陳道馥

8月8日，由國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)和監(jiān)察部組成的10個(gè)督察組，開始為期兩個(gè)月的整頓土地市場(chǎng)秩序大范圍督察。此前，7月18日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于暫停審批各類開發(fā)區(qū)的緊急通知》；7月30日，國(guó)務(wù)院召開全國(guó)進(jìn)一步整頓土地市場(chǎng)的電視電話會(huì)議，溫家寶總理特意為會(huì)議做了重要批示：“土地是民生之本，保護(hù)土地是一項(xiàng)基本國(guó)策”。

事出有因。

有輿論謂之，一場(chǎng)比1990年代來勢(shì)更加兇猛的新一輪“圈地?zé)帷闭谌珖?guó)蔓延。

不同于1990年代的那場(chǎng)“圈地運(yùn)動(dòng)”，當(dāng)時(shí)建立開發(fā)區(qū)的目的，的確是想引進(jìn)一些企業(yè)。這次“圈地?zé)帷眳s是不少“開而不發(fā)，圈而不用，多征少用”的開發(fā)區(qū)和園區(qū)又在以辦教育、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為名，繼續(xù)以劃撥方式“圈占”土地，然后改變土地用途搞房地產(chǎn)開發(fā)，導(dǎo)致劃撥土地變相非法入市。

土地是一種具有價(jià)值增值性和不可再生性的稀缺資源，國(guó)家對(duì)土地的控制和儲(chǔ)備是立國(guó)之根本，目的原本是保證政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的真正壟斷，并控制土地供應(yīng)總量，這也是實(shí)現(xiàn)土地招標(biāo)拍賣的前提。但是現(xiàn)行《土地管理法》中，除去招標(biāo)、拍賣方式外，還有一種協(xié)議方式。由于種種原因，現(xiàn)實(shí)的情況卻是，土地市場(chǎng)常常還是以協(xié)議出讓為主。于是，土地的多頭供應(yīng)，勢(shì)必導(dǎo)致招標(biāo)拍賣的失敗。

這樣，“圈地運(yùn)動(dòng)”之所以沉渣再起，表象似乎是土地出讓方式存在漏洞。根本原因則在于，政府常常直接進(jìn)入市場(chǎng)收購(gòu)與儲(chǔ)備土地，實(shí)質(zhì)上充當(dāng)了“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色。顯然，目前的土地儲(chǔ)備制度有違市場(chǎng)規(guī)則和國(guó)際慣例。另外，政府對(duì)在二、三級(jí)市場(chǎng)上正常的土地交易，仍設(shè)置了行政審批和許可制度。而在協(xié)議供地上，政府隨意定價(jià)、擅自壓價(jià)和減價(jià)的現(xiàn)象也很明顯。價(jià)格信號(hào)的模糊，勢(shì)必會(huì)擾亂土地市場(chǎng)秩序。

除此以外，大規(guī)模的“圈地?zé)帷边€與中國(guó)處于轉(zhuǎn)型期有關(guān)。一方面是從事產(chǎn)業(yè)的利益集團(tuán)，為實(shí)現(xiàn)自己的發(fā)展目標(biāo)而對(duì)土地的渴求。另一方面1980年代中期開始的財(cái)政體制改革，確立了各級(jí)地方政府與中央政府作為不同經(jīng)濟(jì)主體之間比較明確的收益分配關(guān)系，使地方政府得到了工業(yè)化、城市化發(fā)展的自主權(quán)。而地方政府不僅是政治、行政主體，也是經(jīng)濟(jì)主體，他們有擴(kuò)張財(cái)產(chǎn)收益的明確動(dòng)機(jī)和行為。特別是在財(cái)政壓力和政績(jī)沖動(dòng)下，地方政府通過土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，可以大量獲取土地資本增值收益，用于其原始積累。這便是“開發(fā)區(qū)熱”的實(shí)質(zhì)。

時(shí)下的“圈地?zé)帷笔紫葘⒂绊憞?guó)家的糧食安全。我國(guó)是一個(gè)土地后備資源不足的國(guó)家，而糧食主產(chǎn)區(qū)集中在東、中部地區(qū)，有限的優(yōu)質(zhì)耕地更主要集中在沿海地區(qū)。然而，恰恰是中、東部地區(qū)耕地被圈占和閑置的現(xiàn)象十分嚴(yán)重；

新一輪“圈地?zé)帷边€將損害農(nóng)民的利益。一些地方在征地過程中，強(qiáng)行征用農(nóng)民集體用地，不安排農(nóng)民就業(yè)，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不到位，造成不少農(nóng)民失地又失業(yè)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商的很多，但在國(guó)家無(wú)法為農(nóng)民提供全面的社會(huì)保障前，必須保障農(nóng)民擁有穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，這是農(nóng)民家庭保障最基本的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最后的一道生活安全保障。

至于新一輪“圈地?zé)帷睂?duì)土地收益的侵蝕、對(duì)市場(chǎng)秩序的破壞以及在這一過程中常常滋生的腐敗現(xiàn)象，則無(wú)須贅言。而從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，地價(jià)（出讓金）是若干年土地使用期的地租之和，也就是預(yù)支未來的利潤(rùn)。如果一個(gè)城市主要靠賣地得來的錢搞城市建設(shè)，在相當(dāng)大程度上是“寅吃卯糧”，很容易對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)傷筋動(dòng)骨，最終影響經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

土地問題已成為當(dāng)前影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和市場(chǎng)建設(shè)的一個(gè)突出問題。然而，要?jiǎng)x住“圈地”風(fēng)，用行政的督察辦法也許可以管一時(shí)。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，只能靠市場(chǎng)化的方法。一是全面推行經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣制度，二是改革國(guó)家土地儲(chǔ)備制度。但最根本的，還是要改革現(xiàn)行土地農(nóng)村集體所有制度，明確農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利。

如是，國(guó)土資源部于2003年8月4日下發(fā)的“關(guān)于加強(qiáng)土地利用更新調(diào)查工作有關(guān)事項(xiàng)的通知”中“建立‘以圖管地的國(guó)土資源管理新機(jī)制”，堪為及時(shí)。然而，僅此是不夠的，根本的解決之道，還是要嚴(yán)格依法管地。

1992年的“圈地?zé)帷彼N下的苦果，比如海南和北海的“爛尾樓”，至今還在貽害一方。

前車之鑒，當(dāng)以為戒。