程費、住宅小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費、管理費、貸款利息和稅金）再加不超過3％的利潤。除免收土地出讓金外，各種配套費、行政事業(yè)收費減半征收（總計21項），小區(qū)的建設(shè)配套費不攤?cè)胱≌某杀尽?/p>

不過，經(jīng)濟適用房受到如此程度的歡迎，卻不全然是政府補貼和低價的作用，而是因為自1998年房改啟動，有關(guān)政策的初衷就沒有僅僅局限于社會保障體系的范疇之內(nèi)。即使在剛剛下達的三部委關(guān)于經(jīng)濟適用房建設(shè)計劃的通知中，仍然強調(diào)經(jīng)濟適用住房“是解決中等偏下收入家庭住房的重要途徑，也是擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟增長的重要政策之一”。

按照“23號文”的說法，經(jīng)濟適用房則是住房供應(yīng)體系的主體：“房改的目標是建立和完善以經(jīng)濟適用住房為主的住房供應(yīng)體系。”而對于供應(yīng)對象，則劃分了三個層次：“最低收人家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經(jīng)濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。”

政策的雙重性使得經(jīng)濟適用房很難規(guī)范運行。北京市建委一位人士稱：“標準掌握的不嚴，與商品房的界限不清楚等現(xiàn)象的出現(xiàn)，其實是帶有其必然性的?！币驗榻?jīng)濟適用房的啟動，除了一般性共有的因素之外，也充滿了帶有中國國情的原因，一是金融風暴之后拉動內(nèi)需的需要；二是當時剛剛停止了福利分房，而貨幣化分房遠沒有落到理想的實處?！盀榱擞幸粋€銜接，不至于產(chǎn)生完全的斷檔?！?/p>

這使得經(jīng)濟適用房很難與商品房劃地為限。然而，據(jù)建設(shè)部政策研究中心的估算，由于實行土地行政劃撥，稅費減半、政府限價，經(jīng)濟適用住房比同地段商品房價格低15％到20％。在北京，這個水平體現(xiàn)為約500元～1000元。顯然政府救助中低收入者的政策目標并不能徹底實現(xiàn)，由于是賣方市場，有些真正中低收入的人群往往由于抽不到號并未得到實惠，開奔馳買豪華“經(jīng)濟適用房”的現(xiàn)象屢屢見諸報端。

全國最大的經(jīng)濟適用房小區(qū)──北京回龍觀文化居住區(qū)在建的三期工程，就有相當比例的躍層房，有的躍層房面積達到252平方米。2002年浙江杭州公示的經(jīng)濟適用住房房源，戶型70％以上在130平方米左右，最大的達到178.18平方米。中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授、北京市第十屆政協(xié)委員鄒正方將經(jīng)濟適用房出現(xiàn)的問題歸納為“五化”：即戶型“別墅化”、買家“富人化”、監(jiān)管“無序化”、質(zhì)量“低級化”、配套“缺失化”。據(jù)統(tǒng)計，2002年北京市16％的經(jīng)濟適用房被中高收入者買走，與之相伴隨還出現(xiàn)了一戶多房的現(xiàn)象，高收入階層已然把購買經(jīng)濟適用房當成了投資工具。

對此，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)系教授董黎明認為：“一個很現(xiàn)實的問題是如何準確或較為準確地界分不同收入的社會群體，這要比界分不同價位及標準的房子難得多。信用體系的不健全，導(dǎo)致準確界定經(jīng)濟適用房的定位人群幾乎是不現(xiàn)實的，這樣推行經(jīng)濟適用房的最重要的技術(shù)基礎(chǔ)就不存在了?！?/p>

另一方面，由于開發(fā)商負有銷售經(jīng)濟適用房的權(quán)責，更加激化了經(jīng)濟適用房“商品房化”的傾向。據(jù)稱，今年初，原國家計委、建設(shè)部和國土資源部聯(lián)合下到全國各地做了一次關(guān)于經(jīng)濟適用房的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有的地區(qū)和城市竟然以經(jīng)濟適用房的名義為政府官員蓋超標準住房。“這里的問題是，一是超標準建房，二是享受了國家的補貼?！边@位人士說。

“補磚頭”還是“補人頭”？

在經(jīng)濟適用房運作過程中，地方政府也處于兩難境地。一方面，經(jīng)濟適用房的大干快上會影響財政收入。因為用地是劃撥，不用交土地出讓金，土地出讓金恰恰又是地方政府收入的重要來源之一；另一方面，從拉動當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的角度，主管部門及地方政府卻很難擺脫經(jīng)濟適用房的誘惑力。這正是經(jīng)濟適用房難于“還原”的吊詭之處。

2001年下半年，北京市建委、計委等部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于北京城鎮(zhèn)居民購買經(jīng)濟適用住房程序的通知(試行)》。自此，一項具體的購買經(jīng)濟適用房資格標準正式出臺：年收入在6萬元以內(nèi)者為適用人群。審定程序是，由單位或街道辦第一道審批，開發(fā)商作第二道復(fù)核，市開發(fā)辦作最終批復(fù)。

出臺限制購買資格的規(guī)定，畢竟會——至少在聲勢上——影響經(jīng)濟適用房的購買力，再加上對建筑標準的限制，人們的購買意欲也將有所降低。所以，在有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行當中，難免大打折扣。資格審查手續(xù)目前開發(fā)商都可以代辦，然而顯然并不嚴格。在記者詢問天通苑售樓小姐關(guān)于購買經(jīng)濟適用房的手續(xù)時，她告訴記者，目前的戶型仍然有160平方米的，直接拿10000元過來就可訂現(xiàn)房?！爸劣谫Y格審查手續(xù)，由我們代您去審，把證件給我們就別管了?！?/p>

在2002年2月4日的全國房地產(chǎn)與住宅會議上，建設(shè)部副部長劉志峰指出，要進一步落實經(jīng)濟適用住房建設(shè)的配套政策和加強制度建設(shè)。一些城市經(jīng)濟適用住房建設(shè)標準和購買標準控制不嚴、購買對象的申請審核和審批制度未真正建立，管理不到位。

在此前后，為了體現(xiàn)經(jīng)濟適用房的政策性因素，國家計委和建設(shè)部發(fā)布了《經(jīng)濟適用住房價格管理辦法》，規(guī)定家庭年收入在一定水平以下才具備購買經(jīng)濟適用房資格。其具體做法是，買經(jīng)濟適用房的人，首先都要填寫一張家庭住房和收入情況表，經(jīng)過有關(guān)部門審核、蓋章同意以后才可以購買，但在社會信用體系尚不完備的情況下，這一做法顯然收效甚微。

事實上，在開發(fā)商來看，如果嚴格執(zhí)行國家開發(fā)經(jīng)濟適用房的政策，真正面向中低收入階層，其利潤(國家規(guī)定是3％)較之商品房又嫌太少。因為在開發(fā)中，有的優(yōu)惠政策落不到實處，管理部門伸手太多，費用攤派頻繁，因此“敞口銷售”已然是心照不宣的行規(guī)。

對于這一悖論的解決之道，已有諸多討論和實踐。清華同方房地產(chǎn)開發(fā)公司副總經(jīng)理田東海認為有兩種解決辦法，其一是不按收入，而是按照社會的住房狀況鎖定需求主體。比如按職業(yè)群體，還有現(xiàn)在危改房的用戶，政府讓一些，個人掏一些，實際上就是經(jīng)濟適用房的做法，只不過是定向認購，更準確因而也更公平；其二也是最根本的辦法即“補人頭”。目前所流行的政府免收土地出讓金，再加稅費減免的辦法，由于是補到了項目上，通過開發(fā)商銷售項目得以體現(xiàn)，所以俗稱“補磚頭”；“補人頭”指的是由政府出面認真核實統(tǒng)計，核查出真正的低收入者，在這些低收入者購房時，依據(jù)標準向其發(fā)放現(xiàn)金補貼，這樣就避免了無的放矢，造成新的不公平。

事實上，“補人頭”的辦法即將在江蘇省南通市實行，這是全國第一個城市進行這種嘗試。該市房管局房改辦主任孫建向記者介紹，今年9月1日南通將開始實行這種更先進的補貼方式：家庭年收入在3萬元之內(nèi)的都可以申請補貼，共有四個檔次，最低的標準是45平方米，一般職工家庭為75平方米，中級職稱以上為90平方米，高級職稱是110平方米。也就是說，居住面積不夠這四個標準的家庭，都可以在購房時享受這種現(xiàn)金補貼。這個辦法的好處是，“一是購房者拿到了現(xiàn)錢，最重要的是南通也不用再搞政府減免地價的經(jīng)濟適用房了?！?/p>

南通市除了房價高的一類地區(qū)之外，凡是可交易的房屋都在可購買的范圍之內(nèi)。之所以把一類地區(qū)排除在外，孫建解釋說：“如果我給你每平方米補了200元錢，你就可以購買市中心區(qū)的高價商品房，而市區(qū)內(nèi)外的房價差顯然要大于200元錢，這說明你本來就不是屬于中低收入者?！睂O建強調(diào)，獲得補貼的前提是真實購房行為。

“補人頭”行之有效的另一原因在于，制定了經(jīng)濟適用房的建設(shè)標準（尤其是面積上），這可以有效地消除高收入者對經(jīng)濟適用房的購買意欲。華高格斯國際地產(chǎn)顧問公司總經(jīng)理李忠這樣比喻：“如果把經(jīng)濟適用房都做成面包的話，‘富人’也會搶；但如果做成窩頭的話，‘富人’就不會來搶了。除了具備資格的人群之外，其他人不會有興趣——這才是控制的核心。”