2002年12月3日，中國(guó)信息產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)吳基傳在香港召開的亞洲電信展上向來(lái)自各國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表和企業(yè)表示，“中國(guó)因?yàn)闆](méi)有完全放開競(jìng)爭(zhēng)，所以在這次席卷全球的電信業(yè)危機(jī)中得以幸免?！薄稑?biāo)準(zhǔn)》記者伊萊恩·張?jiān)u論說(shuō)“即將卸任的部長(zhǎng)為自己進(jìn)行了任職以來(lái)最強(qiáng)捍的辯護(hù)”。

如果伊萊恩·張看到2002年9月出版、由吳基傳提議編寫并親自寫序的《世界電信業(yè)分析與思考》，他也許會(huì)修改一下措辭——這本反思西方電信業(yè)失敗教訓(xùn)的書顯然是吳對(duì)其施政綱領(lǐng)的一個(gè)更為強(qiáng)硬和系統(tǒng)的辯護(hù)。

自從美國(guó)和歐洲相繼被卷入此次電信業(yè)危機(jī)以來(lái)，中國(guó)的主流輿論都開始倒向了電信管制論、電信特殊論，或者換一個(gè)說(shuō)法為“電信業(yè)不可能充分競(jìng)爭(zhēng)論”。吳自就任信息產(chǎn)業(yè)部部長(zhǎng)以來(lái)在中國(guó)電信行業(yè)始終推行的保護(hù)性措施得到了有史以來(lái)最廣泛的支持。

現(xiàn)實(shí)提供了一個(gè)不能被漠視的對(duì)比：2000年至今，美國(guó)電信企業(yè)的總市值已經(jīng)縮水了近兩萬(wàn)億美元，與此同時(shí)中國(guó)的電信業(yè)卻保持了21％的高增長(zhǎng)。人們似乎很容易從這個(gè)數(shù)字中得出結(jié)論——美國(guó)自1996年開始推行的全方位競(jìng)爭(zhēng)失敗了，而“中國(guó)電信業(yè)的健康發(fā)展則得益于中國(guó)政府沒(méi)有完全放松管制”，這正是目前在國(guó)內(nèi)被廣為傳播的一種觀點(diǎn)。

不過(guò)，與國(guó)內(nèi)主流輿論的預(yù)期相反，在一些危機(jī)看似最為深重的地方，監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不認(rèn)為危機(jī)證明放松監(jiān)管、開放競(jìng)爭(zhēng)政策的失敗，并因此而決定放慢放松管制的步伐。在此次亞洲電信展上，香港電信管理局總監(jiān)王錫基及美國(guó)國(guó)務(wù)院電信政策協(xié)調(diào)人格羅斯在就此問(wèn)題接受《財(cái)經(jīng)》專訪時(shí)幾乎異口同聲地認(rèn)為，“現(xiàn)在對(duì)于電信業(yè)正是一個(gè)非常非常好的時(shí)候?！?/p>

在分別介紹了美國(guó)和香港電信業(yè)發(fā)展?fàn)顩r之后，這兩位電信問(wèn)題的專家表示，開放和競(jìng)爭(zhēng)的原則不會(huì)因?yàn)槲C(jī)而改變，只會(huì)在未來(lái)的行業(yè)調(diào)整和技術(shù)進(jìn)步中進(jìn)一步加強(qiáng)。這便是兩個(gè)走在電信改革最前列的國(guó)家和地區(qū)應(yīng)對(duì)此次危機(jī)的方式。

而按照既定的規(guī)劃，自1982年就開始逐步放開電信市場(chǎng)管制和引入競(jìng)爭(zhēng)的香港，在2003年1月1日全面開放本地固話市場(chǎng)。香港電信管理局總監(jiān)王錫基稱，“這是一次無(wú)限制的開放?！?/p>

“監(jiān)管應(yīng)該是最后一個(gè)手段”

隨著越來(lái)越多的大電信公司被卷入財(cái)務(wù)危機(jī)乃至丑聞之中，是管制還是放松管制，這個(gè)爭(zhēng)論了又一次成為了焦點(diǎn)。2002年，美國(guó)聯(lián)邦通信監(jiān)管委員會(huì)（FCC）向國(guó)會(huì)提出了對(duì)于美國(guó)1996年《電信法》的補(bǔ)充法案，這是否是對(duì)過(guò)去六年放松管制政策的否定？

美國(guó)國(guó)務(wù)院國(guó)際通信和信息產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)人戴維·格羅斯顯然并不這么看?！叭绻覀冋麄€(gè)看看電信業(yè)的話，對(duì)于消費(fèi)者，現(xiàn)在是一個(gè)非常非常好的時(shí)候?！币?yàn)樗麄儞碛械倪x擇比以前要多得多，得到的服務(wù)也改善了。格羅斯承認(rèn)現(xiàn)在有很多企業(yè)因?yàn)閷?duì)前景判斷的錯(cuò)誤面臨很多問(wèn)題，有的瀕臨破產(chǎn)，但他認(rèn)為，F(xiàn)CC和其它國(guó)家的管制機(jī)構(gòu)是對(duì)消費(fèi)者負(fù)責(zé)，而不是對(duì)運(yùn)營(yíng)商或者企業(yè)負(fù)責(zé)。

香港電信管理局總監(jiān)王錫基是香港開放電信業(yè)最早的呼吁者之一，也親身參與了香港自1982年開始的電信開放歷程。在此次席卷全球的電信業(yè)寒流中，香港感冒得雖然沒(méi)有那么嚴(yán)重，但是企業(yè)也普遍受到?jīng)_擊。2002年7月，香港電信業(yè)的龍頭電訊盈科宣布因?yàn)橄愀郾镜氐囊苿?dòng)電話競(jìng)爭(zhēng)過(guò)于激烈而決定退出。

不過(guò)這并沒(méi)有影響到香港電信管理局繼續(xù)開放市場(chǎng)的決心。王錫基解釋說(shuō)，某個(gè)公司的經(jīng)營(yíng)策略不會(huì)影響到整個(gè)市場(chǎng)或者政府的監(jiān)管政策。這只是一個(gè)財(cái)務(wù)的決定，而香港決不會(huì)因?yàn)楝F(xiàn)在的暫時(shí)低迷而改變監(jiān)管的政策?！氨O(jiān)管是最后的手段?！彼f(shuō)。

“大的原則是不變的，但是可能會(huì)增加一點(diǎn)靈活性”

不論怎樣，電信業(yè)前所未見的低谷的確改變了一些東西，如王錫基所說(shuō)，“大的原則不變，但可能會(huì)增加一點(diǎn)靈活性?！睅缀跛袊?guó)家對(duì)電信業(yè)的監(jiān)管都經(jīng)歷著一個(gè)從壟斷到放開的過(guò)程，沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家有成功的先例可尋，所以具體監(jiān)管的技巧和分寸始終在摸索中。

以香港本地固話的開放過(guò)程為例，香港在1995年最初開放時(shí)有三個(gè)新的運(yùn)營(yíng)商加入競(jìng)爭(zhēng)，在拿牌時(shí)就有建網(wǎng)的承諾，原定到2000年時(shí)完全放開本地固話市場(chǎng)。到1999年檢討政策時(shí)，三個(gè)運(yùn)營(yíng)商表示四年時(shí)間給他們建網(wǎng)不夠，要再給一些時(shí)間。此時(shí)，三個(gè)運(yùn)營(yíng)商在香港本地固話市場(chǎng)的份額不足3％，而其它97％的用戶仍掌握在原壟斷者香港電訊的手中，有效競(jìng)爭(zhēng)的局面遠(yuǎn)未形成。于是，香港電信管理局便與三個(gè)運(yùn)營(yíng)商重新定了一個(gè)商業(yè)協(xié)定，將全面開放的時(shí)間推遲到2003年1月1日，而運(yùn)營(yíng)商則承諾在三年中再投資多少錢以什么速度建網(wǎng)?！艾F(xiàn)在他們的網(wǎng)差不多建成了，市場(chǎng)占有率也超過(guò)了10％，”而新的牌照發(fā)放已經(jīng)進(jìn)入了最后階段，“已經(jīng)有三家正式提出了申請(qǐng)”，“因?yàn)檫@次沒(méi)有什么數(shù)量或者資格的限制，我們就完全交給市場(chǎng)去決定了?！蓖蹂a基透露說(shuō)。

同樣的變化也在美國(guó)發(fā)生著。雖然打破市話壟斷、建立全方位競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)1996年電信法的一個(gè)主要宗旨，但是六年之后，市話的壟斷局面并沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的變化。懷疑者認(rèn)為，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)證明技術(shù)革命的洗禮并沒(méi)有改變電信業(yè)內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律。“全程全網(wǎng)、聯(lián)合作業(yè)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和服務(wù)于社會(huì)仍然是它的基本特點(diǎn)和屬性。”在吳基傳給《世界電信業(yè)分析與思考》寫的序言中更明確指出，電信業(yè)只能是一個(gè)比較競(jìng)爭(zhēng)而不是完全競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，是一個(gè)必須在政府管制下有序競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)。獨(dú)家壟斷是不可取的，過(guò)多發(fā)放經(jīng)營(yíng)牌照導(dǎo)致過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、導(dǎo)致社會(huì)資源極大浪費(fèi)更是不可取的。

不過(guò)美國(guó)人并不這么看。盡管在危機(jī)之后，美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）的主席邁克·鮑威爾也認(rèn)為美國(guó)政府要為現(xiàn)在通信業(yè)的困境承擔(dān)部分責(zé)任，但是加強(qiáng)政府管制的聲音帶來(lái)的并不是放慢開放的腳步，相反，全方位競(jìng)爭(zhēng)的概念正在加速升溫。

1984年美國(guó)法院以限制壟斷的名義，要求AT＆T分拆市話與長(zhǎng)話業(yè)務(wù)，自那時(shí)起，市話運(yùn)營(yíng)商不能經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)話業(yè)務(wù)一直是美國(guó)電信管制奉行的一個(gè)基礎(chǔ)原則。1996年的美國(guó)電信法打破了這個(gè)界限，而在危機(jī)之后的企業(yè)重組與合并的浪潮中，美國(guó)電信業(yè)長(zhǎng)話與市話合流的進(jìn)程又向前推進(jìn)了一步。在美國(guó)第二大長(zhǎng)途電話服務(wù)商世界通信的假賬丑聞揭開后，有消息說(shuō)南方貝爾公司有意向收購(gòu)世界通信，F(xiàn)CC主席鮑威爾就明確表示，盡管美國(guó)反壟斷政策從根本上說(shuō)，反對(duì)原本只能經(jīng)營(yíng)本地市話的貝爾子公司進(jìn)入長(zhǎng)話領(lǐng)域，但是他會(huì)考慮這些收購(gòu)活動(dòng)的可行性。

而美國(guó)國(guó)務(wù)院電信政策協(xié)調(diào)人格羅斯及FCC戰(zhàn)略分析和協(xié)調(diào)部的主管凱瑟琳·布萊恩（Kathryn A.O’Brien）更對(duì)本刊記者表示，這一切已經(jīng)在發(fā)生了?，F(xiàn)在，原來(lái)的長(zhǎng)話運(yùn)營(yíng)商AT＆T在2002年8月初宣布要在加州提供本地電話服務(wù)，所有的貝爾公司也都至少在一個(gè)州提供市話與長(zhǎng)話的服務(wù)，同時(shí)也在考慮向其它州擴(kuò)展業(yè)務(wù)。“競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)在還不充分，但是比過(guò)去已經(jīng)要好得多了。”

“重要的是政策不要隨意改變”

提到競(jìng)爭(zhēng)，尤其是市話領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)，在內(nèi)地最為敏感的一個(gè)話題就是引入競(jìng)爭(zhēng)與重復(fù)建設(shè)的矛盾。吳基傳強(qiáng)調(diào)中國(guó)避免了此次電信危機(jī)的另一個(gè)重要原因在于，“由于加強(qiáng)政府調(diào)控和監(jiān)管，重復(fù)建設(shè)得到一定程度的遏制?！?/p>

但與內(nèi)地監(jiān)管層的思路不同的是，香港的電信監(jiān)管部門幾乎很少考慮重復(fù)建設(shè)的問(wèn)題。王錫基認(rèn)為，這之間的區(qū)別在于內(nèi)地的電信公司都是國(guó)有的，多建的網(wǎng)絡(luò)是國(guó)家掏的錢，因此國(guó)家要考慮投資回報(bào)的問(wèn)題。而香港不一樣，香港的運(yùn)營(yíng)商都是私人公司，政府的地位超然。

怎么才算重復(fù)建網(wǎng)，怎么才算容量還是不夠，誰(shuí)決定？在香港，“我們認(rèn)為最好還是由運(yùn)營(yíng)商決定?！蓖蹂a基說(shuō)。如果運(yùn)營(yíng)商覺(jué)得容量還是不夠，就可以建網(wǎng)，如果運(yùn)營(yíng)商愿意用互聯(lián)互通的方式來(lái)做，電信管理局就協(xié)調(diào)各方定一個(gè)公平的接駁費(fèi)用。“他們自己對(duì)自己的選擇負(fù)責(zé)，政府是不用考慮重復(fù)建設(shè)這個(gè)問(wèn)題的?！?/p>

研究香港開放電信的歷史，你甚至可以說(shuō)電信管理局在某種程度上是鼓勵(lì)新的運(yùn)營(yíng)商自建網(wǎng)絡(luò)的。監(jiān)管者隱含的這種傾向從香港本地固話市場(chǎng)放開的過(guò)程中就可以窺見一斑。1995年香港政府向心連心、新電訊和新時(shí)間三家運(yùn)營(yíng)商發(fā)牌時(shí)，就要求三家公司作出了投資建網(wǎng)的承諾，到1999年時(shí)由于網(wǎng)絡(luò)建設(shè)速度沒(méi)有那么快，新運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)份額也不夠理想，又特意推遲全面放開牌照管制，以便運(yùn)營(yíng)商有更充裕的時(shí)間自建網(wǎng)絡(luò)。

不過(guò)王錫基強(qiáng)調(diào)說(shuō)，從技術(shù)的角度來(lái)說(shuō)，政府更鼓勵(lì)新的運(yùn)營(yíng)商建寬帶網(wǎng)絡(luò)。目前香港在此業(yè)務(wù)上新運(yùn)營(yíng)商的市場(chǎng)占有率差不多有50％，是韓國(guó)之外寬帶滲透率最高的地區(qū)。

在監(jiān)管者需要面對(duì)的諸多關(guān)系中，最經(jīng)常遇到的沖突應(yīng)該是來(lái)自企業(yè)、消費(fèi)者與投資者的。中國(guó)聯(lián)通和中移動(dòng)在2001年發(fā)生的單向收費(fèi)風(fēng)波就被業(yè)界認(rèn)為是以滿足國(guó)際投資者的需要而損害了國(guó)內(nèi)消費(fèi)者的利益。在這個(gè)問(wèn)題上，格羅斯與王錫基的看法并不完全一樣。

格羅斯認(rèn)為，對(duì)任何國(guó)家的管制機(jī)構(gòu)，最重要的決策依據(jù)應(yīng)該是明白什么是公眾需要的，競(jìng)爭(zhēng)是給公眾更好服務(wù)和提供更多選擇的一個(gè)最佳途徑。FCC也關(guān)注企業(yè)的生存狀況，因?yàn)樗鼈兪欠?wù)的提供者，但是當(dāng)FCC需要在企業(yè)利益與消費(fèi)者利益之間抉擇的時(shí)候，格羅斯強(qiáng)調(diào)說(shuō)，消費(fèi)者的利益仍然是最重要，最具決定意義的。

而王錫基則認(rèn)為，投資者的利益與消費(fèi)者的利益是一體的。多投資，就能有新的和更多的服務(wù)，消費(fèi)者是受益者。關(guān)鍵是有一套好的規(guī)制方式、一個(gè)完整清晰的政策和公開透明的環(huán)境，使投資者有一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期。他評(píng)價(jià)說(shuō)，單向收費(fèi)事件和幾個(gè)星期前中國(guó)內(nèi)地突然提高國(guó)際通話接駁費(fèi)一樣，主要是一個(gè)政令朝令夕改的問(wèn)題?！爸匾氖钦卟灰S便改變?！?/p>

香港電信管理局最為人稱道的一點(diǎn)莫過(guò)于政令公開透明。在香港，電信管理局是新聞最少的部門之一，而實(shí)際上，香港從1982年逐步開放電信市場(chǎng)以來(lái)，電信業(yè)發(fā)生的變化足以用翻天覆地來(lái)形容，之所以能保持這么低的見報(bào)率完全得益于其操作的高度透明。在其官方網(wǎng)站上，人們可以查到電信管理局歷年來(lái)所有決策出臺(tái)的詳細(xì)計(jì)劃、安排及討論。而且每一項(xiàng)措施或者裁決在實(shí)施前，都會(huì)在業(yè)內(nèi)接受質(zhì)詢并在網(wǎng)上或者媒體上公開發(fā)布，最后對(duì)于收到的意見或者建議也會(huì)在出臺(tái)的文件中予以解釋及說(shuō)明。

香港電信業(yè)開放過(guò)程中爭(zhēng)議最大的事件莫過(guò)于1998年收回發(fā)給大東的國(guó)際業(yè)務(wù)專營(yíng)牌照。當(dāng)時(shí)，香港政府通過(guò)談判，以67億港元的價(jià)格收回了原本應(yīng)在2006年到期的專營(yíng)權(quán)。雖然此舉受到了來(lái)自投資者的強(qiáng)烈批評(píng)，在業(yè)內(nèi)引發(fā)爭(zhēng)議，但王錫基認(rèn)為，這個(gè)牌照壟斷了香港對(duì)外的聯(lián)絡(luò)通道，如果在這個(gè)開放的年代還有這么一個(gè)大的壟斷，對(duì)社會(huì)影響很大，對(duì)香港經(jīng)濟(jì)環(huán)境影響很大，從公眾利益的角度出發(fā)必須盡快結(jié)束這種局面。“我們?cè)谑栈厍霸跇I(yè)界進(jìn)行了很長(zhǎng)時(shí)間的討論，最后選擇與大東談判達(dá)成商業(yè)規(guī)定的方式正是出于對(duì)投資者的尊重和保護(hù)?！睋?jù)粗略計(jì)算，香港國(guó)際通話（IDD）放開兩年后，費(fèi)用下降已經(jīng)差不多回來(lái)200個(gè)億了。

“中國(guó)電信業(yè)繼續(xù)開放并不是一件困難的事”

在談到目前電信業(yè)發(fā)展的前景時(shí)，兩位電信專家都不約而同地將中國(guó)排在了首位。在王錫基看來(lái)，中國(guó)的情況與歐美等國(guó)不一樣。這次的電信危機(jī)對(duì)歐美等國(guó)影響比較大，投資者過(guò)于樂(lè)觀出現(xiàn)失誤，蒙受了很大的損失。確實(shí)也出現(xiàn)了過(guò)度投資，網(wǎng)絡(luò)容量比實(shí)際需要的大很多。但中國(guó)沒(méi)有這樣的情況出現(xiàn)，中國(guó)仍然需要很多投資來(lái)建網(wǎng)發(fā)展新技術(shù)。移動(dòng)電話在內(nèi)地還有很大的潛力有待開發(fā)，中國(guó)很有擴(kuò)容的空間，幾乎是世界上惟一電信業(yè)還在發(fā)展而且發(fā)展得很快的地區(qū)。

格羅斯也認(rèn)為現(xiàn)在進(jìn)入中國(guó)的電信市場(chǎng)正是好時(shí)機(jī)。而對(duì)于中國(guó)來(lái)講，現(xiàn)在引進(jìn)投資對(duì)中國(guó)不是太難的事。由于市場(chǎng)本身在增長(zhǎng)，所以可以容納比較多一些的投資者來(lái)投資，不需要去保護(hù)一兩家現(xiàn)有的企業(yè)。對(duì)于電信改革和電信業(yè)的發(fā)展來(lái)講，“這都是很好的機(jī)遇，因?yàn)橥顿Y者會(huì)帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)，而競(jìng)爭(zhēng)是非常重要的。”

中國(guó)正在包括電信在內(nèi)各個(gè)基礎(chǔ)行業(yè)進(jìn)行建立監(jiān)管框架的嘗試，不過(guò)要正如GARTNER的編輯凱西·哈克勒（Kathie Hackler）所說(shuō)，監(jiān)管實(shí)際上是在“保護(hù)消費(fèi)者利益和刺激競(jìng)爭(zhēng)、創(chuàng)新和投資的義務(wù)之間掌握平衡的藝術(shù)”，中國(guó)要真正理解監(jiān)管的含義和把握其中的分寸，也許還有一個(gè)漫長(zhǎng)的學(xué)習(xí)過(guò)程。這不僅取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身，更多的還要依賴整個(gè)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的進(jìn)步，特別是法制的完善。