1988年至今，伴隨中國實(shí)行住房商品化改革，國務(wù)院四次就房地產(chǎn)市場發(fā)布政策性文件。

第一份有關(guān)房改的文件發(fā)布于1988年，是為11號文——《國務(wù)院關(guān)于在全國城鎮(zhèn)分期分批地推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》。這份文件正式啟動(dòng)了房改試點(diǎn)。

六年后的1994年，43號文發(fā)布——《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》。這份文件確立了公房出售、提高租金、建立住房公積金等改革措施，被認(rèn)為是“真正開始對房改產(chǎn)生了較大影響”。

1998年發(fā)布的23號文——《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房改革、加快住房建設(shè)的通知》，是一個(gè)標(biāo)志性的文件，它明確要求：1998年下半年起停止實(shí)物分房，逐步實(shí)行貨幣分房；加快建房，以經(jīng)濟(jì)適用住房為主建立多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場。建設(shè)部住宅及房地產(chǎn)司副司長侯淅珉認(rèn)為：“23號文叫停實(shí)物分房，一刀切死，既然新房不再進(jìn)入老體制，實(shí)物分房老體制的基礎(chǔ)也就不存在了?！币虼耍煞Q23號文“從分配、供應(yīng)和管理諸方面搭就了貨幣化分房和整個(gè)住房新體制的框架”。

23號文發(fā)布時(shí)，正值東南亞金融風(fēng)暴肆虐。為拉動(dòng)內(nèi)需，也為使房價(jià)被最大范圍的購房者所接受，23號文又提出建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的住房供應(yīng)體系，將購買經(jīng)濟(jì)適用住房者定位為中低收人家庭。

23號文發(fā)布至今，五年時(shí)間里，中國房地產(chǎn)業(yè)空前發(fā)展。但毋庸諱言，房地產(chǎn)業(yè)的問題也在這五年中日益暴露，諸如圈地、泡沫、誠信、信貸危機(jī)、調(diào)控不力等問題此起彼伏。

面對上述種種問題，23號文顯得力有不逮。北京華遠(yuǎn)地產(chǎn)集團(tuán)總裁任志強(qiáng)表示：“市場的任務(wù)是為有消費(fèi)能力的人提供更好的住房，政府的任務(wù)則是對買不起房的人予以補(bǔ)貼和保障。而在23號文中，市場和政府的角色并沒有明確區(qū)分?！?/p>

正是在這種背景下，18號文登場。18號文首次提出房地產(chǎn)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，強(qiáng)調(diào)要“促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展”。正是這兩點(diǎn)讓房地產(chǎn)商們對18號文大加歡迎。

但侯淅珉認(rèn)為，18號文主要是解決了進(jìn)一步市場化的問題——“很多在23號文中規(guī)定的內(nèi)容都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有落實(shí)到位，市場的作用范圍還很有限。”

在操作層面，18號文突出強(qiáng)調(diào)了三點(diǎn)：其一，增加普通商品住房供應(yīng)，搞活住房二級市場，規(guī)范市場服務(wù)，擴(kuò)大市場作用范圍；其二，明確政府職責(zé)，政府承擔(dān)在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房供應(yīng)中的住房保障責(zé)任，對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控，監(jiān)管規(guī)范房地產(chǎn)市場主體行為；其三，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，在與房地產(chǎn)有關(guān)的規(guī)劃、土地、金融等方面加強(qiáng)各部門之間的協(xié)調(diào)。

正因?yàn)榇?，業(yè)界普遍認(rèn)為，18號文進(jìn)一步剔除了23號文中的非市場化殘留，標(biāo)志著住房制度從有計(jì)劃的實(shí)物分配向完全市場化的過渡真正開始了。