在剛剛結束的“兩會”上，涉及幾大部委合并改組的機構改革，是代表委員和媒體共同關注的議題；而著手建立國有資產監(jiān)督管理委員會，又是此輪機構改革牽一發(fā)而動全身之要點所在。

國務院發(fā)展研究中心黨組書記、副主任陳清泰是第九屆、第十屆全國政協(xié)委員，具有20多年大型國有企業(yè)管理經驗，多年來數(shù)次參與國有資產管理體制改革政策制定，對國資管理體制改革頗多心得。3月9日，在政協(xié)經濟組駐地京豐賓館，64歲的陳清泰接受了《財經》的專訪。

國資改革不止建立一個機構

以為國有資產管理體制改革只是建立一個機構，這種看法是不全面的

《財經》：政府機構改革的方案已經十屆人大通過。即將成立的國資委將成為中國專司國有資產監(jiān)督管理的機構。我們很想聽聽你作為一個研究國有資產管理模式改革多年的資深專家對此改革的看法。

陳清泰：成立國資委只是國有資產管理體制改革的一個步驟。國資管理體制是涉及國有資產的管理、監(jiān)督、運營，以及國家投資企業(yè)的公司治理等多方面相互關聯(lián)又相互制約的體制和機制，絕不是各級政府設立一個專門機構就可以解決的問題。在概念上，建立一個機構和建立一套體制和機制是完全不同的兩回事。

未來成熟的國有資產管理體制和機制，我想至少應包括四方面的內容：

1．國有資產的公共管理職能，如國有資產的立法、國有產權的界定、會計制度、統(tǒng)計、稽核、評估和糾紛仲裁等。這屬于國有資產的公共管理職能，應由公共管理部門管理，形成全國上下一致的管理系統(tǒng)。

2．國家所有權的委托代理體制。國家統(tǒng)一所有，中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責；中央和地方政府設立專司國有資產管理的部門——出資人機構；出資人機構按國家統(tǒng)一的法律法規(guī)直接持股重要企業(yè)，對部分大型企業(yè)和企業(yè)集團進行“授權經營”。

3．國有企業(yè)的公司制改制和公司治理。在公司制度安排下，國家所有者由通過政府部門的行政干預“管”企業(yè)，轉變?yōu)槲谐鲑Y人機構以股東方式“履行出資人職責”；通過建立有效的公司治理結構，使包括國家出資人在內的所有者通過股東會或產權交易市場保持對企業(yè)的最終控制權；企業(yè)擁有法人財產權，自主經營、自負盈虧，成為獨立的法人實體，以此實現(xiàn)在所有權與經營權分離情況下保障國家所有者權益。

4．對國有資本運營的監(jiān)督。政府授權有關部門如財政部、審計署，對出資人機構進行審計監(jiān)督；出資人機構對國有獨資企業(yè)、授權經營的機構進行審計監(jiān)督。

由此看來，一些人以為國有資產管理體制改革只是建立一個機構，這種看法是不全面的。

《財經》：在新的國資管理體制下，國資委應該如何履行出資人職責？

陳清泰：在要建立的體系中，國資委是新機構，處于重要位置。國資委受政府委托代表國家“履行出資人職責”，應該做到的是所有者（代表）進入企業(yè)，既到位，又不越位。

這里有一個技術性的難點，就是國資委如何履行出資人職責。很多人擔心現(xiàn)在國資委的權力如此集中，會不會變成“老板加婆婆”。就是說，如果新的國資管理機構錯誤地理解“管資產與管人、管事相結合”，繼續(xù)沿襲并強化“行政隸屬關系”式的管理模式和手段，以對企業(yè)進行強干預和“嚴格”審批來“管企業(yè)”，結果必然是把企業(yè)管死。改革就會退回到政企不分、所有權與經營權不分的原點。

在中國，以行政干預的方式管企業(yè)，大家太熟悉了，以股東方式行使所有權又太不熟悉，放下最熟悉的拿起最不熟悉的有極大的難度。

這個問題還有另外一個方面。就是所有者應該到位。為維護所有權、依照《公司法》行使股東權利必須“管”的人和事，出資人機構必須盡職盡責地“管”好，否則就是失職。但管理方式則必須按照《公司法》。反過來說，出資人機構沒有權力超越《公司法》去管人管事。

前一階段國企改革中由于所有者缺位不斷出現(xiàn)侵犯所有者權益的行為，政府試圖通過企業(yè)外的行政干預來維護國家所有者的權利，但并沒有能克服企業(yè)內部所有者缺位帶來的問題。致使企業(yè)“內部人控制”帶有一定的普遍性。

《財經》：怎樣才叫“所有者到位”？

陳清泰：“所有者到位”就是要把股東的權利行使好。股東的權利是什么？《公司法》對此有十分明確的界定，那就是股東會的權利。比如《公司法》賦予股東大會決定公司的經營方針和投資計劃的權力，選舉和更換董事并決定其報酬；審議批準公司的年度財務預算方案、決算方案；審議批準公司的利潤分配方案和對公司增加或者減少注冊資本；對公司合并、分立、解散和清算等事項作出決議等權利。但所有權不能干預董事會的經營權、經理的經營管理權。

我想國資委的設立至少解決了三個問題：一是這個機構明確無誤的定位是“履行出資人職責”，絕不是“管理國有企業(yè)”。這就有利于從管企業(yè)向管資本轉變，實現(xiàn)所有權與經營權分離；二是政府行使國家所有權的部門與行使公共權力的部門分開，各自有明確的定位和行政目標。這就從組織上實現(xiàn)了“政資分開”，體制上實現(xiàn)了政企分開；三是出資人機構“管資產與管人、管事相結合”。對政府而言，出資人機構集中、統(tǒng)一地行使所有權，形成責權明晰的可追溯責任的產權主體；對企業(yè)而言，這就構造了排他性地行使國家所有權的“老板”。

因此，“管資產與管人、管事相結合”中的“管”，決不是傳統(tǒng)意義上政府在企業(yè)之外進行的行政干預或行政審批式的“管”。出資人機構要“管”的內容是履行出資人職責該“管”的內容，“管”的方式是出資人履行職責的方式。所有權到位，就是出資人機構為行使所有權該管的人和事要管好、管到位，成為“真老板”，強化來自所有者的激勵和約束。這是維護所有者權益必須要做到的。所有權不越位，就是出資人機構只當“老板”不當“婆婆”。只行使股東權利，并按《公司法》規(guī)定的方式行使權利，不干預企業(yè)的經營權、管理權。這是增強公司活力和提高公司運行效率所必需的。

概括地講，改革國有資產管理體制的任務，是使國家由管企業(yè)逐步轉向控股重要企業(yè)、運營國有資本；政府設立出資人機構，集中統(tǒng)一地行使所有權，實現(xiàn)政企（資）分開，所有權與經營權分離；出資人機構對投資和擁有股份的企業(yè)擁有股權，按《公司法》以股東的方式行使權利；包括國家投資和擁有股份的企業(yè)成為自主經營、自負盈虧獨立的法人實體和市場主體；出資人機構以實現(xiàn)政府意志和國有資本保值增值對國家承擔責任。

以資本回報為目標

改革后大部分企業(yè)高管人員將由追求國有資本回報、承擔國有資產監(jiān)管責任的出資人機構選任，評聘標準與黨政干部會有區(qū)別

《財經》：改革之后，所有者代表的職責與改革前有何區(qū)別？

陳清泰：國有資產管理體制改革的結果，就是由過去政府部門直接管理龐大的國有企業(yè)群，逐漸轉變?yōu)槌鲑Y人機構控股重要企業(yè)（比如石油、電訊、電力等等）、進行資本運作。就是說，出資人機構體現(xiàn)政府意志，控股重要行業(yè)、關鍵領域的重要企業(yè)；在一般競爭性行業(yè)，出資人機構則并不刻意保持原有企業(yè)的數(shù)量和規(guī)模，而是以資本回報為目標，通過兼并重組、破產關閉、產權交易等多種形式不斷進行有進有退的調整，使國有資本向國家安全、經濟發(fā)展有需要，而民營資本不能進入或不愿進入的行業(yè)和領域集中，縮小管理幅度，提高國有資本運作效率，發(fā)揮民間投資不可替代的作用。

《財經》：那么將來中央將要控制的企業(yè)大約有多少家呢？

陳清泰：中央將來控制的企業(yè)肯定是少數(shù)，但是“關鍵的少數(shù)”?！瓣P鍵的少數(shù)”是指關系國家安全、經濟命脈的重要骨干企業(yè)。這少數(shù)企業(yè)隨著時間的推移，在行業(yè)、產業(yè)分布上也會有所調整。一般而言，中央控制的是關系國家全局的重點企業(yè)；省市國資部門也會控制一部分對本區(qū)域社會、經濟有重大影響的企業(yè)，如重要公共服務部門、重大基礎設施等。

中共十六大提出在國家統(tǒng)一所有的前提下，中央、省、市三級政府分別代表國家履行出資人職責，這是一個現(xiàn)實可行的好方案。我理解“國家統(tǒng)一所有”最重要的含義有兩個：一是國有資產管理、監(jiān)督和運營的法律法規(guī)必須由國家制定，全國統(tǒng)一實行。而是在極特殊情況下，不排除國家統(tǒng)一調度國有資產的可能性。平時國有資產的管理、監(jiān)督、運營和收益等所有者權利則由三級政府分別行使。

國有企業(yè)的行政隸屬關系從建國以來已經經歷了多次的上收下放過程，現(xiàn)在要把這10多萬億元國有資產根據(jù)“誰投資，誰所有”的原則在中央和地方、地方和地方間重新劃分清楚已經非常困難。

因此，現(xiàn)在的企業(yè)國有資產哪些屬中央，哪些屬地方，不要把它想得過于復雜，實際上哪些資產屬于誰都是十分清楚的，企業(yè)向中央政府還是向地方政府交納所得稅就是一個證據(jù)。各個政府出資人機構所管資產的范圍，我想就是按現(xiàn)有格局，極個別的做一些調整就可以了。這并不是一個很復雜的問題，不會出現(xiàn)全國上下重新劃分國有資產的情況。

《財經》：改革之后，國資委選擇大型國有企業(yè)的董事的方式和標準，與以前“黨管干部”的方式選擇企業(yè)領導人將有何種區(qū)別？

陳清泰：改革之后，大部分企業(yè)高管人員將由追求國有資本回報、承擔國有資產監(jiān)管責任的出資人機構選任，因此，評聘標準與黨政干部會有區(qū)別，就是在基本政治素質符合要求的情況下，要更多地考慮他們的經營管理能力和決策能力?，F(xiàn)階段“黨管干部”模式還是必不可少的，但是管理的形式會不斷改進。出資人機構應按照《公司法》規(guī)定的范圍和方式行使人事權。

缺乏懂得和熟悉資本運營和監(jiān)管的人才，我認為是國有資產管理碰到的突出難題。出資人機構的功能和性質實際上相當于國家控股公司或國家資產管理公司。出資人機構成功的運作，需要有高水平的資本運營、企業(yè)評價、財務監(jiān)管等專業(yè)人員；為使投資和控股公司正常運轉，需要派出合格的董事、稱職的監(jiān)管人員。這些都是當前稀缺的人力資源。

關鍵是形成有效的公司治理結構

在公司治理中既要防止所有權侵犯經營權、管理權；也要防止經營權、管理權架空所有權、排斥監(jiān)督權

《財經》：將來規(guī)范國有資產管理的法律法規(guī)，是否由國資委起草和制定？起草法律法規(guī)屬于公共職能，與出資人職能就有沖突。

陳清泰：國資委不可能是法律法規(guī)的最后制定者，這需要由人大或政府來完成。但是國資委對情況比較熟悉，授權或委托它來起草，我想這是可能的。國有資產管理向新體制轉變不可能畢其功于一役，有一個前后銜接的問題。因此設計國資委職不能只考慮合理性，不考慮可行性。初期的國資委在出資人職能外又受托承擔某些公共管理職能是難以避免的。現(xiàn)在確定的國資委職能、管理模式在一些方面可能還帶有探索性、過渡性，需要通過實踐不斷檢驗和完善。

《財經》：國資委如何才能不變成“婆婆加老板”？在人們的料想中，國資委集管人、管事、管資產等幾項大權于一身，一定會是一個強勢機構。

陳清泰：國資委如何才能只當“老板”，不當“婆婆”，我想最重要的是要靠立法，實現(xiàn)所有權與經營權分開。

人大通過的政府機構改革方案明確提出，國資委要“依據(jù)《公司法》等法律法規(guī)履行出資人職責”，這是非常重要的。公司權力可以劃分為所有權、經營權、管理權和監(jiān)督權四類。《公司法》對四項職權各有明確界定，并分別由股東會、董事會、經理和監(jiān)事會行使，以建立有法律保障的制衡關系，形成有效的公司治理結構。

具體說來，所有權由出資人行使，就是保持股東對公司最終控制地位必須行使的權利。這是維護所有者權益所必需的。出資人的所有權體現(xiàn)為《公司法》賦予股東會的權利；經營權體現(xiàn)為股東會選聘董事，組成公司經營決策機構——董事會?！豆痉ā焚x予董事會經營決策權。管理權則是董事會選聘經理作為公司的經營管理者，董事會對公司重要事項作出決策后，交由經理主持公司的日常經營管理。經理依《公司法》享有經營管理權。最后，監(jiān)事會代表股東對公司進行監(jiān)督，《公司法》賦予監(jiān)事會監(jiān)督權。

在公司治理中既要防止所有權侵犯經營權、管理權；也要防止經營權、管理權架空所有權、排斥監(jiān)督權。只有公司的所有者、經營者、管理者、監(jiān)督者恪盡職守，又不越位，才能形成良好的運行機制，既保障所有者的最終控制權，又使企業(yè)富有活力。

《財經》：有的專家學者擔心，地方得到了十六大對國有資產履行出資人職責的“上方寶劍”，會大肆變賣或瓜分國有資產。實際上很多企業(yè)已經是“內部人控制”了。

陳清泰：所以現(xiàn)在提出“先中央、后地方”，“先立法、后行動”。新的法規(guī)會比較具體，比如說國資委承擔什么責任，如何行使權力，與政府和部門的關系，與企業(yè)間關系等，都會有比較明確的界定。有了法規(guī)，地方國資委才好成立和運作。

事實上，在十六大報告之前，地方對國有企業(yè)重組、改制、轉讓等一直就沒有停止。不能籠統(tǒng)地說賣都不對，問題是如何賣。設立國資委，落實了產權責任，通過制定法規(guī)有了規(guī)矩，我相信國有資產在流動中流失的狀況一定會有好轉。

當然，出資人機構的權力如何行使，確實是一個值得注意的問題。如果出資人機構的權力掌握不當或缺乏監(jiān)督，如果出現(xiàn)爭相“一賣了之”，或對經營者半賣半送等情況，很快就會將可能用于解決或部分解決對職工歷史欠賬和銀行不良債務的資源耗盡，那就會造成嚴重的社會后果。

《財經》：強勢國資委是否會妨礙或延緩國有經濟布局的戰(zhàn)略性調整呢？

陳清泰：我想不會。國有資本布局的調整是所有者為獲得更高投資回報而主動采取的措施。因此，結構調整的主體是所有者，動力來自追求投資回報。

以前管理國有資產的職能非常分散，很多政府門都可以對國有企業(yè)說三道四，但都缺乏追求資產增值的動力，也沒有人對國有資產的增值負責。現(xiàn)在有了這樣一個機構，就有了國有資產保值增值的責任主體。國資委對同級政府負責，并受到同級政府監(jiān)督。重要的是政府不要給國資委設立過多的目標，政府要使國資委明確無誤地將精力集中于國有資產保值增值，并且監(jiān)督它實現(xiàn)這一目標。