今年7月，一份由國家發(fā)展和改革委員會(huì)、衛(wèi)生部以及外交部共同起草的報(bào)告上交給國務(wù)院。報(bào)告的主要內(nèi)容是請求國務(wù)院盡快批準(zhǔn)簽署《煙草控制框架公約》。

今年5月在世界衛(wèi)生大會(huì)上獲得通過的《煙草控制框架公約》（FCTC），是世界衛(wèi)生組織主持制定的第一部國際法律條約，也是首次在全球范圍內(nèi)限制煙草的公約。歷時(shí)三年、經(jīng)過六輪艱難談判達(dá)成的公約文本最終以192票的高票通過。

公約由序言和38條正文組成，明確了控制煙草的具體義務(wù)、責(zé)任等問題，對煙草制品的包裝、標(biāo)簽、廣告、促銷和贊助提出了嚴(yán)格的限制措施。

然而，盡管公約得以通過，但由于煙葉和煙草制品帶來的經(jīng)濟(jì)利益和由此相關(guān)聯(lián)的國計(jì)民生問題，很多國家不得不在民眾健康和煙草經(jīng)濟(jì)之間尋找平衡。這種做法貫穿于整個(gè)公約文本誕生的始終，也將在日后的公約執(zhí)行中延續(xù)。

健康優(yōu)先還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先？

公約的制定是在全球禁煙浪潮推動(dòng)下提出的。自從20世紀(jì)50年代醫(yī)學(xué)界確認(rèn)煙草的危害以來，反煙斗爭不斷高漲。許多國家都制定了控?zé)煹姆煞ㄒ?guī)，而且煙草訴訟之風(fēng)日益盛行。

但這一切并沒有阻礙煙草業(yè)發(fā)展的步伐。隨著國際煙草貿(mào)易的發(fā)展，發(fā)達(dá)國家的煙草商減少國內(nèi)煙草銷量，卻向發(fā)展中國家傾銷，這促使世界衛(wèi)生組織下決心制定一部國際煙草控制公約，以在全球范圍內(nèi)限制煙草產(chǎn)品的擴(kuò)散和流行。

初衷是善意的，但是工作一旦鋪開，一個(gè)問題便擺在了各國的面前：健康優(yōu)先，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先？

這個(gè)問題看似簡單，卻最難以選擇。對中國這樣一個(gè)煙草業(yè)產(chǎn)量、銷量均占世界第一的煙草大國而言，更是如此。

協(xié)和醫(yī)科大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所教授楊功煥親歷了《公約》文本誕生的整個(gè)過程，對此深有感觸。楊功煥教授是在煙草危害與煙草控制方面進(jìn)行過多項(xiàng)流行病學(xué)研究的專家，1999年至2000年參與世界衛(wèi)生組織的公約文本的準(zhǔn)備工作，2001年她又作為中國談判團(tuán)的一員，全程參與了六次談判。

楊功煥工作的很大一部分，便是了解煙草對社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響。她向記者介紹說，目前中國有3.2億煙民，煙草對健康的影響已經(jīng)明顯可見。在現(xiàn)階段，中國煙民平均比總?cè)巳旱钠谕麎勖?.6年，每人工作時(shí)間平均少兩年。預(yù)計(jì)到2025年，每年將有200萬左右的人死于與煙草相關(guān)的疾病，包括肺癌、冠心病等；到2050年，這個(gè)數(shù)量會(huì)增加到300萬。其中一半發(fā)生在35歲～69歲的人群里，導(dǎo)致的減壽年數(shù)將增加到10年。

與此同時(shí)，身為健康殺手的煙草業(yè)卻是國家的創(chuàng)收大戶。中國是世界上煙草種植、生產(chǎn)和銷售第一大國，煙草業(yè)作為一項(xiàng)重要產(chǎn)業(yè)，連續(xù)15年位列創(chuàng)收大戶名單中，2002年底上交利稅更高達(dá)1400億元，接近國家財(cái)政收入的十分之一。因而相關(guān)經(jīng)濟(jì)部門不愿意對煙草生產(chǎn)和銷售有過多的限制，煙草業(yè)界人士更藉此反對嚴(yán)格控?zé)煛?/p>

但楊功煥等人的研究卻表明，煙草所致的損失將可能超出其所得?！拔覀冏隽藴y算，在現(xiàn)階段，歸因于煙草的死亡率為12％，醫(yī)療費(fèi)用中有12％，達(dá)485.9億元的金額因煙草所致疾病被耗費(fèi)掉。換言之，在2000年煙草所創(chuàng)利稅1050億元中，46.3％都化成了醫(yī)療費(fèi)用?！?/p>

楊功煥進(jìn)一步介紹說，目前醫(yī)療費(fèi)用的上漲速度遠(yuǎn)高于煙草行業(yè)利稅上漲的速度。假若到2025年，歸因于煙草的疾病和死亡率為33％，僅其耗費(fèi)的醫(yī)療費(fèi)用就會(huì)超出煙草行業(yè)為國家創(chuàng)造的利潤。足以抵消煙草所帶來的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

“煙草危害論”與“煙草創(chuàng)收論”的斗爭也出現(xiàn)在《煙草控制框架公約》中國談判團(tuán)內(nèi)部。據(jù)記者了解，在由原國家計(jì)委牽頭，外交部、衛(wèi)生部、原國家經(jīng)貿(mào)委、國家煙草專賣局、國家工商總局等10多個(gè)部委組成的談判團(tuán)里，對一些煙草加稅、廣告和包裝限制等措施也曾有過較大爭議。

種種爭議直到國務(wù)院一紙批示才終得統(tǒng)一。該批示大意為：第一，中國應(yīng)該做一個(gè)在國際上負(fù)責(zé)任的大國，以人民健康為主，要支持世界衛(wèi)生組織，早日促成框架公約的建立；第二，在有些涉及國家主權(quán)的問題上，不能完全放棄；第三，不要糾纏于枝節(jié)問題。

事后，談判團(tuán)的首席談判員易先良在接受媒體采訪時(shí)，道出了中國代表團(tuán)的立場：我們的國家利益就在于既要支持《公約》和控?zé)?，又要保護(hù)我們現(xiàn)有的行業(yè)不受到來自國際上更大的壓力。

楊功煥認(rèn)為，對煙草經(jīng)濟(jì)和煙草控制的態(tài)度，反映了我們的社會(huì)發(fā)展觀：是僅僅注重眼前的經(jīng)濟(jì)增長，還是選擇關(guān)注可持續(xù)發(fā)展、“以人為本”的發(fā)展戰(zhàn)略。我國在這次談判中的立場，正是希圖能夠在盡可能減少損失的情況下，走向“以人為本”的發(fā)展之路。

潛在和現(xiàn)實(shí)的影響

公約出臺(tái)伊始，煙草業(yè)便哀聲一片。

在煙草專賣體制下，中國的香煙制品從原材料的生產(chǎn)、采購和運(yùn)輸一直到卷煙的生產(chǎn)、銷售都處在國家的計(jì)劃之中。但生長在“溫室”中的煙草企業(yè)也感到了多重危機(jī)。先有WTO之后跨國企業(yè)的虎視眈眈，現(xiàn)在又得面臨《公約》的諸多壓力，難怪某些煙草業(yè)研究機(jī)構(gòu)大呼“山雨欲來”，稱“WTO只是重新劃分了煙草市場的版圖，而煙草控制公約則關(guān)乎整個(gè)煙草行業(yè)的生存問題”。

一位國內(nèi)煙草界人士以包裝和標(biāo)簽條款為例說：“如果煙盒上有三分之一的面積寫著‘吸煙容易引發(fā)心臟病’，這煙還能賣出去嗎？”

引發(fā)議論的不僅僅是健康警語一項(xiàng)。煙草經(jīng)濟(jì)研究所王玉麟撰文指出，《公約》對煙草業(yè)的影響主要是在以下幾個(gè)方面：

首先，公約文本對煙草的危害性在法律上作了認(rèn)定。煙草在經(jīng)濟(jì)方面的作用曾被煙草業(yè)反復(fù)強(qiáng)調(diào)，因而成為支撐煙草業(yè)生存發(fā)展的重要基礎(chǔ)，此次也被否定，這是前所未有的，將使得締約國的煙草業(yè)整體生存發(fā)展環(huán)境變得更為嚴(yán)峻。

其次，在減少煙草需求的措施方面，公約規(guī)定了稅收價(jià)格措施、限制吸煙場所、推動(dòng)遠(yuǎn)離煙草的意識(shí)培育措施等，這些將影響煙草業(yè)生存和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境。

再次，其他管制措施如對包裝、標(biāo)簽、廣告等所作的明確限制，將給煙草業(yè)帶來更為直接的負(fù)面影響。比如新的排放標(biāo)準(zhǔn)對煙草產(chǎn)品提出了更高的要求；嚴(yán)格的包裝和警語要求將使以禮品消費(fèi)為主的高檔卷煙消費(fèi)受到很大影響。

與煙草業(yè)的擔(dān)憂不同，衛(wèi)生界對《公約》的通過表示歡迎。楊功煥教授認(rèn)為《公約》的通過意味著世界衛(wèi)生組織通過國際法把各國動(dòng)員起來，參與控?zé)煿ぷ?，?biāo)志著世界控?zé)熓聵I(yè)的進(jìn)步。

由發(fā)改委、外交部和衛(wèi)生部呈遞給國務(wù)院的報(bào)告則全面反映了三部委對公約的看法。報(bào)告認(rèn)為，最終的公約文本已經(jīng)由最初的激進(jìn)逐步趨向平緩和務(wù)實(shí)，在包裝標(biāo)簽、廣告促銷、責(zé)任與賠償?shù)汝P(guān)鍵問題上的規(guī)定已經(jīng)較為寬泛，不會(huì)對我國的現(xiàn)行立法、司法體系造成太大的沖擊。而公約的簽署更有利于維護(hù)我國良好的國際形象。

前景及未來程序

也許現(xiàn)在談?wù)摗豆s》的影響還為時(shí)過早?！豆s》文本通過之后，首先需要相當(dāng)數(shù)量的國家簽署，然后還要根據(jù)每個(gè)國家的法律程序，由其政府、人大或者議會(huì)批準(zhǔn)后方能正式生效。

根據(jù)有關(guān)程序，自第40個(gè)國家以法律形式批準(zhǔn)公約之后的第90天起，公約就將生效。然而，記者在世界衛(wèi)生組織的官方網(wǎng)站上看到，截至9月15日，雖然已經(jīng)有包括法國、英國、巴西、南非等在內(nèi)的52個(gè)國家簽署了公約，但完成了法律批準(zhǔn)程序的國家只有挪威一國。簽署國中并不包括美國、日本、德國、中國等煙草大國。

可見，公約文本雖獲得了通過，但距生效還有漫漫長路。

此外，目前的《公約》只是寬泛的、原則性的框架協(xié)議，還有許多后續(xù)性工作，如對廣告、走私、包裝等相關(guān)措施，將由接下來的議定書作出具體規(guī)定。中國談判代表團(tuán)首席談判員易先良在接受媒體采訪時(shí)估計(jì)，《公約》可能在今年年內(nèi)或明年上半年生效，議定書的談判則可能在明年下半年啟動(dòng)。