10月28日，在第十屆全國(guó)人大常委五次會(huì)議上，經(jīng)人大常委們投票表決，首部《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》以142票贊成、2票反對(duì)、4票棄權(quán)的結(jié)果，順利通過(guò)。

通常來(lái)說(shuō)，一部法案進(jìn)入人大立法程序后，一般經(jīng)三次審議即可。這次審議卻是第四次審議，這意味著在這部法案背后，有著激烈的爭(zhēng)執(zhí)。負(fù)責(zé)該法起草工作的國(guó)務(wù)院法制辦一處處長(zhǎng)朱衛(wèi)國(guó)告訴記者，即使在最后階段，本屆人大常委法律委員會(huì)已肯定“這部法律草案經(jīng)過(guò)常委會(huì)四次審議、修改，已經(jīng)比較成熟”，但仍對(duì)該法提出了總共11個(gè)方面的修改意見(jiàn)。

不過(guò)，該法仍然以獲得接近94.67％贊成的絕對(duì)支持率得以通過(guò)，其原因可以用十屆全國(guó)人大常委會(huì)委員萬(wàn)學(xué)文的發(fā)言來(lái)概括：“第一是不要再拖了，盡快通過(guò)，因?yàn)槲覀儑?guó)家平均每天因交通事故死300人，這部法律的出臺(tái)可以大大減少交通事故。第二，我們國(guó)家正在成為汽車(chē)大國(guó)，亟需這樣一部法律規(guī)范我們的行為！\"

公平與便民

《道路交通安全法》從車(chē)輛、駕駛?cè)?、道路、行人、事故處理、?zhí)法監(jiān)督等多個(gè)方面，構(gòu)建了中國(guó)未來(lái)的道路交通安全管理體制框架。輿論紛紛對(duì)這部法規(guī)報(bào)以好評(píng)，認(rèn)為它凸現(xiàn)了人本精神，體現(xiàn)了“公平與便民”的原則。

例如，該法規(guī)定，對(duì)“帶病”超載的機(jī)動(dòng)車(chē)輛實(shí)行強(qiáng)制報(bào)廢制度，這就從制度上杜絕“帶病”車(chē)輛上路行駛，以期預(yù)防重大交通事故發(fā)生。

過(guò)去，一旦發(fā)生了交通事故，法院參照交管部門(mén)的《責(zé)任認(rèn)定書(shū)》進(jìn)行民事賠償?shù)牟脹Q。這樣容易造成混淆事故責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任的問(wèn)題。此次《道路交通安全法》則取消了交管部門(mén)的“交通事故責(zé)任認(rèn)定”權(quán)，把道路交通事故的裁判權(quán)轉(zhuǎn)給了法院，交管部門(mén)只承擔(dān)取證與記錄的工作。

《道路交通安全法》還有一個(gè)亮點(diǎn)，是決定設(shè)立“道路交通事故社會(huì)救助基金”。它是由辦理機(jī)動(dòng)車(chē)第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的保險(xiǎn)公司，在收取的保費(fèi)中按國(guó)家規(guī)定的比例(通常為1％)抽取后專門(mén)成立的一種救助基金。該法規(guī)定，發(fā)生交通事故后，醫(yī)院可以先對(duì)傷者救死扶傷，然后從保險(xiǎn)公司支取“道路交通事故社會(huì)救助基金”墊付搶救費(fèi)用，最后再向交通事故的責(zé)任人追償這筆費(fèi)用。

“道路交通事故社會(huì)救助基金”的建立和操作細(xì)則，將會(huì)隨后公布施行。

定槌于爭(zhēng)議聲中

雖然以上這些原則或規(guī)定，在法律條文中都是一句話，但它們最終能夠得以成文，無(wú)不經(jīng)歷了很多的爭(zhēng)論。

《道路交通安全法》從起草至今，已經(jīng)10年有余。1993年6月，由公安部負(fù)責(zé)，開(kāi)始了這部法律的起草工作。1996年10月，專門(mén)的起草小組正式成立；1998年6月，初步擬就的《道路交通安全法》送審稿上報(bào)國(guó)務(wù)院，并經(jīng)國(guó)務(wù)院辦公廳及國(guó)務(wù)院法制辦歷時(shí)三年的討論和協(xié)調(diào)，終于形成了《道路交通安全法（草案）》，于2001年12月進(jìn)入人大立法程序。

甫一進(jìn)入人大討論，人大常委們便對(duì)多項(xiàng)的內(nèi)容提出了異議。焦點(diǎn)之一是農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)道路交通管理體制的設(shè)計(jì)。

據(jù)人大常委法律工作委員會(huì)主任委員胡光寶介紹，分歧集中在對(duì)農(nóng)用機(jī)動(dòng)車(chē)，包括拖拉機(jī)和農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)的牌證發(fā)放，是由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)負(fù)責(zé)，還是由農(nóng)業(yè)(農(nóng)機(jī))部門(mén)負(fù)責(zé)。主要有三種意見(jiàn)：第一種主張維持1986年以來(lái)實(shí)行的管理體制，由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)委托農(nóng)業(yè)(農(nóng)機(jī))部門(mén)負(fù)責(zé)；第二種主張?jiān)诒３脂F(xiàn)行管理體制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，拖拉機(jī)和小型農(nóng)用運(yùn)輸車(chē)的牌證發(fā)放由農(nóng)業(yè)(農(nóng)機(jī))部門(mén)負(fù)責(zé)；第三種主張由公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)。

這一焦點(diǎn)爭(zhēng)議的雙方，事實(shí)上就是對(duì)于農(nóng)用機(jī)動(dòng)車(chē)各享部分管轄權(quán)的公安部與農(nóng)業(yè)部。其背后則是利益分割問(wèn)題。根據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計(jì)，包括牌照在內(nèi)，目前一臺(tái)農(nóng)用車(chē)一年只需繳納費(fèi)用71元，但如果按現(xiàn)行的機(jī)動(dòng)車(chē)管理辦法，則需要繳納費(fèi)用540元，增加了近470元。

在審議過(guò)程中，各方還是保持了這樣一個(gè)基本共識(shí)：一方面要保持現(xiàn)有農(nóng)機(jī)管理工作的穩(wěn)定，不做大的變動(dòng)；另一方面農(nóng)業(yè)機(jī)械上路行駛，一定要服從交管部門(mén)的統(tǒng)一指揮，出現(xiàn)交通事故，一定要由交通警察統(tǒng)一處理；此外，不能增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

在人大常委會(huì)第二次審議時(shí)，應(yīng)部分委員的建議，草案增加了機(jī)動(dòng)車(chē)一方在交通事故中若無(wú)過(guò)錯(cuò)，可予以免責(zé)的條款，即規(guī)定機(jī)動(dòng)車(chē)一方只要無(wú)過(guò)錯(cuò)便可對(duì)事故不承擔(dān)責(zé)任。這一在民間被俗稱為“撞了可以白撞”的條款，隨即成為一個(gè)社會(huì)反響極大、更具爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。

2001年6月23日，在提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議三審時(shí)，草案稿進(jìn)行了新的修改。出于對(duì)行人和非機(jī)動(dòng)車(chē)相對(duì)于機(jī)動(dòng)車(chē)明顯弱勢(shì)、更應(yīng)獲得保護(hù)的考慮，重新規(guī)定除非交通事故是由行人或非機(jī)動(dòng)車(chē)一方故意造成的，否則機(jī)動(dòng)車(chē)一方將不能免責(zé)。

但這一條款在進(jìn)入第四次人大常委審議時(shí)，仍然有許多委員在小組討論時(shí)對(duì)此表達(dá)了不同意見(jiàn)。何椿霖委員認(rèn)為，籠統(tǒng)地規(guī)定由機(jī)動(dòng)車(chē)來(lái)負(fù)責(zé)任不利于交通管理的嚴(yán)格執(zhí)法，如果能夠證明責(zé)任屬于非機(jī)動(dòng)車(chē)一方，而且機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛員已經(jīng)采取了必要的規(guī)避措施，應(yīng)當(dāng)減輕或免除機(jī)動(dòng)車(chē)一方的責(zé)任。王夢(mèng)奎委員則稱，制定道路交通安全法要有利于形成全體公民遵守交通規(guī)則、適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的局面。郭樹(shù)言委員更認(rèn)為，在很多地方交通法規(guī)管不了非機(jī)動(dòng)車(chē)和行人，主要是約束太松造成的。列席本次會(huì)議的人大代表劉道明則認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)處罰上可以由機(jī)動(dòng)車(chē)一方承擔(dān)多一些，但在事故責(zé)任的劃分上應(yīng)當(dāng)平等。

分割的“道路”

爭(zhēng)議之聲未息，法已確定出臺(tái)，《道路交通安全法》能否給我們帶來(lái)一個(gè)真正安全而又穩(wěn)定的道路交通管理體制？記者在《道路交通安全法》表決通過(guò)并正式發(fā)布后的第一時(shí)間，采訪了國(guó)家行政學(xué)院公共管理部王偉教授。

受交通部的委托，國(guó)家行政學(xué)院于1998年9月成立了“中國(guó)道路交通管理體制改革研究”課題組，而王偉正是這個(gè)課題研究的負(fù)責(zé)人。然而，王偉提及《道路交通安全法》時(shí)，卻絲毫沒(méi)有顯得欣喜。他只是表示，在目前體制上的問(wèn)題還沒(méi)有解決的情況下，《道路交通安全法》的出臺(tái)，并不能徹底解決交通安全管理上的問(wèn)題。

自國(guó)務(wù)院1986年10月發(fā)出《關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》后，中國(guó)道路交通管理體制的現(xiàn)狀是，公安部門(mén)統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)城鄉(xiāng)道路安全管理；道路規(guī)劃、道路建設(shè)、路政管理、運(yùn)政管理、稽征管理等職責(zé)屬于交通部門(mén)；農(nóng)機(jī)部門(mén)享有對(duì)拖拉機(jī)的“委托”管理權(quán)。這一道路交通管理體制架構(gòu)一直延續(xù)至今。

在這種制度框架下，出現(xiàn)了公安部和交通部“兩家共管”的局面：道路交通安全由公安部門(mén)負(fù)責(zé)，道路交通管理主要由交通部門(mén)負(fù)責(zé)，結(jié)果是兩個(gè)部門(mén)分割執(zhí)法與管理體系，行業(yè)管理與安全管理的界限很難分清，既有職責(zé)交叉，安全責(zé)任又不明確，如此不順暢的道路交通管理體制顯然對(duì)道路交通事故頻頻發(fā)生難辭其咎。

王偉認(rèn)為，現(xiàn)今無(wú)論從傷亡人數(shù)還是從影響范圍看，道路事故都已經(jīng)成為我國(guó)最嚴(yán)重的安全問(wèn)題。他負(fù)責(zé)的課題研究認(rèn)為，需要由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)，對(duì)交通管理體制進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，發(fā)揮有關(guān)部門(mén)的各自優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)一立法，根據(jù)部門(mén)性質(zhì)和管理優(yōu)勢(shì)進(jìn)行合理分工。

事實(shí)上，王偉曾通過(guò)各種渠道，向國(guó)務(wù)院和人大呈遞對(duì)我國(guó)道路交通體制管理的設(shè)計(jì)思路。他提出了這樣的設(shè)想：將“全國(guó)城鄉(xiāng)道路交通由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭珖?guó)城鄉(xiāng)道路交通由交通部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理”；交通部門(mén)承擔(dān)道路交通安全管理的主要責(zé)任，公安部門(mén)繼續(xù)作為道路交通安全路面執(zhí)法的主體。交通部門(mén)要進(jìn)一步深化自身管理體制的改革，提高道路交通管理的水平，按照政府機(jī)構(gòu)改革的有關(guān)精神，加大職能轉(zhuǎn)變和權(quán)力下放的力度，統(tǒng)一設(shè)置、歸并和精簡(jiǎn)相關(guān)職能機(jī)構(gòu)。

他同時(shí)建議，在改革道路交通管理體制時(shí)，要對(duì)現(xiàn)有關(guān)于公路建設(shè)、公路運(yùn)輸、道路交通管理等法律法規(guī)進(jìn)行重新調(diào)整。并在體制改革到位的前提下，力爭(zhēng)通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)出臺(tái)統(tǒng)一的“道路交通法”，做到立法與改革的同步進(jìn)行，保證改革方案的順利實(shí)施。

但讓他失望的是，他們的呼吁并未得到該法起草與立法部門(mén)的采納。

國(guó)務(wù)院法制辦朱衛(wèi)國(guó)處長(zhǎng)在向記者解釋這部《道路交通安全法》時(shí)說(shuō)，交通部與公安部誰(shuí)在這部法中成為管理的主導(dǎo)力量，是在立法前期存在過(guò)的問(wèn)題，但在該法起草之初，這個(gè)問(wèn)題就已經(jīng)解決了，這就是目前這部法律所體現(xiàn)出來(lái)的相應(yīng)的管理權(quán)向公安部集中。

但記者同時(shí)了解到，交通部主持下起草的《道路運(yùn)輸管理法》、《交通管理?xiàng)l例》，也已在向人大提出議案的過(guò)程之中。照此實(shí)施，中國(guó)的道路交通管理體制將面臨交通管理與安全管理的“依法”分離。

王偉對(duì)此提出了擔(dān)心：將來(lái)會(huì)不會(huì)出現(xiàn)政府部門(mén)之間的“依法打架”？他表示，他還會(huì)繼續(xù)關(guān)注明年5月1日起《道路交通安全法》的執(zhí)行情況。

本刊記者吳小亮對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)