稅管漏洞

曾經(jīng)轟動一時的劉曉慶偷逃稅案終于結(jié)案。據(jù)記者獲知，北京市地稅局稽查分局專門人員經(jīng)過半年多的艱苦工作，終于基本查清案情：從1996年開始，劉曉慶公司采取不列或少列收入、多列成本、進(jìn)行虛假納稅申報等手段進(jìn)行偷稅，偷逃所得稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅等多個稅種。有消息稱，專案組從劉曉慶公司賬面上查實偷逃稅金額達(dá)196萬元。據(jù)一位專案組成員透露，劉曉慶目前精神比較穩(wěn)定，正在等待即將到來的公訴。

“查稅的過程非常艱難?！币晃辉鴧⑴c劉曉慶稅案調(diào)查的工作人員說。很多財稅界人士都指出，196萬元不過是冰山一角而已，肯定還有很多沒有查出的部分。

這位調(diào)查人員對記者講述了一個細(xì)節(jié)：若干年以前，紅極一時的劉曉慶去南方某鎮(zhèn)演出時，在當(dāng)?shù)匕儇浬痰昊?.1元買了一把改錐，并要求營業(yè)員開具了發(fā)票——這是一筆誰也不會注意到的小額交易?；乇本┖?，劉曉慶神不知鬼不覺地將發(fā)票的金額改為41萬元，并列入公司成本進(jìn)行稅款抵扣。這件事過了很多年，在歷年的稅務(wù)稽查中都沒有被發(fā)現(xiàn)。今年查案的時候，專案組懷疑這張發(fā)票的真實性，派專人趕赴南方小鎮(zhèn)，找到了那張發(fā)票的另一聯(lián)，才揭穿了這個彌天大謊。

類似這樣的偷稅“游戲”都需要稽查人員一一核實。實際上，劉曉慶偷逃稅款手段并不是非常復(fù)雜，但之所以稅務(wù)機(jī)關(guān)在幾年間的數(shù)次例行檢查中都未能發(fā)現(xiàn)，據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)系劉桓教授指出，其中很大的原因在于中國的稅收征管體系存在缺陷。

與西方一些成熟市場經(jīng)濟(jì)國家不同，中國歷來比較注重稅制完善，而相對忽視稅收征管體系的建設(shè)。國家稅務(wù)總局征管司司長王文彥在接受《財經(jīng)》采訪時指出，以前我們總認(rèn)為經(jīng)濟(jì)決定稅收，其實，經(jīng)濟(jì)決定的只是稅源。在稅源和稅收之間有一個重要的征管環(huán)節(jié)，只有把握好這個環(huán)節(jié)，才能把稅源充分轉(zhuǎn)化為稅收。

以票定稅和核定定稅

中國確定稅源的方式主要有以票定稅和核定定稅兩種。嚴(yán)格說起來，很多稅收的征管漏洞，與我們國家長期以來無法準(zhǔn)確地確定稅源有關(guān)。

所謂“以票定稅”，是指嚴(yán)格以票面的數(shù)額來確定計稅依據(jù)。稅務(wù)機(jī)關(guān)控制了稅票等于控制了稅收，征收的計算也很簡便。但是從另一面來講，“以票定稅”制度在客觀上形成了稅收的漏洞。除了類似上述劉曉慶4.1元改錐的“陰陽票”，經(jīng)營者以不開發(fā)票的手段逃稅也非常普遍。對于普通百姓來說，發(fā)票最大的功用是報銷，如果不能報銷，似乎就沒有索要發(fā)票的必要。這樣，消費(fèi)者不要發(fā)票的行為客觀上為營業(yè)者逃稅提供了方便。

針對這種情況，今年以來很多地區(qū)推出了有獎發(fā)票，希望以此激勵消費(fèi)者索要發(fā)票，可謂用心良苦。雖然目前還沒有數(shù)據(jù)表明此項措施為政府增加了多少稅收，但以博彩的方式作為監(jiān)督國家稅收的載體，多多少少總有一些不妥。何況在很多地方，銷售商開出發(fā)票的前提是把價格提高10％～17％，在微乎其微的中獎幾率和看得見的“實惠”價格之間，并非所有的消費(fèi)者都愿意選擇發(fā)票。

核定定稅是指稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)業(yè)務(wù)量來核定營業(yè)額的征稅方式，這種定稅方式簡便易行，對于一些小規(guī)模納稅人，稅務(wù)機(jī)關(guān)常常采取此種方式征管。但是，在實際操作中，稅務(wù)機(jī)關(guān)很難將業(yè)務(wù)量核定得非常準(zhǔn)確。以大連市某私營火鍋城的核定稅額為例，稅務(wù)機(jī)關(guān)核定該店的月營業(yè)額為12630元，按照9.5％的征收率計算，該店每月上繳稅款1200元。但根據(jù)該店內(nèi)部人士透露，該店每天的實際營業(yè)額不低于2200元——與核定額相差了五倍之多。

核定定稅方式的另一大弊病是稅負(fù)嚴(yán)重不公平。同一地區(qū)同一行業(yè)同一經(jīng)營規(guī)模的企業(yè)，因為采用的定稅方式不同，所承擔(dān)的稅負(fù)差別很大。根據(jù)山東省某市的國稅局的統(tǒng)計資料顯示，該市的電腦行業(yè)中，同樣經(jīng)營面積的一般納稅人比核定征收的納稅人繳納的稅款多達(dá)九倍以上。

國家稅務(wù)總局征管司司長王文彥在接受《財經(jīng)》采訪時表示，想要提高稅收征管水平，只有一條路可以選擇，那就是強(qiáng)化稅源監(jiān)控——這是稅務(wù)機(jī)關(guān)最應(yīng)該做的事情。遺憾的是，現(xiàn)在稅務(wù)機(jī)關(guān)基本沒有能力控制稅源，完善的稅源監(jiān)控機(jī)制還沒有建立起來。

“金稅工程”成敗

所謂稅源監(jiān)控，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)通過各種方式，最大限度地掌握應(yīng)征稅源的規(guī)模和發(fā)展情況。王文彥司長介紹說，稅源監(jiān)控體系包括完善會計核算、控制資金周轉(zhuǎn)和控制稅基。通俗地說，稅務(wù)機(jī)關(guān)要做的是確定稅源和監(jiān)控企業(yè)的資金周轉(zhuǎn)。在以“以票定稅”為主的征管制度之下，稅務(wù)機(jī)關(guān)控制了票據(jù)也就等于控制了稅源。

近年來，我國圍繞著票據(jù)監(jiān)管實施了不少信息化工程的建設(shè)：如建設(shè)金稅工程、推廣稅控器具、推行CTAIS（中國稅收征管信息系統(tǒng)）等等。其中，覆蓋面最廣、功能最強(qiáng)大、收效最明顯的稅源監(jiān)控手段是金稅工程——根據(jù)劉桓教授的說法，金稅工程是稅源監(jiān)控的“集大成者”。

金稅工程是國家稅務(wù)總局建設(shè)的稅收信息管理系統(tǒng)工程的總稱，其功用在于通過先進(jìn)的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)全國稅務(wù)機(jī)關(guān)信息共享，從而全面加強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)對稅收的監(jiān)控和管理。

金稅工程包括防偽稅控開票系統(tǒng)、防偽稅控認(rèn)證系統(tǒng)、增值稅計算機(jī)交叉稽核系統(tǒng)和發(fā)票協(xié)查系統(tǒng)。1994年，作為金稅工程一期的增值稅交叉稽核系統(tǒng)在50個大中城市試點(diǎn)。1998年，金稅二期工程開建，至2001年7月1日，金稅二期基本建成。

在今年召開的全國稅務(wù)系統(tǒng)信息化建設(shè)工作會議上，稅務(wù)總局局長金人慶指出，“金稅工程”二期在遏制騙稅和稅款流失上取得了顯著的收效。目前，交叉稽核系統(tǒng)在全國3385個區(qū)縣以上的稅務(wù)機(jī)關(guān)聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行，全國涉嫌增值稅違規(guī)發(fā)票數(shù)量明顯呈遞減的趨勢。稅務(wù)機(jī)關(guān)稽查增值稅案件的時候，也不再需要辦案人員千里迢迢趕往納稅人從事生產(chǎn)交易活動的地點(diǎn)，只要將納稅人的稅號或者開具的發(fā)票號碼輸入電腦，發(fā)票的其他聯(lián)的信息就可以顯示出來。

但是，由于我國的稅收信息管理仍然不夠完善，金稅工程依然不能織成一張“天網(wǎng)”。其中信息數(shù)據(jù)的采集是一個薄弱環(huán)節(jié)。由于我國國稅、地稅、工商、銀行、財政等部門的信息化建設(shè)程度差別較大，還不能實現(xiàn)相互間的網(wǎng)絡(luò)互通和信息交換。加之目前的征管軟件和報稅軟件，普遍只重視納稅人的申報表、稅務(wù)登記、稅款入庫和專用發(fā)票數(shù)據(jù)的收集，因而造成了稅務(wù)機(jī)關(guān)對于納稅人的財務(wù)報表、經(jīng)營狀況、銀行存款以及會計等信息基本無法采集的情況。

另外，由于技術(shù)原因，“金稅工程”系統(tǒng)龐大，經(jīng)常堵塞，偶爾還會自我崩潰，納稅人和稅務(wù)人員使用起來非常不方便。

再者，金稅工程的信息系統(tǒng)本身無法排除納稅人的虛假申報。有些不法分子利用金稅工程的這些漏洞，成立虛假的公司，在稅務(wù)局領(lǐng)取了增值稅發(fā)票之后，逃之夭夭，干起賣發(fā)票的罪惡勾當(dāng)。今年初，“焦點(diǎn)訪談”所披露的“潮汕大案”，犯罪者就是利用這種方法使國家流失稅金28億元。

“稅評體系”缺憾

稅評體系是另一項加強(qiáng)稅源監(jiān)控體系的制度。中國的稅務(wù)管理是從專管員制度開始的，這種方式早已被證明為不可行——目前，我國僅增值稅納稅人就有1600萬，而所有的稅務(wù)人員加在一起才不過100萬人，因此需要拿出一個比較科學(xué)的方法幫助稅務(wù)機(jī)關(guān)了解哪些稅源有問題，需要重點(diǎn)監(jiān)管。稅評體系就是通過建立不同的評價標(biāo)準(zhǔn)和體系，對納稅企業(yè)做出稅收方面的評價，其作用在于通過比較評估，指出納稅人或者稅務(wù)機(jī)關(guān)可能存在的問題。上文所述的因核定定稅導(dǎo)致的該市電腦行業(yè)稅負(fù)嚴(yán)重不公的情況，就是該市國稅局在稅務(wù)評估中發(fā)現(xiàn)的。

利用稅評體系可以使稅務(wù)部門對企業(yè)的發(fā)展和稅源情況心中有數(shù)。正常情況下，某行業(yè)中的一些1000萬元固定資本、2000萬元流水額的企業(yè)，每年交納的企業(yè)所得稅在200萬元上下，如果其中某企業(yè)只交了20萬元，就可能有問題——當(dāng)然，也可能有別的情況，如管理有缺陷或是經(jīng)營不善，但稅收評估至少可以發(fā)現(xiàn)某企業(yè)確實比同行業(yè)繳納的稅款低很多，這家企業(yè)就會成為稅收稽查的重點(diǎn)對象。

就程序來說，稅評體系的一般運(yùn)作方式是，稅務(wù)機(jī)關(guān)通過了解企業(yè)經(jīng)營、管理和行業(yè)特點(diǎn)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)模型計算得出一個公式，將納稅人的注冊資金、行業(yè)規(guī)律、周轉(zhuǎn)額、技術(shù)等級等重要數(shù)據(jù)輸進(jìn)去之后，計算出納稅人應(yīng)該具有的稅收效果。然后把實際中企業(yè)納稅的情況相比較，從而篩選出一些可能存在問題的企業(yè)，進(jìn)行重點(diǎn)稽查。

比如說，某一個行業(yè)如建筑業(yè)，其特點(diǎn)是票據(jù)不健全。但是在一個地區(qū)拉一個土石方大概需要多少民工，多少工錢，大概是有定論的。另外房地產(chǎn)本身的價格是固定的，成本、收益可以有一個大概的標(biāo)準(zhǔn)來確定。在這個基礎(chǔ)之上可以形成一些數(shù)據(jù)，篩選出一些可能存在問題的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)稽查。

可是，在現(xiàn)實中，稅評體系還沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)系劉桓教授介紹說，稅評體系在國外經(jīng)常被采用，大部分國家早已建立起了稅評的模型。但是在中國，稅評體系還處在探索階段，只有少數(shù)城市開始使用。

王文彥司長告訴記者，稅評體系在實際中的統(tǒng)計基數(shù)就很不準(zhǔn)確，統(tǒng)計口徑也不盡相同，因而評估的結(jié)果并不是準(zhǔn)確的，這是中國稅評體系的最大缺陷。

稅控體系建設(shè)迫在眉睫

要加強(qiáng)征管，進(jìn)行稅控體系建設(shè)成為必由之路。

今年10月15日，《中華人民共和國稅收征收管理法實施細(xì)則》開始實施，其內(nèi)容增加了稅務(wù)信息共享、強(qiáng)化財務(wù)核算、控制企業(yè)周轉(zhuǎn)、嚴(yán)格稅務(wù)登記制度、推行“稅眼”監(jiān)控、實行群眾監(jiān)督等征管措施，它從制度上加強(qiáng)了稅源監(jiān)管的力度，也發(fā)出了我國稅收征管體制開始轉(zhuǎn)型的信號。

目前，金稅工程的三期正在醞釀之中，它將覆蓋所有的稅種和所有的征管環(huán)節(jié)，并與有關(guān)部門進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)，從而解決二期工程中存在的一些隱患和不足。三期建設(shè)完成后，還可能進(jìn)行四期、五期的建設(shè)。

而所謂的“銀稅工程”也在擬議中?！般y稅工程”是銀行系統(tǒng)的信息聯(lián)網(wǎng)，它是“金稅工程”的延伸，當(dāng)稅務(wù)與銀行的信息系統(tǒng)實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以監(jiān)控納稅人的收支和交易情況，從而達(dá)到稅源監(jiān)控的目的。今后，稅收、銀行、工商、行政等部門都實現(xiàn)信息化共享，組成真正的“電子政府”。若能如此進(jìn)行稅源監(jiān)控系統(tǒng)，稅收征管漏洞則將大大減少。

“只有準(zhǔn)確鎖定稅源，才談得上強(qiáng)有力的稅收監(jiān)管，”王文彥司長在談到稅源監(jiān)控體系作用的時候歸納出四個字——“無可估量?！?/p>