9月12日，衛(wèi)生部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等11個(gè)部委，就貫徹落實(shí)農(nóng)村衛(wèi)生合作醫(yī)療制度召開了相關(guān)負(fù)責(zé)人參加的部級(jí)協(xié)調(diào)會(huì)。

據(jù)介紹，當(dāng)天的會(huì)議其實(shí)是宣布由11個(gè)部委聯(lián)合參與的聯(lián)席會(huì)議制度正式確立。這個(gè)制度建立后，今后在開展農(nóng)村衛(wèi)生合作醫(yī)療制度時(shí)，各省市在工作中若遇到重大問題，相關(guān)部委可以通過這個(gè)聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行協(xié)調(diào)與溝通。據(jù)悉，這個(gè)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制由國務(wù)院副總理兼衛(wèi)生部部長吳儀親自掛帥，衛(wèi)生部副部長朱慶生直接負(fù)責(zé)。

據(jù)記者了解，衛(wèi)生部已把切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作列為今后的工作重點(diǎn)，其中包括建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度——這是在政府的組織引導(dǎo)下，由農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的新型醫(yī)療互助制度。

就在此前兩天，國務(wù)院總理溫家寶在專程看望國務(wù)院參事室參事和中央文史研究館館員時(shí)明確指出：“我們要把醫(yī)療工作的重點(diǎn)放在農(nóng)村。”溫家寶表示，從今年起，每年新增衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)的大部分用在農(nóng)村，同時(shí)推進(jìn)農(nóng)村合作醫(yī)療改革試點(diǎn)。這樣堅(jiān)持十年八年，爭取早日改變農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生落后的狀況，讓農(nóng)民看得起病。

變化始于今年春天的SARS突襲。SARS猶如一把雙刃劍，在沖擊了脆弱的農(nóng)村衛(wèi)生體系的同時(shí)，也給加固農(nóng)村衛(wèi)生體系的工作帶來了“補(bǔ)習(xí)”的契機(jī)。SARS之后，中央陸續(xù)出臺(tái)的財(cái)政與政策支持，加速啟動(dòng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，一度“風(fēng)雨飄搖”的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體系有了重新“修復(fù)”的希望。

確保財(cái)政投入力度

8月25日，衛(wèi)生部常務(wù)副部長高強(qiáng)在向十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議報(bào)告當(dāng)前中國重大傳染性疾病防治工作情況時(shí)坦陳，目前中國衛(wèi)生工作中存在六個(gè)方面的問題，其中之一就是農(nóng)村衛(wèi)生工作相當(dāng)薄弱。他指出，農(nóng)村是中國衛(wèi)生工作的重點(diǎn)，但對這一方針貫徹落實(shí)得不好，農(nóng)村缺醫(yī)少藥、衛(wèi)生條件落后的狀況沒有大的改變。

受政府長期補(bǔ)償機(jī)制不足的限制，農(nóng)村公共預(yù)防保健服務(wù)長久“營養(yǎng)不良”已成事實(shí)。對不少農(nóng)民而言，破舊不堪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，有的已成為“小病沒人去，大病看不了”的擺設(shè)而已?？床‰y依然是廣大農(nóng)民擺脫不了的陰影。

在20世紀(jì)六七十年代，中國農(nóng)村醫(yī)療體系扎根于最基層農(nóng)村的公共衛(wèi)生系統(tǒng)，采取合作醫(yī)療的形式解決籌資，由“赤腳醫(yī)生”處理最常見的疾病，為農(nóng)民提供了最初級(jí)的醫(yī)療衛(wèi)生保障。然而，隨著醫(yī)療衛(wèi)生體制逐步市場化的改革，農(nóng)村合作醫(yī)療逐步解體，享受合作醫(yī)療制度的人口覆蓋率始終處在低于10％的水平。填補(bǔ)“赤腳醫(yī)生”消失后留下的職能空缺，已成為農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。

推進(jìn)農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)，SARS的襲擊提供了不可延擱的緊迫性。公共衛(wèi)生領(lǐng)域的一些專家認(rèn)為，為9億農(nóng)民織好一張結(jié)實(shí)的“健康網(wǎng)”，讓政府“唱主角”，不啻為問題的解決之道。

首先，就是要將原來的“重治輕防”轉(zhuǎn)為“以防為主”，為此必須依托一個(gè)“平臺(tái)”。中國社會(huì)科學(xué)院的一些學(xué)者提出，對原來已被削弱的三級(jí)醫(yī)療保健網(wǎng)要逐步強(qiáng)化，同時(shí)可考慮依托相對成熟的計(jì)劃生育網(wǎng)，建立健全農(nóng)村衛(wèi)生防疫網(wǎng)絡(luò)，解決“線斷、網(wǎng)破、人缺”的問題。

此外，政府還要確保財(cái)政投入力度，解決積累多年的衛(wèi)生欠賬，為重構(gòu)防疫網(wǎng)提供有力支撐。

“SARS時(shí)期，我國農(nóng)村公共衛(wèi)生體系處處捉襟見肘，如果不是中央數(shù)次撥巨資支援，真不知有些地方能不能挺過來?！敝袊嗣翊髮W(xué)財(cái)政問題專家高培勇教授感慨地說道。

據(jù)記者了解，在迎戰(zhàn)SARS期間，從中央到省市，各級(jí)財(cái)政部門就在為安排抗擊SARS的資金而忙碌；現(xiàn)在，中央投入用于公共衛(wèi)生體系的資金仍沒有停止。據(jù)悉，中央在SARS期間設(shè)立的20億元防治基金數(shù)目，占今年中央財(cái)政預(yù)算支出的0.13％，占100億元總預(yù)備費(fèi)的20％。衛(wèi)生部常務(wù)副部長高強(qiáng)在8月底透露，今年中央還將繼續(xù)投入21億多元，支持中西部和東部部分地區(qū)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)建設(shè)。地方政府也將投入相應(yīng)資金，改善重大疾病防治工作條件。

記者從財(cái)政部了解到，財(cái)政部目前正在對中央安排的20億元“非典”防治基金使用情況進(jìn)行結(jié)算，如果結(jié)算完之后發(fā)現(xiàn)不夠，將繼續(xù)打報(bào)告要求撥錢，“需要多少撥多少?！?/p>

衛(wèi)生部官員則表示，國家將投資100多億元用于建立我國公共衛(wèi)生應(yīng)急體系，包括建立從中央到縣的三級(jí)疾病控制中心，保證每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與衛(wèi)生部聯(lián)網(wǎng)，每個(gè)縣都建立傳染病醫(yī)院和傳染病區(qū)。與此同時(shí)，還將投資數(shù)百億元加強(qiáng)縣級(jí)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)范農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村衛(wèi)生人員培訓(xùn)。

而國務(wù)院第16次常務(wù)會(huì)議通過、自2004年1月1日起施行的《鄉(xiāng)村醫(yī)生從業(yè)管理?xiàng)l例》，也從法規(guī)的角度提供了保障。

此外，衛(wèi)生部日前提出的關(guān)于公共衛(wèi)生體制建設(shè)的設(shè)想，其思路已上報(bào)國務(wù)院。在該方案最終得到批準(zhǔn)后，財(cái)政部將會(huì)根據(jù)具體需要進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)政投入。衛(wèi)生部一位官員表示，政府部門現(xiàn)在陸續(xù)提出的各種措施絕不是非常時(shí)期的救急，而是著眼于加強(qiáng)農(nóng)村和城市公共衛(wèi)生體系建設(shè)的長遠(yuǎn)之舉。

但是，伴隨著中央財(cái)政對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生工作的大力投入，地方政府的配套資金能否相應(yīng)跟上仍不容忽視。

長期以來，中國各級(jí)財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”，衛(wèi)生資源投放主要集中在城市，衛(wèi)生資源分配與需求呈“倒三角”形，很多地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，重視不夠，以致投入逐年減少，城鄉(xiāng)差距拉大，衛(wèi)生資源80％集中在城市，其中2/3集中在大醫(yī)院。2000年農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)12元，僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)的27.6％。中國農(nóng)村人口占全國的近70％，花費(fèi)的衛(wèi)生費(fèi)用只占衛(wèi)生總費(fèi)用的33％，七年內(nèi)平均每年下降兩個(gè)百分點(diǎn)。1991年到2000年，全國新增衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入中只有14％投入到農(nóng)村，而14％中的89％又成了“人頭費(fèi)”，真正專項(xiàng)的農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)只有1.3％。

合作醫(yī)療重新上路

不久前，北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心等研究機(jī)構(gòu)曾就SARS對中國衛(wèi)生體制的影響進(jìn)行了討論。有學(xué)者認(rèn)為，此次SARS 促使對醫(yī)療衛(wèi)生改革，尤其給加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)帶來了機(jī)遇，并認(rèn)為可能會(huì)有利于農(nóng)村合作醫(yī)療制度的開展。

與會(huì)專家認(rèn)為，農(nóng)村有些地方過去對這樣一種互助合作性質(zhì)的保障興趣不大。通過SARS的教訓(xùn)，會(huì)發(fā)現(xiàn)如果不參保，一旦有疫情發(fā)生，醫(yī)療保障就會(huì)遇到很多的困難。因此現(xiàn)在再進(jìn)行合作醫(yī)療籌資，農(nóng)民的積極性可能會(huì)有所增加。

其實(shí)，中央下決心加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決心在去年就已非常明確。2002年10月19日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定（中發(fā)〔2002〕13號(hào)）》（以下簡稱《決定》）就明確提出了農(nóng)村衛(wèi)生工作的努力目標(biāo)和工作要求——即到2010年，在全國農(nóng)村基本建立起適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的衛(wèi)生服務(wù)體系和合作醫(yī)療制度。

根據(jù)該決定，政府衛(wèi)生投入要重點(diǎn)向農(nóng)村傾斜。各級(jí)人民政府要逐年增加衛(wèi)生投入，增長幅度不低于同期財(cái)政經(jīng)常性支出的增長幅度。從2003年起到2010年，中央及省、市（地）、縣級(jí)人民政府每年增加的衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于發(fā)展農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)，包括衛(wèi)生監(jiān)督、疾病控制、婦幼保健和健康教育等公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)資金等。

據(jù)了解，農(nóng)村合作醫(yī)療制度在全國范圍的開展一度受到SARS影響。7月28日，全國防治“非典”工作會(huì)議在京召開時(shí)，農(nóng)村醫(yī)療保障制度的建設(shè)終于開始在各地政府的議事日程中相繼展開。目前，北京市已公布《北京市建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施意見》，勾畫出北京300萬農(nóng)民將納入大病統(tǒng)籌的輪廓；河北省也計(jì)劃用七年時(shí)間，在全省農(nóng)村基本建立起新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；河南省則拿出2.4億元，計(jì)劃用三年時(shí)間重點(diǎn)建設(shè)600所標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生院，選擇18個(gè)縣進(jìn)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)。

衛(wèi)生部一位官員對記者表示，農(nóng)村衛(wèi)生工作通過SARS暴露出來的問題，更多地還是基于農(nóng)村基層衛(wèi)生的現(xiàn)實(shí)情況，因此修復(fù)工作還需一步一個(gè)腳印地去做。SARS爆發(fā)后，雖然建立了農(nóng)村衛(wèi)生的傳染病應(yīng)急機(jī)制和緊急救助計(jì)劃，但基本上到縣一級(jí)政府就截止了。這位官員指出，最終的治本之道還是要從真正建立起農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度開始。他表示，SARS過后，政府部門曾提出要加緊農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)，并準(zhǔn)備提前到2005年前完成目標(biāo)，但綜合考慮農(nóng)村衛(wèi)生工作的現(xiàn)實(shí)情況后，還是決定按照2010年的原定目標(biāo)進(jìn)行。

據(jù)悉，根據(jù)國務(wù)院有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示精神，衛(wèi)生部已將浙江、湖北、云南、吉林等四省作為新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)?。淮送?，全國各個(gè)省、自治區(qū)和直轄市也要有二至三個(gè)試點(diǎn)縣建立該制度。

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度究竟“新”在哪里？衛(wèi)生部官員用“一個(gè)沒變，四個(gè)突破”進(jìn)行了解釋。他表示，“一個(gè)沒變”指的是合作醫(yī)療的性質(zhì)沒變，依然是由政府組織引導(dǎo)，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體、政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度；而“四個(gè)突破”則體現(xiàn)在籌資上，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制，并對籌資的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定。同時(shí)，要求有條件的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)給予適當(dāng)扶持，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人資助。

在管理體制上，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度首次要求省、地級(jí)人民政府成立由衛(wèi)生、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、民政、審計(jì)、扶貧等部門組成農(nóng)村合作醫(yī)療協(xié)調(diào)小組。此外，縣級(jí)農(nóng)村合作醫(yī)療管理委員會(huì)必須有農(nóng)民代表參加，經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算。在監(jiān)督機(jī)制上，要定期檢查、監(jiān)督合作醫(yī)療基金使用和管理情況，定期向同級(jí)人代會(huì)匯報(bào)，審計(jì)部門要進(jìn)行審計(jì)。在政策上，由農(nóng)民以家庭為單位自愿參加，所履行的繳費(fèi)義務(wù)，不能視為增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。合作醫(yī)療基金主要用于補(bǔ)助農(nóng)民的大額醫(yī)療費(fèi)用或住院醫(yī)療費(fèi)用，不得超支或過多結(jié)余。

哈佛大學(xué)衛(wèi)生政策與管理系教授蕭慶倫認(rèn)為，中國農(nóng)村醫(yī)療的改革并不是復(fù)雜的現(xiàn)代化的方案，而是回歸到農(nóng)村合作醫(yī)療體系中消失的基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)。中國農(nóng)村衛(wèi)生政策北京大學(xué)課題組的一份報(bào)告則提出，構(gòu)筑我國社會(huì)轉(zhuǎn)型期間的農(nóng)村衛(wèi)生保障制度，政府需要秉持國際通行的現(xiàn)代“善治”理念，與公民、公共組織、私人組織合作管理，在多元化的籌資渠道中通過聯(lián)合形成平衡的籌資網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生領(lǐng)域的公共利益最大化。