審批制之弊

從1949年中華人民共和國成立直到20世紀(jì)70年代末80年代初，中國的投資體制一成不變，中央政府為惟一的投資主體，以財(cái)政撥款進(jìn)行投資，由行政部門安排設(shè)計(jì)和施工。這種方式就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的投資審批制。

直至1979年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)《關(guān)于基本建設(shè)撥款改貸款的報(bào)告》，嘗試用有償使用資金的辦法來管理財(cái)政投資。1980年4月，全國基本建設(shè)工作會議上提出擴(kuò)大國營施工企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)，確定其合理利潤，實(shí)行利潤留成制度。但此后20年，盡管企業(yè)的自主權(quán)一步步擴(kuò)大，并未能更進(jìn)一步觸及依靠行政權(quán)力進(jìn)行項(xiàng)目審批的制度設(shè)計(jì)。

1994年財(cái)政體制改革后，國家和地方財(cái)政“分灶吃飯”，地方政府在財(cái)政上的獨(dú)立性和壓力同時增大。各地政府都把擴(kuò)大投資作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方式。幾乎所有的地方政府都制定了宏偉的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃，于是千方百計(jì)籌集資金，向上要項(xiàng)目?！伴L官意志”和急于求成使項(xiàng)目的可行性論證成為擺設(shè)。另一方面，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)不承擔(dān)投資決策失誤的責(zé)任，許多企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)者都把擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模作為自己職級晉升的手段，向政府要投資，向銀行要貸款，“吃”一把項(xiàng)目再說。

這樣的審批制，使得投資處于無人具體負(fù)責(zé)的狀態(tài)，其直接后果是項(xiàng)目公司難以維持，銀行貸款難以償還。投資的失敗往往被建筑業(yè)的成功所掩蓋，金融的損失往往被實(shí)物的增量所掩蓋。很多工程的建成之日就是停產(chǎn)之時，運(yùn)行之日就是虧損之時，整個社會資源浪費(fèi)驚人。

據(jù)報(bào)道，川東天然氣氯堿國家重點(diǎn)工程，是與中國國家“三峽工程”配套、最大的移民開發(fā)項(xiàng)目，工程概算近30億元人民幣，于1994年開工建設(shè)，于1997年底因資金缺乏而擱淺，至今已耗資13.2億元，1998年底被國家發(fā)展計(jì)劃委員會責(zé)令停建。工程下馬，損失13億多元，清債尚缺4.5億元。

該工程所在的萬州地區(qū)是中國典型的貧困區(qū)，建國近50年國有投資僅6億多元?？梢岳斫?，萬州地區(qū)對這個40年才爭得的國家項(xiàng)目，寄托著“開天辟地”的莫大幻想。1992年原國家計(jì)委批準(zhǔn)了“川東天然氣氯堿工程”可行性研究報(bào)告，概算是15.8億元；1993年，四川省政府、原化工部、國家原材料投資公司又將工程調(diào)整為20.58億元，1995年開工后，在未獲國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的情況下，四川省建委通過原化工部建設(shè)協(xié)調(diào)司就將總投資擴(kuò)大為28.96億元資金，最起碼要吃掉萬州地區(qū)十幾個縣區(qū)五年以上財(cái)政之和。最終，歷時五年，落實(shí)到位資金只有2.1億元，四川省承諾的12.2億元，到位不足四分之一。

還有湖北冶鋼1994年投資總額7.8億元建設(shè)的170毫米無縫鋼管廠，因中國根本沒有大口徑無縫鋼管的需求市場、生產(chǎn)工藝不配套，致投資近五年來未賺一分錢，反而虧損4.3億元。為了與這些進(jìn)口的“洋設(shè)備”配套，冶鋼還征用700畝農(nóng)民的土地，修建了高大的“花園式”廠房，占地面積3.7萬平方米，湖北冶鋼1997年總利潤為31萬元，而冶鋼無縫鋼管項(xiàng)目每年就虧損近1億多元，加上每年還要負(fù)本息1億多元，使一個好端端的湖北冶鋼被拖下水，生死未卜。

現(xiàn)實(shí)中的變形

按照文件規(guī)定，項(xiàng)目審批應(yīng)該遵照嚴(yán)格的審批程序。大中型企業(yè)限額以上項(xiàng)目應(yīng)由國家發(fā)改委（原國家計(jì)委）來審批。具體限額規(guī)定是，能源、交通、原材料等投資5000萬元以上、其它行業(yè)的項(xiàng)目限額3000萬元以上的項(xiàng)目由國家發(fā)改委審批；投資在2億元以上的項(xiàng)目須上報(bào)國務(wù)院審批。

但據(jù)記者了解，在實(shí)際操作中，以上限額早已經(jīng)以各種方式被突破?！爸灰闩苓^項(xiàng)目你就會知道這個過程有多么慢長、復(fù)雜和艱辛，從可行性研究報(bào)告到最后項(xiàng)目批下來，沒個幾年根本不行。”一位曾經(jīng)跑過項(xiàng)目的國有企業(yè)負(fù)責(zé)人對記者說。因此，“跑部前進(jìn)”者的動力在于通過國家發(fā)改委審批的項(xiàng)目，能夠拿到銀行的貸款支持，以及在環(huán)保等方面獲得綠燈。如果地方政府自己可以搞到錢，則主動到國家發(fā)改委要求被“審批”者實(shí)為罕見。

一個典型的例子是廈門國際機(jī)場，這個當(dāng)年象征沿海改革窗口的國際機(jī)場正式通行的時候，項(xiàng)目建議書仍然躺在某個部委的辦公室里。地方政府在到中央跑項(xiàng)目未果后，終于在1986年自己籌資建起了機(jī)場。

另一個例子是上海的南浦大橋。這個上海第一座跨江大橋于1991年正式通車時，據(jù)說其項(xiàng)目建議書也還沒有被批準(zhǔn)。據(jù)調(diào)查，去年全社會投資總額千萬級投資的項(xiàng)目以萬計(jì)，而實(shí)際上報(bào)審批的項(xiàng)目僅有百余個。

十年改革路

據(jù)業(yè)內(nèi)人士回憶，“用項(xiàng)目登記備案制代替行政審批制”決非新提法。早在十年前的十四屆三中全會中就已提出：“逐步建立法人投資和銀行信貸的風(fēng)險責(zé)任。競爭性項(xiàng)目投資由企業(yè)自主決策，自擔(dān)風(fēng)險，所需貸款由商業(yè)銀行自主決定，自負(fù)盈虧。用項(xiàng)目登記備案制代替現(xiàn)行的行政審批制，把這方面的投融資活動推向市場，國家用產(chǎn)業(yè)政策予以引導(dǎo)?！?/p>

1998年朱基總理上任之初，明確提出要徹底改革投融資體制。1998年6月30日，當(dāng)時的國家計(jì)委上報(bào)了《投融資體制改革方案(修改稿)》。最后由于種種原因未能啟動。

專家告訴記者，行政審批制之所以屢改不動，是因?yàn)樗钦暧^經(jīng)濟(jì)管理的重要手段。

1998年以前，經(jīng)濟(jì)過熱一度是中國經(jīng)濟(jì)生活中的常態(tài)。當(dāng)時政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)的手段非常少，只能依靠項(xiàng)目審批這樣的行政手段。因?yàn)橥顿Y是配置資源的重要手段，要想遏制經(jīng)濟(jì)過熱就要壓縮投資，而要控制投資就要嚴(yán)格審批項(xiàng)目。

此外，改革行政審批制必須放棄自己的行政權(quán)力，放棄權(quán)力的改革如同向自己開刀，其難度可想而知。但是，正如溫家寶總理近來所說：“現(xiàn)行行政審批不改革，就永遠(yuǎn)杜絕不了尋租現(xiàn)象，就永遠(yuǎn)杜絕不了‘跑部前進(jìn)’，就永遠(yuǎn)杜絕不了滋生腐敗的土壤。”