盡管近來(lái)SARS（嚴(yán)重急性呼吸道綜合癥）在中國(guó)局部地區(qū)蔓延，美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)（Environmental Defense Fund）首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家杜丹德博士還是來(lái)到了中國(guó)。作為4月初在西安開(kāi)辦的“兩控區(qū)二氧化硫污染控制重點(diǎn)企業(yè)培訓(xùn)班”的主講人，杜丹德非常重視此次中國(guó)之行，因?yàn)樗麑⑾蚰切芭盼鄞髴簟敝攸c(diǎn)講述二氧化硫的排污權(quán)交易理論。在他看來(lái)，中國(guó)正在進(jìn)行的二氧化硫排污權(quán)交易試點(diǎn)工作即將面臨重大的突破。

杜丹德的樂(lè)觀是有理由的。3月14日，國(guó)家環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華在“兩會(huì)”期間舉行的專場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)上明確表示：“我國(guó)準(zhǔn)備在今后的幾年當(dāng)中實(shí)行總量控制和排污許可證制度。在這個(gè)基礎(chǔ)之上，開(kāi)始在一些重點(diǎn)地區(qū)，首先在二氧化硫方面實(shí)行交易。”他認(rèn)為，排污權(quán)交易能“以盡可能小的成本來(lái)解決更多的環(huán)境問(wèn)題”。

解振華同時(shí)還宣布，試點(diǎn)之后將會(huì)推行排污交易政策。

科斯定理的環(huán)境應(yīng)用

據(jù)杜丹德介紹，排污權(quán)交易的主要思想是：在滿足環(huán)境要求的前提下，設(shè)立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)（通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權(quán)利像商品那樣被買賣，以此進(jìn)行污染物的排放控制。

美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人張建宇博士解釋說(shuō)，企業(yè)節(jié)約下來(lái)的污染排放指標(biāo)，將成為一種可以用于交易的“有價(jià)資源”和“無(wú)形財(cái)產(chǎn)”，既可在企業(yè)與企業(yè)間進(jìn)行商業(yè)交易，也可“儲(chǔ)存”起來(lái)以備自身擴(kuò)大發(fā)展之需。而那些無(wú)力或忽視使用減少排污手段、導(dǎo)致手中缺乏排放指標(biāo)的企業(yè)，將不得不按照市場(chǎng)價(jià)格，向市場(chǎng)或其它企業(yè)購(gòu)買指標(biāo)。

排污權(quán)交易是科斯定理在環(huán)境問(wèn)題上的典型應(yīng)用。1960年，經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在《社會(huì)成本問(wèn)題》的論文中，首次提出在交易費(fèi)用為零的假設(shè)下，資源最優(yōu)配置與產(chǎn)權(quán)安排無(wú)關(guān)。

科斯定理應(yīng)用于環(huán)境問(wèn)題的基本思想仍是社會(huì)成本和經(jīng)濟(jì)效益。環(huán)境污染問(wèn)題是典型的負(fù)外部性問(wèn)題——經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成了負(fù)面影響，而又未計(jì)入市場(chǎng)交易的成本和價(jià)格中。針對(duì)此，控制環(huán)境污染引入了市場(chǎng)機(jī)制：1980年，排污收費(fèi)制度在西德以法律形式確定。

盡管排污收費(fèi)通過(guò)加大企業(yè)成本起到了一定的遏制排污作用，但因其主要依靠行政力量來(lái)貫徹和執(zhí)行而具有局限性。于是，為進(jìn)一步減少社會(huì)成本和擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)效益，以產(chǎn)權(quán)為核心的新的市場(chǎng)機(jī)制——排污權(quán)交易應(yīng)運(yùn)而生。

排污權(quán)交易的實(shí)質(zhì)是企業(yè)獲得了環(huán)境物品的產(chǎn)權(quán)，即企業(yè)擁有排污的權(quán)利。于是，追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)在購(gòu)買排污權(quán)和治理之間做出選擇。當(dāng)治理成本高于排污權(quán)市場(chǎng)價(jià)格時(shí)，企業(yè)會(huì)購(gòu)買排污權(quán)；反之，企業(yè)則傾向于通過(guò)治理以“生產(chǎn)”更多的排污權(quán)來(lái)出售。

排污權(quán)交易最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于20世紀(jì)70年代提出，首先被美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局（EPA）應(yīng)用于大氣以及河流污染的治理。而后，德國(guó)、澳大利亞、英國(guó)等相繼進(jìn)行了排污權(quán)交易政策的實(shí)踐。這一階段被稱為試驗(yàn)期。為了緩解美國(guó)和加拿大日趨嚴(yán)重的酸雨污染，1990年美國(guó)通過(guò)了《清潔空氣法》修正案，其中第四款提出了酸雨防治計(jì)劃項(xiàng)目。該項(xiàng)目計(jì)劃在十年內(nèi)削減一半二氧化硫排放量。同時(shí)，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)可以用排污權(quán)交易作為實(shí)現(xiàn)削減的手段。

這之后，依照法律依據(jù)和詳細(xì)的實(shí)施方案，美國(guó)進(jìn)行了迄今為止最廣泛和最成功的排污權(quán)交易實(shí)踐，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了二氧化硫排放量的大幅度減少。

美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人張建宇博士指出，排污權(quán)交易是鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)技術(shù)進(jìn)步治理污染和精打細(xì)算，最大限度地節(jié)約防治污染費(fèi)用和減少排放總量，追求以最低費(fèi)用使用最少排放指標(biāo)的一種新興市場(chǎng)手段。

不可能的任務(wù)？

這是一個(gè)讓很多人倍感沉重的數(shù)字——2000年中國(guó)二氧化硫排放總量達(dá)到1995萬(wàn)噸，首次超過(guò)美國(guó)，成為世界二氧化硫第一大排放國(guó)。

中國(guó)是一個(gè)燃煤大國(guó)，煤炭占一次性能源消費(fèi)總量近70％，由燃煤產(chǎn)生的二氧化硫污染相當(dāng)嚴(yán)重，燃煤排放的二氧化硫和顆粒物成為中國(guó)首要控制的大氣污染物。二氧化硫和所產(chǎn)生的酸雨污染嚴(yán)重破壞生態(tài)系統(tǒng)，腐蝕建筑材料，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)減產(chǎn)，危害人體健康，造成的經(jīng)濟(jì)損失巨大。1995年，國(guó)家環(huán)?？偩衷袑＜腋鶕?jù)當(dāng)年二氧化硫的排放量做過(guò)一個(gè)大致的測(cè)算，結(jié)果令人心痛不已：二氧化硫當(dāng)年所造成的經(jīng)濟(jì)損失大約是1100多億元。

1998年1月，國(guó)務(wù)院批復(fù)了酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)（簡(jiǎn)稱“兩控區(qū)”）的劃分方案，并提出了酸雨和二氧化硫污染的控制目標(biāo)。2001年通過(guò)的國(guó)家“十五”計(jì)劃綱要中，明確提出2005年全國(guó)二氧化硫排放量在2000年的基礎(chǔ)上減少10％、“兩控區(qū)”二氧化硫排放量減少20％的總量控制目標(biāo)。

據(jù)國(guó)家環(huán)保總局污控司大氣噪聲處的劉孜介紹，“兩控區(qū)”包括了四個(gè)直轄市和21個(gè)省會(huì)城市，16個(gè)沿海開(kāi)放城市中有11個(gè)處于“兩控區(qū)”內(nèi)?！皟煽貐^(qū)”內(nèi)的人口占全國(guó)總?cè)丝诘?9％，國(guó)民生產(chǎn)總值約占全國(guó)的67％。

劉孜指出，國(guó)家的要求非常明確：一方面，經(jīng)濟(jì)要加快發(fā)展速度；但另一方面，污染不僅不能增加，而且要大幅度削減。

中國(guó)電力行業(yè)電源結(jié)構(gòu)以火電為主，電力用煤占總用煤量的40％多，電力行業(yè)作為二氧化硫的高架排放源是酸雨污染的主要制造者。但據(jù)國(guó)家計(jì)委的統(tǒng)計(jì)顯示，“十五”頭兩年每年新增加的電力裝機(jī)容量在2000萬(wàn)千瓦以上，其中大部分仍是火電。預(yù)計(jì)2002年～2005年，電力裝機(jī)容量的增長(zhǎng)速度還將更快。

在很多人看來(lái)，“兩控區(qū)”的減排目標(biāo)幾乎就是一個(gè)“不可能完成的任務(wù)”。

“排污權(quán)”概念進(jìn)入中國(guó)

面對(duì)嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，以國(guó)家環(huán)?？偩譃槭椎母鹘缛耸亢茉缇烷_(kāi)始了一系列的嘗試。

1989年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)施排污許可證制度，這是中國(guó)環(huán)境管理“新五項(xiàng)制度”中的重要一項(xiàng)，其基礎(chǔ)是對(duì)污染物的排放實(shí)施總量控制。1991年，國(guó)家環(huán)保總局選擇試行排放大氣污染物許可證制度。1994年，這項(xiàng)制度在全國(guó)所有城市推行。據(jù)有關(guān)人士介紹，在此期間，國(guó)家環(huán)?？偩盅?qǐng)了眾多國(guó)外的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家來(lái)華介紹經(jīng)驗(yàn)。自那時(shí)起，“排污權(quán)交易”概念開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)。

1990年至1994年，國(guó)家環(huán)保局污控司在全國(guó)16個(gè)重點(diǎn)城市進(jìn)行了“大氣污染物排放許可證制度”的試點(diǎn)，同時(shí)在六個(gè)城市進(jìn)行了大氣排污交易試點(diǎn)。

據(jù)美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)中國(guó)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人張建宇博士的介紹，我國(guó)目前探索的二氧化硫排污權(quán)交易一般分為四個(gè)步驟。

首先是分配，即將排污權(quán)分配給企業(yè)，因?yàn)橐灰拙鸵冉缍óa(chǎn)權(quán)。這也是把國(guó)家或者某一地區(qū)整體的環(huán)境總量控制目標(biāo)分解到每一個(gè)排放者身上的過(guò)程。這一環(huán)節(jié)涉及一系列操作問(wèn)題，最核心的一點(diǎn)就是要按照“三公”——公開(kāi)、公正、公平原則合理分配。

其次是界定。分配給企業(yè)的排污權(quán)需要通過(guò)法律形式界定下來(lái)，具體來(lái)講就是通過(guò)國(guó)家向企業(yè)發(fā)放排污許可證來(lái)承認(rèn)企業(yè)擁有排污權(quán)以及多少。這一環(huán)節(jié)主要涉及許可證如何發(fā)放、確定企業(yè)擁有許可證后的權(quán)利和義務(wù)等。

第三是交易，即企業(yè)間轉(zhuǎn)換排污權(quán)利的過(guò)程。其中包括交易的平臺(tái)搭建、交易的各方（包括政府）的定位和分工等。

最后，一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)是交易后的監(jiān)督。沒(méi)有對(duì)排污量一個(gè)準(zhǔn)確的計(jì)量就沒(méi)有一個(gè)對(duì)產(chǎn)權(quán)清晰的界定。沒(méi)有有效的監(jiān)督，交易本身將失去意義。排污權(quán)交易的市場(chǎng)體系也正是圍繞著這四個(gè)步驟得以最終建立起來(lái)。

國(guó)家環(huán)?？偩治劭厮敬髿庠肼曁幍膭⒆沃赋?，排污權(quán)交易的實(shí)施將很好地解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展和有限的污染物排放總量指標(biāo)之間的矛盾：為了保證區(qū)域環(huán)境質(zhì)量，區(qū)域內(nèi)污染物排放總量指標(biāo)是有限的。新企業(yè)上馬或企業(yè)擴(kuò)大發(fā)展，不可能做到零排放。為了不增加區(qū)域總的污染物排放總量指標(biāo)，就必須給新、改、擴(kuò)企業(yè)獲得污染物排放總量指標(biāo)的機(jī)會(huì)。否則，新的、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)或擴(kuò)展方案將因無(wú)法獲得污染物排放總量指標(biāo)而流產(chǎn)，這又將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)無(wú)法發(fā)展，從而成為政策實(shí)施的死結(jié)。

劉孜認(rèn)為，排污權(quán)交易的實(shí)施可以使新的、技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)或擴(kuò)展企業(yè)，從其他企業(yè)購(gòu)買發(fā)展所需的污染物排放總量指標(biāo)。這一方面不突破區(qū)域污染物排放總量，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)污染物排放大幅度削減的企業(yè)還可從市場(chǎng)得到經(jīng)濟(jì)回報(bào)，大大提高其主動(dòng)削減污染物排放的積極性，從而保證區(qū)域污染物排放總量的進(jìn)一步降低。

2002年3月，國(guó)家環(huán)?？偩譀Q定進(jìn)一步加大排污權(quán)交易的試點(diǎn)力度，在四省三市——山東、山西、江蘇、河南和上海、天津、柳州開(kāi)展“二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易政策實(shí)施的示范工作”。此后，華能電力公司被納入試點(diǎn)范圍。美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)被選定為此次試點(diǎn)的合作伙伴。

江蘇試點(diǎn)先行

作為全國(guó)惟一既有酸雨污染控制區(qū)又有二氧化硫污染控制區(qū)的省份，江蘇省在兩年多來(lái)的排污權(quán)交易試點(diǎn)中創(chuàng)下了兩個(gè)“第一”。

2001年11月，江蘇省南通市兩個(gè)行業(yè)不同的企業(yè)做成了一筆特殊的買賣。交易的賣方南通天生港發(fā)電有限公司是一家有著70年歷史的老國(guó)有企業(yè)，多年來(lái)一直是電力系統(tǒng)的“一流火電發(fā)電廠”。由于排污總量不斷下降，天生港每年二氧化硫?qū)嶋H排放量與環(huán)保部門核定的排污指標(biāo)相比，有數(shù)百噸的“節(jié)余”。買方是一家年產(chǎn)值數(shù)十億元的大型化工合資企業(yè)，意欲擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模但又面臨排污超量的問(wèn)題。依靠政府的牽線搭橋，雙方進(jìn)行了我國(guó)第一例排污權(quán)交易。

根據(jù)協(xié)議，賣方將以50萬(wàn)元的價(jià)格有償轉(zhuǎn)讓1800噸二氧化硫的排污權(quán)，供買方在今后六年內(nèi)使用。二氧化硫排污權(quán)以年度為單位進(jìn)行轉(zhuǎn)讓（每年300噸），交易費(fèi)用按年度進(jìn)行結(jié)算。合同期滿，排污權(quán)仍歸賣方所有?！逗贤愤€規(guī)定，合同期內(nèi)買方未使用完的排污權(quán)可以結(jié)轉(zhuǎn)下一年度使用，還可以出讓給第三方使用。

據(jù)張建宇博士介紹，江蘇省不僅是中國(guó)最早一批試驗(yàn)排污許可證制度的地區(qū)，而且這一制度在試點(diǎn)后逐步成熟并保留下來(lái)。國(guó)家環(huán)?？偩执髿庠肼曁幍膭⒆我舱J(rèn)為，江蘇省具有探索排污權(quán)交易體系建立的良好基礎(chǔ)和條件。

2002年9月30日，江蘇省環(huán)保廳與省經(jīng)貿(mào)委正式公布了《江蘇省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》，這是國(guó)內(nèi)出臺(tái)的第一部排污權(quán)交易辦法。辦法對(duì)排污交易的基本原則、適用范圍、環(huán)境保護(hù)行政主管部門基本職責(zé)和任務(wù)、管理和保證措施等作出了詳細(xì)規(guī)定。

今年1月3日，在公開(kāi)征求各方意見(jiàn)后，江蘇省針對(duì)排污權(quán)交易的初始環(huán)節(jié)——排污權(quán)額度的分配——制定了專門的規(guī)定，《江蘇省電力行業(yè)二氧化硫排放控制配額分配方案》出臺(tái)。江蘇省排污權(quán)交易的法規(guī)基礎(chǔ)初步建立起來(lái)。

此后不久，今年1月中旬，江蘇完成了首筆異地二氧化硫排污權(quán)交易。位于江蘇省太倉(cāng)市的太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電公司以340萬(wàn)元的價(jià)格，向南京市下關(guān)發(fā)電廠購(gòu)買為期兩年的二氧化硫排污權(quán)。

太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司是因蘇州市電力需求缺口較大而興建的一項(xiàng)骨干發(fā)電工程。該公司正處在擴(kuò)建之中，公司的二氧化硫總量控制指標(biāo)已沒(méi)有余量，而公司每年仍要增加2000噸的二氧化硫排放量。在此同時(shí)，裝機(jī)容量為25萬(wàn)千瓦的南京下關(guān)發(fā)電廠通過(guò)引進(jìn)先進(jìn)的治理技術(shù)，使得該廠每年實(shí)際排放的二氧化硫比環(huán)保部門核定的排污總量指標(biāo)減少了3000噸。

根據(jù)買賣合同，從今年7月起至2005年，太倉(cāng)港環(huán)保發(fā)電有限公司每年將從南京下關(guān)發(fā)電廠購(gòu)買1700噸的二氧化硫排污權(quán)，價(jià)格為1元/公斤。2006年以后，雙方要根據(jù)當(dāng)時(shí)的二氧化硫排污權(quán)交易市場(chǎng)行情，再行決定價(jià)格。

作為專家全程參與了此項(xiàng)交易的張建宇告訴《財(cái)經(jīng)》，此次交易前，江蘇省環(huán)保廳特地聘請(qǐng)了具有環(huán)境影響評(píng)價(jià)資格的第三方——南京電力環(huán)保研究所對(duì)本次交易進(jìn)行了評(píng)估。評(píng)估內(nèi)容主要是交易是否會(huì)對(duì)買入的一方所在地造成新的污染以及交易雙方是否符合條件等。據(jù)悉，最終的成交價(jià)格也主要依據(jù)了評(píng)估單位作出的建議，并得到了交易雙方的認(rèn)可。

據(jù)張建宇介紹，根據(jù)環(huán)保部門的測(cè)算，目前安裝了脫硫設(shè)備的電廠每公斤二氧化硫的治理成本在1元～2元之間。

在得到企業(yè)的認(rèn)可后，下關(guān)電廠的治污成本被定為1.6元/公斤。同時(shí)，由于買方太倉(cāng)港公司將增加排污量，按照規(guī)定，每公斤二氧化硫的排放還將繳納0.6元的排污費(fèi)。最后，轉(zhuǎn)讓價(jià)格確定為治污成本減去排污費(fèi)，即1元/公斤。

張建宇承認(rèn)，目前已經(jīng)達(dá)成的排污權(quán)交易基本都還是靠政府“拉郎配”，有關(guān)部門在買賣中起到了主導(dǎo)作用。但他認(rèn)為，在目前法律和有關(guān)規(guī)定缺位的情況下，試點(diǎn)工作離不開(kāi)環(huán)保部門的信息提供和有關(guān)專家的技術(shù)支持。在交易市場(chǎng)體系建立前，政府不得不短暫地充當(dāng)“市場(chǎng)中介”的角色，包括對(duì)交易價(jià)格的建議等。

值得注意的是，有調(diào)查顯示，目前江蘇省的煙氣連續(xù)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)運(yùn)行情況并不理想，很多處于停運(yùn)狀態(tài)。專家指出，完整、精確的排污信息是有效實(shí)行排污權(quán)交易的關(guān)鍵所在。只有當(dāng)排污權(quán)交易的量與實(shí)際排污量對(duì)應(yīng)起來(lái)，才能真正確保實(shí)行排污權(quán)交易的目的。

據(jù)國(guó)家環(huán)?？偩钟嘘P(guān)領(lǐng)導(dǎo)透露，華能電力的企業(yè)內(nèi)部試點(diǎn)以及上海和江蘇的跨省交易將在近期取得突破性進(jìn)展。此后，國(guó)家環(huán)?？偩謱⒃诂F(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)，以政策建議報(bào)告的形式上報(bào)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門。

“我們最大的期待，還是在二氧化硫排污權(quán)交易上能夠盡快實(shí)現(xiàn)有法可依?！眹?guó)家環(huán)?？偩治劭厮敬髿庠肼曁幍膭⒆握f(shuō)。