自上而下的初始動力

中國的開發(fā)區(qū)包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)等特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域。其中經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和高新技術(shù)開發(fā)區(qū)相對數(shù)量大，而且對社會經(jīng)濟(jì)的影響最大。由于20世紀(jì)90年代中期之后不再設(shè)立高新技術(shù)開發(fā)區(qū)，所以后來新設(shè)立的開發(fā)區(qū)以經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為主體。

最初的開發(fā)區(qū)是在改革開放初期由中央直接推動產(chǎn)生的。1984年鄧小平同志視察廣東、福建、上海等地后，提出了進(jìn)一步加快改革開放的指導(dǎo)思想。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院特區(qū)辦根據(jù)中央書記處和國務(wù)院的決定，開始研究建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的問題。

1984年5月，中共中央、國務(wù)院決定進(jìn)一步開放14個沿海開放城市：天津、上海、大連、秦皇島、煙臺、青島、連云港、南通、寧波、溫州、福州、廣州、湛江、北海。同年底，國務(wù)院在14個沿海開放城市批準(zhǔn)成立了14個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

開發(fā)區(qū)初創(chuàng)時期，第一批國家級開發(fā)區(qū)的設(shè)立帶有鮮明的中央主導(dǎo)型特點，地方相當(dāng)被動，基本上是中央事先確定下來，然后開發(fā)區(qū)開始啟動，起步開發(fā)一般大大落后于批準(zhǔn)設(shè)立時間。比如說，天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的地域定界，是1985年9月由國務(wù)院特區(qū)辦函復(fù)天津市人民政府確定的；湛江經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的邊界位置，則是1986年7月特區(qū)辦負(fù)責(zé)人調(diào)研后報國務(wù)院，于同年9月26日，以國函（1986）132號文件批復(fù)。這種特點與開發(fā)區(qū)后來的發(fā)展形成了強(qiáng)烈的對照。

地方積極性引致開發(fā)區(qū)熱

1992年～1994年間，開發(fā)區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)了一次大的高潮。這一時期共批準(zhǔn)設(shè)立了18個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。這批開發(fā)區(qū)習(xí)慣上稱為“第二批”國家級開發(fā)區(qū)，所在城市主要是內(nèi)地中心城市。此舉標(biāo)志著我國開發(fā)區(qū)逐漸從沿海向內(nèi)地擴(kuò)展。

較之第一批開發(fā)區(qū)，第二批開發(fā)區(qū)有一個重要的特點：起步普遍早于批準(zhǔn)。溫州、昆山、沈陽等經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，平均早在被批準(zhǔn)為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)之前四年就已經(jīng)起步。業(yè)內(nèi)人士熟知的昆山開發(fā)區(qū)是經(jīng)過一段時間的自我發(fā)展、取得重大經(jīng)濟(jì)業(yè)績之后才被承認(rèn)的。其他開發(fā)區(qū)也早一到兩年，只有個別起步滯后。

開發(fā)區(qū)的建設(shè)逐漸具備了自我生長的動力，但還不具備自我約束的機(jī)制。1992年前后，開發(fā)區(qū)熱開始出現(xiàn)。由于在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期，中國各地政府處于權(quán)力的獨特地位，具有很強(qiáng)的資源配置能力，它們在首批開發(fā)區(qū)成功運作的鼓舞下，紛紛舉辦開發(fā)區(qū)和工業(yè)小區(qū)。隨后，中國出現(xiàn)了國家級、省級、市縣級等各級開發(fā)區(qū)。

幾千個開發(fā)區(qū)在很短的時間內(nèi)設(shè)立起來，其中絕大多數(shù)是基層政府舉辦的。這些開發(fā)區(qū)或因基礎(chǔ)設(shè)施條件差，政策環(huán)境惡劣，或因區(qū)位條件不佳，不具備開發(fā)建設(shè)和招商引資的條件，造成了較大范圍的耕地占用和浪費。不少開發(fā)區(qū)內(nèi)無法完工的工程大量存在。全國范圍內(nèi)開發(fā)區(qū)的低水平重復(fù)和大面積開發(fā)，進(jìn)一步加劇了宏觀經(jīng)濟(jì)的過熱。清理整頓開發(fā)區(qū)成為當(dāng)時整頓經(jīng)濟(jì)秩序的重要內(nèi)容之一。

初次整頓

在20世紀(jì)90年代的短短10年當(dāng)中，我國的開發(fā)區(qū)整頓便在反反復(fù)復(fù)中走過了兩個輪回。

1992年12月16日，中央和國務(wù)院作出了“立即停止再審批和建設(shè)新的開發(fā)區(qū)，已經(jīng)批準(zhǔn)和開工建設(shè)的，也要進(jìn)行清理，量力而行，該停的早?！敝匾?。嚴(yán)禁開發(fā)區(qū)和城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地撂荒，嚴(yán)控開發(fā)區(qū)數(shù)量，嚴(yán)格審批制度。并組織力量，對耕地占用及撂荒情況進(jìn)行認(rèn)真的檢查處理。這個意見成為行政部門管制活動的重要依據(jù)。

1993年1月，國務(wù)院特區(qū)辦上報國務(wù)院《關(guān)于認(rèn)真清理、嚴(yán)格審批各類開發(fā)區(qū)的管理問題》的報告，指出開發(fā)區(qū)在本質(zhì)上是地方問題，而非中央政府問題。

這次整頓集中在1993年～1994年，為基層地方政府設(shè)立了開發(fā)區(qū)準(zhǔn)入門檻。在清理整頓過程中，省級以下，特別是市縣級以下新建開發(fā)區(qū)的數(shù)量被大大壓縮。大量不具備開發(fā)條件的開發(fā)區(qū)被摘牌。

不過，開發(fā)區(qū)的新建并沒有停止。1993年是開發(fā)區(qū)清理整頓年，但恰恰是該年4月，七個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)被批準(zhǔn)設(shè)立；5月，又有三個國家級開發(fā)區(qū)批準(zhǔn)設(shè)立；另外一些的成片土地開發(fā)項目推進(jìn)，也得到了實質(zhì)性的進(jìn)展。所以，該年可以說又是開發(fā)區(qū)設(shè)立年，而設(shè)立的開發(fā)區(qū)的級別相對較高。

在這種背景下，盡管整頓初期成果顯著，但地方政府的熱情并沒有因為整頓而削減，基層開發(fā)區(qū)的建設(shè)也沒有被完全遏制。

起落之間

隨后的幾年，開發(fā)區(qū)熱愈演愈烈。以1997年4月15日頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實保護(hù)耕地的通知》（即中發(fā)〔1997〕11號文件）以及1997年9月18日頒布的《國家土地管理局關(guān)于非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查有關(guān)問題處理的原則意見》為標(biāo)志，又一輪開發(fā)區(qū)整頓開始啟動。這兩個文件提出七個方面的要求：加強(qiáng)土地的宏觀管理；進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地的審批管理；嚴(yán)格控制城市建設(shè)用地規(guī)模；加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的管理；加強(qiáng)對國有土地資產(chǎn)的管理；加強(qiáng)土地管理的執(zhí)法監(jiān)督檢查；加強(qiáng)對土地管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。由于土地資源是開發(fā)區(qū)必不可少的要素，中央顯然寄希望通過這種途徑來使開發(fā)區(qū)熱有所降溫。

開發(fā)區(qū)的審批程序也逐漸規(guī)范化。第一批開發(fā)區(qū)是先設(shè)立，再開發(fā)，基本上實行自上而下的操作。第二批開發(fā)區(qū)則基本上是由地方發(fā)揮主動性，先申報立項再設(shè)立，甚至是先開發(fā)再申報設(shè)立。由于當(dāng)時開發(fā)區(qū)享有優(yōu)惠政策，而且數(shù)量相對較少，基本不存在直接的惡性競爭，這種機(jī)制下也產(chǎn)生了不少好的開發(fā)區(qū)。但是許多地方政府由此以為只要是開發(fā)區(qū)就有利可圖，依靠“廉價”的征地紛紛“開發(fā)”?！氨榈亻_花”的開發(fā)區(qū)中，大量是效益低下者。

規(guī)范后的國家級開發(fā)區(qū)設(shè)立程序大體如下：先由當(dāng)?shù)厥姓蚴≌髁㈨棃蟾?，由省政府向國?wù)院提交方案。國務(wù)院授權(quán)商務(wù)部（以前為外經(jīng)貿(mào)部）協(xié)調(diào)國土資源部和建設(shè)部，對該立項進(jìn)行意見匯總，然后提交國務(wù)院總理辦公會最后審議。這個程序可以在相當(dāng)程度上確定各個環(huán)節(jié)的問責(zé)制度，因此對國家級開發(fā)區(qū)的設(shè)立很有約束力。各開發(fā)區(qū)所在地的省人民代表大會都制定了“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理條例”之類的法規(guī)。省級開發(fā)區(qū)也有一定的設(shè)立程序，但其管理部門可能是計委，也可能是經(jīng)貿(mào)廳，各省有很大的自主權(quán)。至于省以下級別開發(fā)區(qū)的設(shè)立，其隨意性更強(qiáng)。

以往整頓取得一定的成效，但是在西部大開發(fā)的背景下，開發(fā)區(qū)又進(jìn)入到新一輪的拉動。2000年～2001年，國務(wù)院批準(zhǔn)了中西部14個中心城市已經(jīng)運行的省級開發(fā)區(qū)，提升為國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。這批開發(fā)區(qū)的起步普遍較早，比升格時間平均早六七年。這14個經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的設(shè)立，是在入世及市場化國際接軌的背景下完成的。它們的設(shè)立，政治意義遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)意義。這種宏觀背景給了開發(fā)區(qū)一個更為“寬松”的環(huán)境。開發(fā)區(qū)熱重新啟動，而且向西部地區(qū)蔓延。

2003年7月30日，國務(wù)院辦公廳頒布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強(qiáng)建設(shè)用地管理的通知》，指出近一個時期以來，一些地方和部門擅自批準(zhǔn)設(shè)立名目繁多的各類開發(fā)區(qū)（包括園區(qū)、度假區(qū)），隨意圈占大量耕地和違法出讓、轉(zhuǎn)讓土地，越權(quán)出臺優(yōu)惠政策，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)過多過濫，明顯超出了實際需要，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益和國家利益，對此，必須進(jìn)行全面清理整頓。這個通知，標(biāo)志著新一輪開發(fā)區(qū)的清理整頓又一次拉開序幕。