兩委文件遭遇地方法規(guī)

一起金額不大的鹽業(yè)糾紛案最終被擺到了國務(wù)院法制辦公室的桌面上。

案件的三方分別是河北省黃驊市海順鹽業(yè)公司、北京市商委下屬的北京市商業(yè)監(jiān)督法規(guī)監(jiān)督檢查辦公室和國家經(jīng)貿(mào)委。

2002年6月，海順鹽業(yè)公司從當(dāng)?shù)剡\(yùn)一批工業(yè)用鹽到北京，直銷到海淀區(qū)的一家印染廠。在運(yùn)貨車到達(dá)印染廠廠區(qū)內(nèi)時(shí)，被北京市商業(yè)法規(guī)監(jiān)督執(zhí)法辦的工作人員扣押，同時(shí)宣布罰沒貨物并罰款。

處罰的依據(jù)是：海順鹽業(yè)公司違反了1995年11月北京市人民政府31號令第五條：未經(jīng)市商委批準(zhǔn)，任何單位不得在本市行政區(qū)域內(nèi)銷售、存儲、批發(fā)鹽產(chǎn)品。因?yàn)辂}產(chǎn)品屬于專營，生產(chǎn)廠家和用戶之間只能通過中國鹽業(yè)總公司及各地的專屬鹽業(yè)公司來買賣。

實(shí)施處罰的北京市商業(yè)法規(guī)監(jiān)督檢查辦公室主任王虹強(qiáng)調(diào)，北京市31號文是貫徹1990年國務(wù)院發(fā)布的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》的精神，對鹽業(yè)生產(chǎn)和銷售實(shí)施計(jì)劃管理。違反相關(guān)規(guī)定的處罰辦法是：沒收非法所得，并處以五倍以下罰款。

但海順鹽業(yè)公司總經(jīng)理王順紅至今既未繳罰款，也沒有讓貨物被罰沒。他的理由也很充分：實(shí)行專營的只是食鹽，工業(yè)用鹽可以產(chǎn)銷直接見面。其依據(jù)是1995年11月8日，由國家計(jì)委和國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于改進(jìn)工業(yè)鹽供銷和價(jià)格管理辦法的通知》，即“兩委1872號文件”。

兩委文件的核心內(nèi)容是適度放開工業(yè)用鹽的供銷及價(jià)格體制。當(dāng)年，時(shí)任副總理的朱基在其主持召開的一次辦公會(huì)上親自確定了鹽業(yè)改革的原則，即工業(yè)鹽基本放開，改變過去工業(yè)用鹽同食用鹽一樣，實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理的舊體制。改革后的做法便是“由計(jì)劃分配改為在國家總量計(jì)劃指導(dǎo)下的合同訂貨”。

兩委文件的第三條，也就是海順事件中幾方爭執(zhí)的焦點(diǎn)所在：“國家確定的目標(biāo)總量（1996年為1000萬噸）以外的兩堿用鹽可向小鹽場直接訂貨，價(jià)格由雙方協(xié)商；不能夠直達(dá)供貨的小堿廠等零散戶的工業(yè)用鹽和其他工業(yè)用鹽，由鹽業(yè)公司組織供應(yīng)?！?/p>

“而且我的經(jīng)營許可是黃驊市鹽務(wù)局批準(zhǔn)的，明確規(guī)定海順公司可以從事加工銷售工業(yè)用鹽。”王順紅說。

據(jù)王順紅介紹，在向執(zhí)法辦出示了經(jīng)營許可證之后，執(zhí)法辦仍然不改初衷。

后來的一段時(shí)間，王順紅向有關(guān)部門作了詳細(xì)的咨詢，最后在2002年7月向國家經(jīng)貿(mào)委提出了行政復(fù)議。王順紅強(qiáng)調(diào)說：“我申請復(fù)議的不是幾車鹽的問題，而是政令不統(tǒng)一?！?/p>

知情人士指出，問題的關(guān)鍵在于，1995年的“兩委1872號文件”雖然規(guī)定了工業(yè)用鹽可以產(chǎn)銷見面，不必由鹽業(yè)公司專營，但各地鹽業(yè)公司及鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)，在實(shí)際操作中仍然堅(jiān)持將工業(yè)用鹽與實(shí)行專營的食鹽混為一談，由此造成的沖突和矛盾每年都在各地大量上演。

國家經(jīng)貿(mào)委在接到行政復(fù)議請求之后，由法規(guī)司向國務(wù)院法制辦遞交了《關(guān)于審理行政復(fù)議案件中有關(guān)法律適用問題的請示》。而國務(wù)院法律辦于2002年11月16日，以國法函（2002）260號向國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)了復(fù)函，內(nèi)稱：1995年的兩委1872號文，適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，對工業(yè)用鹽供銷體制作了重大改革，國務(wù)院同意該文件的規(guī)定，地方政府規(guī)章與該通知規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)按照該通知的規(guī)定執(zhí)行。

國家經(jīng)貿(mào)委在接到復(fù)函后，隨即于2002年12月16日以辦公廳的名義向各級經(jīng)貿(mào)委及鹽業(yè)主管部門進(jìn)行了轉(zhuǎn)發(fā)，即國經(jīng)貿(mào)廳運(yùn)行（2002）171號文，敦促各地在工業(yè)用鹽供銷體制和管理辦法上，按此文件精神認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

針尖麥芒

盡管官司驚動(dòng)國務(wù)院，國家經(jīng)貿(mào)委也隨即向各地發(fā)文傳達(dá)國務(wù)院批示，實(shí)際上確認(rèn)了海順公司的行為并不違法，王順紅還是高興不起來，因?yàn)楹ｍ樄沮A了官司，卻丟了執(zhí)照。

就在海順公司申請復(fù)議期間，在北京市商委的要求下，河北省、滄州市和黃驊市三級鹽務(wù)局層層施壓，海順公司的營業(yè)執(zhí)照被吊銷。等到國家經(jīng)貿(mào)委的復(fù)議決定在2002年12月16日下發(fā)之時(shí)，海順公司已經(jīng)不復(fù)存在，“沒有法人主體，復(fù)議決定就無法直接送達(dá)?！眹医?jīng)貿(mào)委有關(guān)人士表示。

海順公司的執(zhí)照為什么被吊銷？海順事件的經(jīng)辦人，北京市商業(yè)法規(guī)監(jiān)督檢查辦公室主任王虹解釋稱，按照海順公司營業(yè)執(zhí)照的營業(yè)范圍，它可以銷售原鹽、加工制作及銷售工業(yè)精鹽。但據(jù)北京市的調(diào)查，“海順公司取得這個(gè)資格的過程并不完全合規(guī)，因此并不具備鹽產(chǎn)品的經(jīng)營資格”。

王舉出的法律依據(jù)又是頒布于1990年的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》及北京、河北與之配套的相關(guān)文件。

根據(jù)《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，一個(gè)自然行政區(qū)只能設(shè)一個(gè)鹽業(yè)公司，不在該條例范圍內(nèi)及未經(jīng)國家有關(guān)部門批準(zhǔn)的單位，都不能經(jīng)銷鹽產(chǎn)品。大如北京市，小至黃驊市，概不例外。在此基礎(chǔ)上，一些將《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》細(xì)化或做解釋的地方法規(guī)應(yīng)運(yùn)而生。以河北省為例，在原來的鹽業(yè)公司之外要新成立一家鹽業(yè)公司必須經(jīng)過省、地、市三級鹽務(wù)公司的批準(zhǔn)。

北京方面認(rèn)為，據(jù)此衡量，海順公司只有黃驊市鹽務(wù)局的批準(zhǔn)，地級、省級的批準(zhǔn)一直沒有下來，所以經(jīng)營主體資格不完備。而且根據(jù)北京市的規(guī)定，在北京地區(qū)銷售鹽產(chǎn)品，還需得到北京市商委的批準(zhǔn)。而海順公司此前曾多次向北京市有關(guān)部門提出申請，屢屢被拒。

王順紅曾向北京市有關(guān)部門要求主體資格審查要在復(fù)議后進(jìn)行?？汕∏≡谛姓?fù)議結(jié)束時(shí)，海順公司的營業(yè)執(zhí)照就已經(jīng)被吊銷了?！爸鸺壣蠄?bào)的規(guī)定我并不知道，但即使是這樣，最后上不上報(bào)并不在我的能力之內(nèi)，而是黃驊鹽務(wù)局的事?？珊髞?，聽說黃驊鹽務(wù)局居然認(rèn)錯(cuò)了?！蓖蹴樇t說。

國家經(jīng)貿(mào)委也曾專門致電河北省，建議在復(fù)議期間暫不清理，但鹽務(wù)局置之不理。

2002年12月25日，在北京市南二環(huán)百萬莊園的辦公室里，北京市商業(yè)法規(guī)監(jiān)督檢查辦公室主任王虹接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)態(tài)度依然堅(jiān)決：“我們對于國務(wù)院主管部門的意見非常尊重。但執(zhí)法部門履行職責(zé)的主要依據(jù)，應(yīng)該是法律法規(guī)。而兩委文件只是一個(gè)行政管理辦法?！?/p>

王虹的話或許無懈可擊，但是問題在于，兩委文件實(shí)際上是根據(jù)總理主持召開的會(huì)議確定的原則對《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》作出的修訂，而經(jīng)國務(wù)院法制辦批準(zhǔn)的新的復(fù)議決定更是直面《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》及相關(guān)地方法規(guī)與“兩委1872號文件”的矛盾，并作出了明確解釋：地方政府規(guī)章與該文件規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)按照該文件的規(guī)定執(zhí)行。既然代表改革方向的“兩委文件”已經(jīng)頒布七年了，為何地方鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)還要抱著過時(shí)的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》不放呢？

“秦始皇的爺爺就是這么管的”

為什么一起小小的鹽業(yè)糾紛在驚動(dòng)了國家經(jīng)貿(mào)委與國務(wù)院之后仍然難以最后了結(jié)？這一現(xiàn)狀，對于熟知鹽業(yè)痼疾的人來說絲毫不覺稀奇。

據(jù)業(yè)內(nèi)人士介紹，鹽業(yè)由于長期實(shí)行計(jì)劃管理，政企不分，各地鹽務(wù)局雖然有的掛在商委，有的掛在糧食局，幾乎一地一種掛法，但基本上都是由中國鹽業(yè)總公司及各地的專屬公司出資出力組建，各地查禁販賣私鹽、整頓鹽業(yè)市場秩序的執(zhí)法隊(duì)伍也都淵源于此。

而國家經(jīng)貿(mào)委表面上擔(dān)負(fù)著鹽業(yè)管理職能，但實(shí)際上鹽價(jià)的制訂、生產(chǎn)許可證的發(fā)放都由國家計(jì)委掌握，而地方一級的鹽務(wù)局則幾乎全都?xì)w中鹽總公司及各專屬鹽業(yè)公司自己管，國家經(jīng)貿(mào)委雖然從2001年9月就提出鹽業(yè)實(shí)行政企分開，但除了生產(chǎn)許可證已收歸國家經(jīng)貿(mào)委外，歷史上形成的管理職能分散、上下脫節(jié)的局面卻至今未有改觀。

在2002年底召開的全國經(jīng)貿(mào)工作會(huì)議上，國家經(jīng)貿(mào)委副主任歐新黔在講話中痛陳鹽價(jià)畸高的現(xiàn)狀使“化工企業(yè)非?？?，鹽的生產(chǎn)企業(yè)也非?？唷?，而政企分開喊了快兩年，“31個(gè)省只有四個(gè)省做了政企分開，有的省像福建原來按經(jīng)貿(mào)委要求做了政企分開，后來地方上要組建鹽業(yè)集團(tuán)公司就又將管理職能劃回了鹽業(yè)公司?！睔W新黔當(dāng)場詢問上海市商委的副主任現(xiàn)在鹽歸哪里管，得到的回答是還在鹽業(yè)公司。

回顧鹽政隊(duì)伍的形成過程則更加凸顯出這個(gè)行業(yè)內(nèi)部的利益瓜葛。一位業(yè)內(nèi)人士曾經(jīng)遍查了所有歷史文件和資料，結(jié)果沒有找到一個(gè)文件說明要成立鹽政隊(duì)伍?，F(xiàn)有的地方鹽政機(jī)構(gòu)沒有編制，也沒有成立依據(jù)，全是鹽業(yè)公司自己搞的。其主要職能就是進(jìn)行公司資格審查審批、查禁私鹽和編制年度計(jì)劃。據(jù)說1994年當(dāng)國家經(jīng)貿(mào)委準(zhǔn)備搞鹽業(yè)公司改革時(shí)，許多鹽業(yè)公司老總跑來抗議，認(rèn)為政企分開不能搞，因?yàn)椤扒厥蓟实臓敔數(shù)臅r(shí)候就是這么管的”。

2002年9月，國家經(jīng)貿(mào)委鹽管辦曾經(jīng)對全國100多家定點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行了一次全面調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)很多實(shí)力并不濟(jì)的小廠之所以得以存活，就是靠了計(jì)劃體制在輸氧。全國105家定點(diǎn)企業(yè)，不管實(shí)力強(qiáng)弱，規(guī)模大小，都要按計(jì)劃來生產(chǎn)。所以最后企業(yè)的生產(chǎn)乃至效益，主要并不看自身的經(jīng)營，而主要看得到了多少計(jì)劃。

“雖然你有50萬噸的能力，但計(jì)劃只給10萬噸。而有的小廠，拿到計(jì)劃指標(biāo)后，生產(chǎn)不了或生產(chǎn)不完，就將手里的指標(biāo)出賣牟利?！?一位知情人說。

更多的問題產(chǎn)生在執(zhí)法環(huán)節(jié)。業(yè)內(nèi)人士透露說，以查禁私鹽為例，現(xiàn)在是由衛(wèi)生部門和中鹽總公司及各專屬鹽業(yè)公司共同執(zhí)法，結(jié)果衛(wèi)生部門主要著眼于無碘鹽，而鹽業(yè)公司的注意力是在“非我系統(tǒng)”流通的“私鹽”（其中有碘鹽和非碘鹽）。

國家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室調(diào)研員唐社民認(rèn)為，要徹底改變目前鹽業(yè)的現(xiàn)狀，第一條就是不能讓地方鹽務(wù)局的人再領(lǐng)著鹽業(yè)公司的薪水或費(fèi)用來執(zhí)法，歸納為一句話就是“當(dāng)皇差，必須吃皇糧”；第二條便是要打破壟斷經(jīng)營。尤其在兩委文件已經(jīng)明確了工業(yè)鹽放開的基礎(chǔ)上，要把食鹽生產(chǎn)銷售與工業(yè)鹽分開，廢除地方上通過地方法規(guī)確立的地區(qū)封鎖。比如北京市鹽業(yè)經(jīng)營，以前規(guī)定只能由北京鹽業(yè)公司來做，其它地區(qū)的鹽業(yè)公司必須經(jīng)北京市商委批準(zhǔn)才可以在北京地區(qū)銷鹽，現(xiàn)在就應(yīng)該敞開大門讓外面的公司進(jìn)來。

釜底抽薪

2002年上半年，圍繞著年度計(jì)劃的編制權(quán)問題，有關(guān)鹽業(yè)管理體制的分歧已在國家主管部門的層次再次顯現(xiàn)（詳見本刊2002年第19期《鹽政糾紛》）。當(dāng)時(shí)各地鹽務(wù)局和105家定點(diǎn)鹽廠先后收到了兩份要求編制2003年年度計(jì)劃的通知，一份來自國家計(jì)委，一份來自國家經(jīng)貿(mào)委，口徑也有相互沖突之處。

2002年8月24號《人民日報(bào)》的企業(yè)形象?？险婵橇藰?biāo)題為“食鹽專營 健康防線 福澤萬代”的文章，文章的主角即為目前仍承擔(dān)著鹽業(yè)管理“八項(xiàng)職能”（八項(xiàng)職能的具體內(nèi)容見本刊2002年第19期《鹽政糾紛》）中大部分職能的中國鹽業(yè)總公司。文章除彰揚(yáng)鹽業(yè)專營對消除中國的碘缺乏病所起的巨大作用，也對中鹽總公司目前既是經(jīng)營主體、又是管理主體的現(xiàn)狀進(jìn)行了溯源及解釋。

來自國家經(jīng)貿(mào)委的消息表明，盡管2002年國家經(jīng)貿(mào)委又多次發(fā)文，要求地方推進(jìn)鹽業(yè)管理體制的改革，但政企分開的進(jìn)展仍然異常緩慢。在現(xiàn)狀面前，國家經(jīng)貿(mào)委鹽業(yè)管理辦公室的崔桂玲顯得有些無奈地說：“最近一年來，鹽業(yè)改革幾乎就沒有什么進(jìn)展。2002年的計(jì)劃工作會(huì)議，仍然跟以前是一樣是由國家計(jì)委委托中鹽總公司來做的?！?/p>

對于一直苦于無法推進(jìn)鹽業(yè)體制改革的經(jīng)貿(mào)委而言，2002年海順鹽業(yè)公司申請行政復(fù)議的報(bào)告來得正是時(shí)候。海順鹽業(yè)公司運(yùn)鹽被扣的事件不僅凸顯了行業(yè)內(nèi)由于政企不分引發(fā)的利益沖突，也由兩委文件與《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》和相關(guān)地方法規(guī)的直接沖突觸及了行業(yè)內(nèi)的深層痼疾。

國家經(jīng)貿(mào)委迅速將報(bào)告打到了國務(wù)院法制辦，在就此事件請示法律解釋的同時(shí)，也提出廢止已經(jīng)過時(shí)的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》。2002年12月18日，國家經(jīng)貿(mào)委副主任歐新黔在京西賓館召開的全國經(jīng)貿(mào)工作會(huì)議上證實(shí)了這一消息。歐新黔表示，《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》的大部分內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，而且對鹽礦的保護(hù)以及食鹽專營的問題也都有專門的《碘鹽條例》、《食鹽專營管理辦法》和《礦產(chǎn)資源保護(hù)法》進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，因此《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》沒有必要再保留。

據(jù)悉，目前報(bào)國務(wù)院法制辦的報(bào)告還在經(jīng)貿(mào)委內(nèi)部流轉(zhuǎn)，但不久前國務(wù)院法制辦開過會(huì)討論這一問題，法制辦的態(tài)度是基本同意。

國家經(jīng)貿(mào)委鹽管辦的崔桂玲指出：國家經(jīng)貿(mào)委提出的很多政策到了地方上，都沒有辦法執(zhí)行，因?yàn)楦魇〉柠}務(wù)局和鹽業(yè)公司是一體的，前者受制于后者。而他們最強(qiáng)有力的憑據(jù)，即1990年的《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》，因?yàn)橛?jì)劃管理的框架即源于此。

“其實(shí)歸結(jié)起來鹽業(yè)管理體制的兩大問題，一是舊有的管理規(guī)章，與目前的形勢不太相符；二是這些不太相符的法規(guī)還是通過一個(gè)利益相關(guān)的企業(yè)去執(zhí)行，即政企不分，所以問題就愈發(fā)難辦。”崔桂玲說。

國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局輕工處調(diào)研員柴開平表示，條例廢除后最大的影響就是工業(yè)鹽徹底放開了。雖然政企不分的局面并不會(huì)立即得到改變，但中鹽公司原有的管理權(quán)限會(huì)被削弱。另一個(gè)最大的變化在于各地方原來根據(jù)這個(gè)條例所制定的地方法規(guī)都將自動(dòng)失效，“現(xiàn)在他們是言必稱《鹽業(yè)管理?xiàng)l例》?！?/p>

鹽價(jià)一筆賬

關(guān)于鹽的價(jià)格，海順鹽業(yè)公司總經(jīng)理王順紅介紹了這么一種情況：工業(yè)用鹽從產(chǎn)地到北京，加上各項(xiàng)稅費(fèi)及正常利潤，到北京的落地價(jià)應(yīng)是每噸200元人民幣左右，但通過中鹽總公司的渠道，前幾年則高達(dá)680元。具體到海順公司來說，在河北拿貨的含稅價(jià)格還不到每噸200元，在北京賣200元出頭就有錢賺。而通過鹽務(wù)局的價(jià)格，即使這兩年降價(jià)后，最便宜的也還達(dá)到330元一噸。

食鹽的售價(jià)更是高得離譜。一噸食鹽的價(jià)格在產(chǎn)區(qū)的出廠價(jià)也就200元左右，到了北京的商場里，變成了2000元，而其實(shí)即使加上所有的稅費(fèi)，到北京也就300到400元。

位于北京平谷區(qū)的天利?；す救玖蠌S在1994年之前，全部是從鹽業(yè)公司購鹽。但自1995年知道了兩委文件之后，就陸陸續(xù)續(xù)地自行進(jìn)貨。與此同時(shí)，同鹽業(yè)管理部門或者說專屬鹽業(yè)公司的矛盾糾紛也就開始了，幾年來，截、罰不斷，2002年8月到11月份該廠自購鹽10批，被扣六次?！暗?1月之后，也就是國務(wù)院法制辦的回函下來之后，他們的面好像不太見到了。”該廠的崔瑞東廠長對《財(cái)經(jīng)》說。

為什么不愿去鹽業(yè)公司買鹽？崔瑞東的回答非常干脆：“他那兒太貴。價(jià)格比我們自己購鹽高出一倍?！睋?jù)崔瑞東估算，目前自進(jìn)鹽每噸220元，而且鹽場方面還負(fù)責(zé)卸到買方倉庫。但同樣質(zhì)量的鹽，到鹽業(yè)公司那里買，最低價(jià)格是430元，還得使勁討價(jià)還價(jià)?！安蝗坏脑挘?30元。這個(gè)差價(jià)對于我們來說是很重要的，因?yàn)槟壳盎て髽I(yè)的日子并不好過，如果不在成本上抓一抓的話，就更困難了?！贝奕饢|無奈地說。

不過在國務(wù)院法制辦的一紙回復(fù)之后，中鹽系統(tǒng)內(nèi)顯然也感到了壓力。業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，尤其在工業(yè)鹽的專營上，鹽業(yè)公司的效益受影響幾乎是肯定的。

失之東隅，收之桑榆。2002年11月28日，就在國務(wù)院法制辦下達(dá)回復(fù)后不到兩個(gè)星期，北京市物價(jià)局發(fā)布了京價(jià)（商）字（2002）452號文，決定調(diào)整小包裝食鹽價(jià)格，兩種規(guī)格的食用鹽批發(fā)價(jià)分別從每噸1500元和每噸1417元上調(diào)至1680元和1600元。據(jù)權(quán)威人士透露，天津、河北等地也都將有加價(jià)的行動(dòng)。