記者日前從權(quán)威部門獲悉，投資體制改革方案已上報(bào)國務(wù)院討論，年底前有望出臺，其核心內(nèi)容就是改革投資領(lǐng)域中的行政審批制度，對企業(yè)投資不再進(jìn)行審批管理，代之以政府核準(zhǔn)和登記備案制。

政府角色有待轉(zhuǎn)變

目前中國的投資體制，是隨著建國初期大規(guī)模經(jīng)濟(jì)建設(shè)而逐步形成的。在此后的近30余年間，政府（主要是中央政府）為惟一的投資主體，企業(yè)、事業(yè)單位不能獨(dú)立進(jìn)行投資；政府決定建設(shè)具體項(xiàng)目，通過財(cái)政撥款方式進(jìn)行投資，由行政部門安排設(shè)計(jì)和施工，項(xiàng)目建成后由行政部門任命廠長，安排生產(chǎn)、銷售。

改革開放以來，國有企業(yè)的自主權(quán)一步步擴(kuò)大，在項(xiàng)目管理上也實(shí)施過大包干、法人監(jiān)督制、項(xiàng)目監(jiān)理制等一系列改革，但并沒有觸及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中投資體制的根本——依靠行政權(quán)力對項(xiàng)目進(jìn)行審批。

行政審批制是投資體制矛盾的焦點(diǎn)。由于政府并不比企業(yè)了解市場，依靠行政手段審批大量的具體項(xiàng)目必然是低效的。2002年1月21日，國家審計(jì)署審計(jì)長李金華在北京召開的全國審計(jì)工作會議上著重指出，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，投資決策失誤造成國有資產(chǎn)的損失最為嚴(yán)重。

再者，這種投資體制基本沿襲了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的“四位一體”模式，即項(xiàng)目資金從國家到各級財(cái)政、計(jì)劃等部門，其投資、建設(shè)、管理、使用等基本被少數(shù)權(quán)力部門和個(gè)人控制，項(xiàng)目在高度壟斷、封閉的狀態(tài)下層層審批，缺乏有效監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，容易導(dǎo)致暗箱操作和層出不窮的腐敗。

中國的項(xiàng)目建設(shè)沒有持續(xù)性，按目前的管理體制，國有單位的大中型項(xiàng)目由主管部門或地方政府提出，由國家發(fā)展和改革委員會（下稱“國家發(fā)改委”）審批，由財(cái)政撥款或銀行貸款，由建設(shè)部門管建設(shè)過程的設(shè)計(jì)、施工，建成運(yùn)行后由財(cái)稅部門負(fù)責(zé)國家資金的回收。各部門各管一段，前邊的不過問后邊的事情，后邊的不了解前邊的情況，常常各唱各的調(diào)，如果項(xiàng)目效益好，大家都有功勞；效益不好，卻找不到應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的部門?！安块T分割下的協(xié)調(diào)不順極大增加運(yùn)作成本，這也是投資效益低下的一個(gè)重要原因。” 國家發(fā)展和改革委員會投資研究所研究員張漢亞對記者說。

記者獲知，建設(shè)項(xiàng)目由審批制向核準(zhǔn)或登記備案制的轉(zhuǎn)變，是本次改革方案的核心內(nèi)容。

所謂政府核準(zhǔn)，就是政府作為社會和經(jīng)濟(jì)的管理者，對企業(yè)投資建設(shè)的重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目等，從維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全、合理開發(fā)使用資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、優(yōu)化布局、保障公眾利益、防止出現(xiàn)壟斷和過度競爭等方面進(jìn)行審核，而不再對項(xiàng)目的市場前景、經(jīng)濟(jì)效益、資金來源和產(chǎn)品技術(shù)方案等進(jìn)行審批。

除此之外，其他的投資項(xiàng)目由審批制改為備案制，由企業(yè)按照屬地原則向地方政府投資主管部門登記備案。由投資主體自行決策，依法辦理用地、資源、環(huán)保、安全等許可手續(xù)。如果企業(yè)想投資建設(shè)一個(gè)項(xiàng)目，不需要得到政府的批準(zhǔn)，只需將計(jì)劃方案上報(bào)政府即可。

比較審批制與核準(zhǔn)制，兩者的共同點(diǎn)都是政府有權(quán)力決定一個(gè)項(xiàng)目能否上馬，但出發(fā)點(diǎn)有所不同，前者是從企業(yè)所有者的角度去審批，后者則從政府承擔(dān)的社會經(jīng)濟(jì)公共職能的角度來考慮其效果。

有限的進(jìn)步

對于即將進(jìn)行的行政審批制度改革，國務(wù)院發(fā)展研究中心技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究部部長郭勵(lì)弘認(rèn)為，這只是投資體制改革中的一小步。他認(rèn)為，如果不建立責(zé)任制，只改審批制，領(lǐng)導(dǎo)不承擔(dān)投資決策失敗責(zé)任的狀況仍不會改變；只要權(quán)力與責(zé)任脫節(jié)，劣質(zhì)而無人負(fù)責(zé)的“首長工程”就還會出現(xiàn)。

十六大之后，新一屆政府成立了國資委，各地也將陸續(xù)設(shè)立出資人代表機(jī)構(gòu)。在形式上，出資人已經(jīng)或即將到位，但其能否真正起到出資人的作用，郭勵(lì)宏表示懷疑，主要依據(jù)有三：

第一，是否承擔(dān)民事責(zé)任。國資委定位為政府的“特設(shè)機(jī)構(gòu)”，一是指明它是政府的組成部分，二是指明它既非行政職能部門，又非事業(yè)單位，實(shí)際是一個(gè)大型或超大型的控股公司、投資公司。政府的事業(yè)單位尚且具有法人地位，如果出資人代表機(jī)構(gòu)不獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，大量的投資決策仍然找不到責(zé)任者。

第二，是否受到責(zé)任約束。在“分級所有、政資分開”的國資管理體制之下，各級出資人代表機(jī)構(gòu)如何對企業(yè)的全部經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行有效督導(dǎo)，完全是一個(gè)微觀管理問題。但是，出資人代表機(jī)構(gòu)本身受到哪些責(zé)任約束，卻是一個(gè)宏觀管理問題，它涉及資本與同級行政的關(guān)系，行政與同級、下級資本的關(guān)系，資本與資本、資本與下級行政的關(guān)系等等。如果出資人代表機(jī)構(gòu)得以像過去那樣，很方便地把隱性負(fù)債卸給基層政府，把顯性負(fù)債留給銀行，那么國有投資體制就不可能有實(shí)質(zhì)性的變化。

第三，是否形成資信損益機(jī)制，即失敗的投資是否能夠影響被投資者的資信，是否能夠讓資信好的企業(yè)貸到更多的資金，而資信差的企業(yè)貸不到款。目前各級政府的特權(quán)就在于哪怕自己的100個(gè)企業(yè)都不能清償債務(wù)，也不妨再開辦第101個(gè)企業(yè)。盲目投資、重復(fù)建設(shè)、借錢不還、逃廢債等等慣常的不合理的經(jīng)濟(jì)行為，無不影響到所涉各級政府的資信。

因此，郭勵(lì)宏認(rèn)為，要對作為一級資本所有者的各級政府分別進(jìn)行總體的資信評價(jià)。在市場經(jīng)濟(jì)中，資信的重要性高于資產(chǎn)的重要性。

世界銀行資深經(jīng)濟(jì)學(xué)家張春霖認(rèn)為，確定政府在經(jīng)濟(jì)生活中的投資活動所扮演的角色，放棄過去投融體制中通過行政手段配置資源的角色，把這項(xiàng)功能留給市場，從這個(gè)角度來說，投資行政審批改革朝著市場經(jīng)濟(jì)正確的方向邁進(jìn)了一大步。

但他還認(rèn)為，這項(xiàng)改革能否落實(shí)，要依靠法律和法規(guī)的監(jiān)管。核準(zhǔn)制一定要建立相關(guān)的法律法規(guī)，以此為依據(jù)。如果法律法規(guī)不健全，負(fù)責(zé)核準(zhǔn)的政府部門的自由裁量權(quán)很大，核準(zhǔn)也就與審批制差不多了。