兩委文件遭遇地方法規(guī)

一起金額不大的鹽業(yè)糾紛案最終被擺到了國務院法制辦公室的桌面上。

案件的三方分別是河北省黃驊市海順鹽業(yè)公司、北京市商委下屬的北京市商業(yè)監(jiān)督法規(guī)監(jiān)督檢查辦公室和國家經(jīng)貿委。

2002年6月，海順鹽業(yè)公司從當?shù)剡\一批工業(yè)用鹽到北京，直銷到海淀區(qū)的一家印染廠。在運貨車到達印染廠廠區(qū)內時，被北京市商業(yè)法規(guī)監(jiān)督執(zhí)法辦的工作人員扣押，同時宣布罰沒貨物并罰款。

處罰的依據(jù)是：海順鹽業(yè)公司違反了1995年11月北京市人民政府31號令第五條：未經(jīng)市商委批準，任何單位不得在本市行政區(qū)域內銷售、存儲、批發(fā)鹽產品。因為鹽產品屬于專營，生產廠家和用戶之間只能通過中國鹽業(yè)總公司及各地的專屬鹽業(yè)公司來買賣。

實施處罰的北京市商業(yè)法規(guī)監(jiān)督檢查辦公室主任王虹強調，北京市31號文是貫徹1990年國務院發(fā)布的《鹽業(yè)管理條例》的精神，對鹽業(yè)生產和銷售實施計劃管理。違反相關規(guī)定的處罰辦法是：沒收非法所得，并處以五倍以下罰款。

但海順鹽業(yè)公司總經(jīng)理王順紅至今既未繳罰款，也沒有讓貨物被罰沒。他的理由也很充分：實行專營的只是食鹽，工業(yè)用鹽可以產銷直接見面。其依據(jù)是1995年11月8日，由國家計委和國家經(jīng)貿委聯(lián)合下發(fā)的《關于改進工業(yè)鹽供銷和價格管理辦法的通知》，即“兩委1872號文件”。

兩委文件的核心內容是適度放開工業(yè)用鹽的供銷及價格體制。當年，時任副總理的朱基在其主持召開的一次辦公會上親自確定了鹽業(yè)改革的原則，即工業(yè)鹽基本放開，改變過去工業(yè)用鹽同食用鹽一樣，實行嚴格的計劃管理的舊體制。改革后的做法便是“由計劃分配改為在國家總量計劃指導下的合同訂貨”。

兩委文件的第三條，也就是海順事件中幾方爭執(zhí)的焦點所在：“國家確定的目標總量（1996年為1000萬噸）以外的兩堿用鹽可向小鹽場直接訂貨，價格由雙方協(xié)商；不能夠直達供貨的小堿廠等零散戶的工業(yè)用鹽和其他工業(yè)用鹽，由鹽業(yè)公司組織供應?！?/p>

“而且我的經(jīng)營許可是黃驊市鹽務局批準的，明確規(guī)定海順公司可以從事加工銷售工業(yè)用鹽?！蓖蹴樇t說。

據(jù)王順紅介紹，在向執(zhí)法辦出示了經(jīng)營許可證之后，執(zhí)法辦仍然不改初衷。

后來的一段時間，王順紅向有關部門作了詳細的咨詢，最后在2002年7月向國家經(jīng)貿委提出了行政復議。王順紅強調說：“我申請復議的不是幾車鹽的問題，而是政令不統(tǒng)一。”

知情人士指出，問題的關鍵在于，1995年的“兩委1872號文件”雖然規(guī)定了工業(yè)用鹽可以產銷見面，不必由鹽業(yè)公司專營，但各地鹽業(yè)公司及鹽務管理機構，在實際操作中仍然堅持將工業(yè)用鹽與實行專營的食鹽混為一談，由此造成的沖突和矛盾每年都在各地大量上演。

國家經(jīng)貿委在接到行政復議請求之后，由法規(guī)司向國務院法制辦遞交了《關于審理行政復議案件中有關法律適用問題的請示》。而國務院法律辦于2002年11月16日，以國法函（2002）260號向國家經(jīng)貿委發(fā)了復函，內稱：1995年的兩委1872號文，適應社會主義市場經(jīng)濟的要求，對工業(yè)用鹽供銷體制作了重大改革，國務院同意該文件的規(guī)定，地方政府規(guī)章與該通知規(guī)定不一致的，應當按照該通知的規(guī)定執(zhí)行。

國家經(jīng)貿委在接到復函后，隨即于2002年12月16日以辦公廳的名義向各級經(jīng)貿委及鹽業(yè)主管部門進行了轉發(fā)，即國經(jīng)貿廳運行（2002）171號文，敦促各地在工業(yè)用鹽供銷體制和管理辦法上，按此文件精神認真貫徹執(zhí)行。

針尖麥芒

盡管官司驚動國務院，國家經(jīng)貿委也隨即向各地發(fā)文傳達國務院批示，實際上確認了海順公司的行為并不違法，王順紅還是高興不起來，因為海順公司贏了官司，卻丟了執(zhí)照。

就在海順公司申請復議期間，在北京市商委的要求下，河北省、滄州市和黃驊市三級鹽務局層層施壓，海順公司的營業(yè)執(zhí)照被吊銷。等到國家經(jīng)貿委的復議決定在2002年12月16日下發(fā)之時，海順公司已經(jīng)不復存在，“沒有法人主體，復議決定就無法直接送達?！眹医?jīng)貿委有關人士表示。

海順公司的執(zhí)照為什么被吊銷？海順事件的經(jīng)辦人，北京市商業(yè)法規(guī)監(jiān)督檢查辦公室主任王虹解釋稱，按照海順公司營業(yè)執(zhí)照的營業(yè)范圍，它可以銷售原鹽、加工制作及銷售工業(yè)精鹽。但據(jù)北京市的調查，“海順公司取得這個資格的過程并不完全合規(guī)，因此并不具備鹽產品的經(jīng)營資格”。

王舉出的法律依據(jù)又是頒布于1990年的《鹽業(yè)管理條例》及北京、河北與之配套的相關文件。

根據(jù)《鹽業(yè)管理條例》的規(guī)定，一個自然行政區(qū)只能設一個鹽業(yè)公司，不在該條例范圍內及未經(jīng)國家有關部門批準的單位，都不能經(jīng)銷鹽產品。大如北京市，小至黃驊市，概不例外。在此基礎上，一些將《鹽業(yè)管理條例》細化或做解釋的地方法規(guī)應運而生。以河北省為例，在原來的鹽業(yè)公司之外要新成立一家鹽業(yè)公司必須經(jīng)過省、地、市三級鹽務公司的批準。

北京方面認為，據(jù)此衡量，海順公司只有黃驊市鹽務局的批準，地級、省級的批準一直沒有下來，所以經(jīng)營主體資格不完備。而且根據(jù)北京市的規(guī)定，在北京地區(qū)銷售鹽產品，還需得到北京市商委的批準。而海順公司此前曾多次向北京市有關部門提出申請，屢屢被拒。

王順紅曾向北京市有關部門要求主體資格審查要在復議后進行?？汕∏≡谛姓妥h結束時，海順公司的營業(yè)執(zhí)照就已經(jīng)被吊銷了?！爸鸺壣蠄蟮囊?guī)定我并不知道，但即使是這樣，最后上不上報并不在我的能力之內，而是黃驊鹽務局的事?？珊髞恚犝f黃驊鹽務局居然認錯了?！蓖蹴樇t說。

國家經(jīng)貿委也曾專門致電河北省，建議在復議期間暫不清理，但鹽務局置之不理。

2002年12月25日，在北京市南二環(huán)百萬莊園的辦公室里，北京市商業(yè)法規(guī)監(jiān)督檢查辦公室主任王虹接受《財經(jīng)》采訪時態(tài)度依然堅決：“我們對于國務院主管部門的意見非常尊重。但執(zhí)法部門履行職責的主要依據(jù)，應該是法律法規(guī)。而兩委文件只是一個行政管理辦法?！?/p>

王虹的話或許無懈可擊，但是問題在于，兩委文件實際上是根據(jù)總理主持召開的會議確定的原則對《鹽業(yè)管理條例》作出的修訂，而經(jīng)國務院法制辦批準的新的復議決定更是直面《鹽業(yè)管理條例》及相關地方法規(guī)與“兩委1872號文件”的矛盾，并作出了明確解釋：地方政府規(guī)章與該文件規(guī)定不一致的，應當按照該文件的規(guī)定執(zhí)行。既然代表改革方向的“兩委文件”已經(jīng)頒布七年了，為何地方鹽務管理機構還要抱著過時的《鹽業(yè)管理條例》不放呢？

“秦始皇的爺爺就是這么管的”

為什么一起小小的鹽業(yè)糾紛在驚動了國家經(jīng)貿委與國務院之后仍然難以最后了結？這一現(xiàn)狀，對于熟知鹽業(yè)痼疾的人來說絲毫不覺稀奇。

據(jù)業(yè)內人士介紹，鹽業(yè)由于長期實行計劃管理，政企不分，各地鹽務局雖然有的掛在商委，有的掛在糧食局，幾乎一地一種掛法，但基本上都是由中國鹽業(yè)總公司及各地的專屬公司出資出力組建，各地查禁販賣私鹽、整頓鹽業(yè)市場秩序的執(zhí)法隊伍也都淵源于此。

而國家經(jīng)貿委表面上擔負著鹽業(yè)管理職能，但實際上鹽價的制訂、生產許可證的發(fā)放都由國家計委掌握，而地方一級的鹽務局則幾乎全都歸中鹽總公司及各專屬鹽業(yè)公司自己管，國家經(jīng)貿委雖然從2001年9月就提出鹽業(yè)實行政企分開，但除了生產許可證已收歸國家經(jīng)貿委外，歷史上形成的管理職能分散、上下脫節(jié)的局面卻至今未有改觀。

在2002年底召開的全國經(jīng)貿工作會議上，國家經(jīng)貿委副主任歐新黔在講話中痛陳鹽價畸高的現(xiàn)狀使“化工企業(yè)非常苦，鹽的生產企業(yè)也非?？唷保蠓珠_喊了快兩年，“31個省只有四個省做了政企分開，有的省像福建原來按經(jīng)貿委要求做了政企分開，后來地方上要組建鹽業(yè)集團公司就又將管理職能劃回了鹽業(yè)公司?！睔W新黔當場詢問上海市商委的副主任現(xiàn)在鹽歸哪里管，得到的回答是還在鹽業(yè)公司。

回顧鹽政隊伍的形成過程則更加凸顯出這個行業(yè)內部的利益瓜葛。一位業(yè)內人士曾經(jīng)遍查了所有歷史文件和資料，結果沒有找到一個文件說明要成立鹽政隊伍?，F(xiàn)有的地方鹽政機構沒有編制，也沒有成立依據(jù)，全是鹽業(yè)公司自己搞的。其主要職能就是進行公司資格審查審批、查禁私鹽和編制年度計劃。據(jù)說1994年當國家經(jīng)貿委準備搞鹽業(yè)公司改革時，許多鹽業(yè)公司老總跑來抗議，認為政企分開不能搞，因為“秦始皇的爺爺?shù)臅r候就是這么管的”。

2002年9月，國家經(jīng)貿委鹽管辦曾經(jīng)對全國100多家定點企業(yè)進行了一次全面調查。調查發(fā)現(xiàn)很多實力并不濟的小廠之所以得以存活，就是靠了計劃體制在輸氧。全國105家定點企業(yè)，不管實力強弱，規(guī)模大小，都要按計劃來生產。所以最后企業(yè)的生產乃至效益，主要并不看自身的經(jīng)營，而主要看得到了多少計劃。

“雖然你有50萬噸的能力，但計劃只給10萬噸。而有的小廠，拿到計劃指標后，生產不了或生產不完，就將手里的指標出賣牟利?！?一位知情人說。

更多的問題產生在執(zhí)法環(huán)節(jié)。業(yè)內人士透露說，以查禁私鹽為例，現(xiàn)在是由衛(wèi)生部門和中鹽總公司及各專屬鹽業(yè)公司共同執(zhí)法，結果衛(wèi)生部門主要著眼于無碘鹽，而鹽業(yè)公司的注意力是在“非我系統(tǒng)”流通的“私鹽”（其中有碘鹽和非碘鹽）。

國家經(jīng)貿委鹽業(yè)管理辦公室調研員唐社民認為，要徹底改變目前鹽業(yè)的現(xiàn)狀，第一條就是不能讓地方鹽務局的人再領著鹽業(yè)公司的薪水或費用來執(zhí)法，歸納為一句話就是“當皇差，必須吃皇糧”；第二條便是要打破壟斷經(jīng)營。尤其在兩委文件已經(jīng)明確了工業(yè)鹽放開的基礎上，要把食鹽生產銷售與工業(yè)鹽分開，廢除地方上通過地方法規(guī)確立的地區(qū)封鎖。比如北京市鹽業(yè)經(jīng)營，以前規(guī)定只能由北京鹽業(yè)公司來做，其它地區(qū)的鹽業(yè)公司必須經(jīng)北京市商委批準才可以在北京地區(qū)銷鹽，現(xiàn)在就應該敞開大門讓外面的公司進來。

釜底抽薪

2002年上半年，圍繞著年度計劃的編制權問題，有關鹽業(yè)管理體制的分歧已在國家主管部門的層次再次顯現(xiàn)（詳見本刊2002年第19期《鹽政糾紛》）。當時各地鹽務局和105家定點鹽廠先后收到了兩份要求編制2003年年度計劃的通知，一份來自國家計委，一份來自國家經(jīng)貿委，口徑也有相互沖突之處。

2002年8月24號《人民日報》的企業(yè)形象?？险婵橇藰祟}為“食鹽專營 健康防線 福澤萬代”的文章，文章的主角即為目前仍承擔著鹽業(yè)管理“八項職能”（八項職能的具體內容見本刊2002年第19期《鹽政糾紛》）中大部分職能的中國鹽業(yè)總公司。文章除彰揚鹽業(yè)專營對消除中國的碘缺乏病所起的巨大作用，也對中鹽總公司目前既是經(jīng)營主體、又是管理主體的現(xiàn)狀進行了溯源及解釋。

來自國家經(jīng)貿委的消息表明，盡管2002年國家經(jīng)貿委又多次發(fā)文，要求地方推進鹽業(yè)管理體制的改革，但政企分開的進展仍然異常緩慢。在現(xiàn)狀面前，國家經(jīng)貿委鹽業(yè)管理辦公室的崔桂玲顯得有些無奈地說：“最近一年來，鹽業(yè)改革幾乎就沒有什么進展。2002年的計劃工作會議，仍然跟以前是一樣是由國家計委委托中鹽總公司來做的。”

對于一直苦于無法推進鹽業(yè)體制改革的經(jīng)貿委而言，2002年海順鹽業(yè)公司申請行政復議的報告來得正是時候。海順鹽業(yè)公司運鹽被扣的事件不僅凸顯了行業(yè)內由于政企不分引發(fā)的利益沖突，也由兩委文件與《鹽業(yè)管理條例》和相關地方法規(guī)的直接沖突觸及了行業(yè)內的深層痼疾。

國家經(jīng)貿委迅速將報告打到了國務院法制辦，在就此事件請示法律解釋的同時，也提出廢止已經(jīng)過時的《鹽業(yè)管理條例》。2002年12月18日，國家經(jīng)貿委副主任歐新黔在京西賓館召開的全國經(jīng)貿工作會議上證實了這一消息。歐新黔表示，《鹽業(yè)管理條例》的大部分內容已經(jīng)不適應市場經(jīng)濟的要求，而且對鹽礦的保護以及食鹽專營的問題也都有專門的《碘鹽條例》、《食鹽專營管理辦法》和《礦產資源保護法》進行詳細的規(guī)定，因此《鹽業(yè)管理條例》沒有必要再保留。

據(jù)悉，目前報國務院法制辦的報告還在經(jīng)貿委內部流轉，但不久前國務院法制辦開過會討論這一問題，法制辦的態(tài)度是基本同意。

國家經(jīng)貿委鹽管辦的崔桂玲指出：國家經(jīng)貿委提出的很多政策到了地方上，都沒有辦法執(zhí)行，因為各省的鹽務局和鹽業(yè)公司是一體的，前者受制于后者。而他們最強有力的憑據(jù)，即1990年的《鹽業(yè)管理條例》，因為計劃管理的框架即源于此。

“其實歸結起來鹽業(yè)管理體制的兩大問題，一是舊有的管理規(guī)章，與目前的形勢不太相符；二是這些不太相符的法規(guī)還是通過一個利益相關的企業(yè)去執(zhí)行，即政企不分，所以問題就愈發(fā)難辦?！贝薰鹆嵴f。

國家經(jīng)貿委經(jīng)濟運行局輕工處調研員柴開平表示，條例廢除后最大的影響就是工業(yè)鹽徹底放開了。雖然政企不分的局面并不會立即得到改變，但中鹽公司原有的管理權限會被削弱。另一個最大的變化在于各地方原來根據(jù)這個條例所制定的地方法規(guī)都將自動失效，“現(xiàn)在他們是言必稱《鹽業(yè)管理條例》。”

鹽價一筆賬

關于鹽的價格，海順鹽業(yè)公司總經(jīng)理王順紅介紹了這么一種情況：工業(yè)用鹽從產地到北京，加上各項稅費及正常利潤，到北京的落地價應是每噸200元人民幣左右，但通過中鹽總公司的渠道，前幾年則高達680元。具體到海順公司來說，在河北拿貨的含稅價格還不到每噸200元，在北京賣200元出頭就有錢賺。而通過鹽務局的價格，即使這兩年降價后，最便宜的也還達到330元一噸。

食鹽的售價更是高得離譜。一噸食鹽的價格在產區(qū)的出廠價也就200元左右，到了北京的商場里，變成了2000元，而其實即使加上所有的稅費，到北京也就300到400元。

位于北京平谷區(qū)的天利?；す救玖蠌S在1994年之前，全部是從鹽業(yè)公司購鹽。但自1995年知道了兩委文件之后，就陸陸續(xù)續(xù)地自行進貨。與此同時，同鹽業(yè)管理部門或者說專屬鹽業(yè)公司的矛盾糾紛也就開始了，幾年來，截、罰不斷，2002年8月到11月份該廠自購鹽10批，被扣六次?！暗?1月之后，也就是國務院法制辦的回函下來之后，他們的面好像不太見到了。”該廠的崔瑞東廠長對《財經(jīng)》說。

為什么不愿去鹽業(yè)公司買鹽？崔瑞東的回答非常干脆：“他那兒太貴。價格比我們自己購鹽高出一倍?！睋?jù)崔瑞東估算，目前自進鹽每噸220元，而且鹽場方面還負責卸到買方倉庫。但同樣質量的鹽，到鹽業(yè)公司那里買，最低價格是430元，還得使勁討價還價?！安蝗坏脑?，是530元。這個差價對于我們來說是很重要的，因為目前化工企業(yè)的日子并不好過，如果不在成本上抓一抓的話，就更困難了?！贝奕饢|無奈地說。

不過在國務院法制辦的一紙回復之后，中鹽系統(tǒng)內顯然也感到了壓力。業(yè)內普遍認為，尤其在工業(yè)鹽的專營上，鹽業(yè)公司的效益受影響幾乎是肯定的。

失之東隅，收之桑榆。2002年11月28日，就在國務院法制辦下達回復后不到兩個星期，北京市物價局發(fā)布了京價（商）字（2002）452號文，決定調整小包裝食鹽價格，兩種規(guī)格的食用鹽批發(fā)價分別從每噸1500元和每噸1417元上調至1680元和1600元。據(jù)權威人士透露，天津、河北等地也都將有加價的行動。