4月15日，一份由包括中外運(yùn)－敦豪、中外運(yùn)北空－UPS在內(nèi)的多家合資快遞公司聯(lián)合署名的意見(jiàn)書(shū)，被緊急呈交給國(guó)務(wù)委員吳儀。這份意見(jiàn)同時(shí)抄報(bào)國(guó)務(wù)院副總理李嵐清、吳邦國(guó)以及對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部副部長(zhǎng)馬秀紅、部長(zhǎng)助理高虎城，并被抄送給國(guó)務(wù)院辦公廳，國(guó)務(wù)院法制辦，全國(guó)人大常委會(huì)法工委，外經(jīng)貿(mào)部外資司、外貿(mào)司、辦公廳，中國(guó)國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)，中國(guó)外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)以及中國(guó)對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作企業(yè)協(xié)會(huì)。

焦點(diǎn)只有一個(gè)，那就是請(qǐng)求立即停止或暫緩執(zhí)行國(guó)家郵政局2月4日發(fā)布的《關(guān)于貫徹信息產(chǎn)業(yè)部等部門(mén)有關(guān)進(jìn)出境信件寄遞委托管理文件的通知》（以下簡(jiǎn)稱為“郵政局64號(hào)文件”），并對(duì)政企合一的國(guó)家郵政局對(duì)快遞行業(yè)的主管權(quán)提出異議。

與此同時(shí)，已經(jīng)進(jìn)入中國(guó)快遞市場(chǎng)的DHL（敦豪）、TNT（天地快運(yùn)）、FEDEX（聯(lián)邦快遞）、UPS（聯(lián)合包裹公司）、OCS（海外新聞普及株式會(huì)社）總部也加緊和所在的歐盟、美國(guó)以及日本貿(mào)易部門(mén)進(jìn)行溝通，通過(guò)各國(guó)貿(mào)易部門(mén)與中方交涉。

與1995年、1999年以及2001年國(guó)家郵政局和合資快遞公司爆發(fā)過(guò)的三次沖突不同，這次沖突發(fā)生在中國(guó)加入WTO以后，這個(gè)時(shí)間界限將劃定沖突的邊界和前景。

以炭疽之名

2001年10月，美國(guó)炭疽熱事件出現(xiàn)后，中國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳于11月15日下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)信件印刷品等寄遞業(yè)務(wù)管理防止炭疽桿菌的緊急通知》。12月20日，信息產(chǎn)業(yè)部、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部以及國(guó)家郵政局進(jìn)一步發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)出境信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)委托管理的通知》。該通知要求，從事國(guó)際快遞業(yè)務(wù)的國(guó)際貨運(yùn)代理企業(yè)，開(kāi)展“進(jìn)出境信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)”，需在60天內(nèi)到郵政部門(mén)辦理委托手續(xù)。在規(guī)定時(shí)間內(nèi)未能辦理郵政委托手續(xù)的，應(yīng)即停止經(jīng)營(yíng)此類業(yè)務(wù)。

這個(gè)通知的重要意義在于，通過(guò)確認(rèn)快遞企業(yè)須在郵政部門(mén)辦理“委托手續(xù)”，在形式上宣告快遞業(yè)主管權(quán)歸于國(guó)家郵政局——它旗下的EMS占據(jù)了中國(guó)快遞業(yè)務(wù)的最大份額之一。這個(gè)通知的聯(lián)合發(fā)布者之一是對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部（國(guó)家郵政局在快遞業(yè)務(wù)主管權(quán)之爭(zhēng)上的老對(duì)手），這一事實(shí)，更使此次勝利對(duì)于國(guó)家郵政局來(lái)說(shuō)富于意義。

國(guó)家郵政局沒(méi)有浪費(fèi)這一難得的勝利。2月4日，國(guó)家郵政局發(fā)布64號(hào)文件，在合資快遞公司中引起軒然大波。國(guó)家郵政局在該文件中把“委托范圍”——也就是合資快遞公司們所能開(kāi)展的信函快遞業(yè)務(wù)范圍——限定在“進(jìn)出境的單件重量在500克以上（不含500克）或單件資費(fèi)在國(guó)家規(guī)定的郵政特快專遞資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以上的信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞”。

這一限定背后的含義不言而喻：合資快遞公司們開(kāi)展“信件或具有信件性質(zhì)的物品”快遞業(yè)務(wù)，要么所快遞之“信件或具有信件性質(zhì)的物品”必須在500克以上，要么其價(jià)格必須高于“郵政特快專遞資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”——也就是說(shuō)，要高于郵政局開(kāi)辦的EMS快遞業(yè)務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)！

500克以下信函快遞業(yè)務(wù)，占到合資速遞公司文件快遞業(yè)務(wù)的60％，在某些公司如目前快遞市場(chǎng)老大中外運(yùn)－敦豪那里比例更超過(guò)九成。這些公司的快遞業(yè)務(wù)資費(fèi)價(jià)格普遍都比EMS要低上10％～15％。國(guó)家郵政局64號(hào)文給它們?cè)O(shè)定了一個(gè)進(jìn)退維谷的絕境。

更大的危險(xiǎn)是，64號(hào)文正在鞏固和擴(kuò)張其在炭疽事件之后一系列文件所新賦予的管理權(quán)。在合資速遞公司們看來(lái)，國(guó)家郵政局本來(lái)與它們一樣是運(yùn)動(dòng)員——郵政局的EMS業(yè)務(wù)與合資速遞公司們是直接的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。但突然之間，這個(gè)運(yùn)動(dòng)員開(kāi)始制定游戲規(guī)則，并試圖用規(guī)則將其他運(yùn)動(dòng)員擠出賽道。對(duì)于雄心勃勃的國(guó)際速遞巨頭們來(lái)說(shuō)，這超出了容忍的極限。

主管權(quán)之爭(zhēng)

自1979年日本OCS（海外新聞普及株式會(huì)社）首次進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，與當(dāng)時(shí)的外經(jīng)貿(mào)部下的中國(guó)對(duì)外貿(mào)易運(yùn)輸總公司簽署委托代理協(xié)議以來(lái)，外經(jīng)貿(mào)部一直作為合資快遞企業(yè)的主管部門(mén)存在。鑒于國(guó)際快遞最初的定位是在外資以及合資企業(yè)而不是國(guó)內(nèi)的普通企業(yè)以及個(gè)人用戶中開(kāi)展業(yè)務(wù)，外經(jīng)貿(mào)部就順理成章地負(fù)起了管理的職權(quán)。

1980年、1984年，中國(guó)郵政先后開(kāi)辦了國(guó)際快遞和國(guó)內(nèi)快遞業(yè)務(wù)。1986年《郵政法》出臺(tái)，快遞業(yè)務(wù)的主管權(quán)亦未作變更?！多]政法》公布后，OCS、UPS、FEDEX、DHL、TNT等國(guó)際快遞業(yè)巨頭先后在中國(guó)成立合資公司，開(kāi)始對(duì)中國(guó)市場(chǎng)作戰(zhàn)略布局。

到了1995年，隨著中國(guó)不少大中城市尤其是國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)于國(guó)際快遞業(yè)務(wù)需求的迅速增長(zhǎng)，郵政局與快遞企業(yè)之間的摩擦開(kāi)始加劇，并直接體現(xiàn)為外經(jīng)貿(mào)部和郵政系統(tǒng)對(duì)于快遞業(yè)務(wù)的主管權(quán)之爭(zhēng)。

1995年6月，在國(guó)務(wù)院的授權(quán)下，外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布了《中華人民共和國(guó)國(guó)際貨物運(yùn)輸代理業(yè)管理規(guī)定》，這份規(guī)定指出，國(guó)際貨運(yùn)代理企業(yè)可以從事除私人信函外的國(guó)際快遞業(yè)務(wù)。兩個(gè)月后，當(dāng)時(shí)的郵電部聯(lián)合國(guó)家工商行政管理局發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)特快專遞業(yè)務(wù)市場(chǎng)管理的通知》，要求各級(jí)工商行政管理部門(mén)對(duì)“未經(jīng)郵政企業(yè)委托，而已核準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)具有信件性質(zhì)物品特快專遞的企業(yè)，應(yīng)按規(guī)定變更其經(jīng)營(yíng)范圍?！?/p>

外經(jīng)貿(mào)部很快發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步明確航空快遞業(yè)務(wù)是國(guó)際貨運(yùn)代理業(yè)務(wù)的組成部分的通知》作為回應(yīng)：“凡經(jīng)外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)國(guó)際快遞業(yè)并在國(guó)家工商行政管理局登記注冊(cè)的企業(yè)，均享有合法經(jīng)營(yíng)權(quán)。”通知中還意味深長(zhǎng)地指出：“郵電部門(mén)成立的快遞公司也是外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)成立的?！?/p>

郵電部并未退讓，三個(gè)月后，郵電部又發(fā)布了《郵電部關(guān)于認(rèn)真貫徹〈中華人民共和國(guó)郵政法〉有關(guān)郵政企業(yè)專營(yíng)業(yè)務(wù)規(guī)定進(jìn)一步整頓郵政通信市場(chǎng)秩序的通知》，指出“貫徹執(zhí)行《郵政法》不僅僅是郵電部門(mén)的責(zé)任，也是各行各業(yè)和全國(guó)人民的責(zé)任”，要站在“維護(hù)國(guó)家利益和國(guó)家法律的尊嚴(yán)”的高度來(lái)認(rèn)識(shí)問(wèn)題。

雖然這場(chǎng)以梅花間竹般的通知為主要特征的較量在國(guó)務(wù)院高層領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)下最終得以平息，但由于這種和解缺乏制度性的保障，隱患仍然沒(méi)有消除。隨著1998年郵電分營(yíng)，快遞業(yè)務(wù)對(duì)于郵政部門(mén)的重要性更加凸顯，此領(lǐng)域的摩擦又開(kāi)始出現(xiàn)升溫，并在1999年和2001年兩次出現(xiàn)大規(guī)模的爆發(fā)。尤其是2001年的沖突，除了大范圍地出現(xiàn)查封、扣押行為，在山東數(shù)個(gè)城市還引起了多起訴訟，在湖南長(zhǎng)沙也發(fā)生了某合資快遞公司分公司從廣州搬救兵與當(dāng)?shù)剜]局對(duì)峙等事件。

據(jù)了解，“9·11事件”之后美國(guó)發(fā)生的炭疽熱通過(guò)郵政渠道傳播事件剛剛爆發(fā)，國(guó)務(wù)院法制辦很快致函國(guó)務(wù)院辦公廳，對(duì)快遞行業(yè)的混亂狀況表示了憂慮，希望依據(jù)《郵政法》對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行整頓。得到這一消息后，外經(jīng)貿(mào)部也致函國(guó)務(wù)院辦公廳，詳細(xì)闡述了快遞行業(yè)的整體情況，并對(duì)一些問(wèn)題進(jìn)行了澄清。但為時(shí)已晚，決策層已經(jīng)作出決定。12月20日，信息產(chǎn)業(yè)部、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部以及國(guó)家郵政局聯(lián)合發(fā)布通知，要求從事國(guó)際快遞業(yè)務(wù)的國(guó)際貨運(yùn)代理企業(yè)在60天內(nèi)到郵政部門(mén)辦理委托手續(xù)。在快遞業(yè)務(wù)主管權(quán)上，國(guó)家郵政局贏了一局。

臺(tái)前幕后

三部局聯(lián)合下發(fā)通知后，在河北、山東、陜西等地出現(xiàn)了地方郵政部門(mén)查抄從事快遞業(yè)務(wù)的合資企業(yè)的事件。2002年1月22日，亞太快遞工作委員會(huì)執(zhí)行董事約翰·艾利森正式致函外經(jīng)貿(mào)部，表示了對(duì)64號(hào)文件以及引發(fā)的系列事件的嚴(yán)重關(guān)切。

在這種情況下，外經(jīng)貿(mào)部外貿(mào)司于2002年2月4日正式致函國(guó)家郵政局，指出郵政局在沒(méi)有出臺(tái)辦理委托手續(xù)的操作辦法的情況下，有些地方郵政部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始查抄活動(dòng)，這影響了企業(yè)的正常經(jīng)營(yíng)。該函請(qǐng)求國(guó)家郵政局，將辦理委托手續(xù)的期限順延60天，并且立即停止查抄活動(dòng)。

就在外經(jīng)貿(mào)部致函國(guó)家郵政局的當(dāng)天，國(guó)家郵政局在未與信息產(chǎn)業(yè)部以及外經(jīng)貿(mào)部進(jìn)行磋商的情況下，發(fā)布了前述之64號(hào)文件。

64號(hào)文件一出，眾多企業(yè)一片嘩然。擁有130多家合資貨運(yùn)代理企業(yè)會(huì)員的中國(guó)國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李力謀告訴《財(cái)經(jīng)》，這份文件發(fā)布后不到兩個(gè)小時(shí)的時(shí)間內(nèi)，他就接到了多家從事快遞業(yè)務(wù)的合資企業(yè)的電話，表示強(qiáng)烈不滿。

2月26日，中國(guó)國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)正式致函國(guó)家郵政局，指出64號(hào)文件對(duì)目前依法成立、合法經(jīng)營(yíng)的國(guó)際貨運(yùn)代理企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)快遞業(yè)務(wù)設(shè)置了無(wú)法逾越的障礙。

此前，1月11日，國(guó)家工商行政管理總局已經(jīng)下發(fā)通知，規(guī)定貨運(yùn)代理企業(yè)未經(jīng)省級(jí)郵政部門(mén)委托從事信件和具有信件性質(zhì)物品的寄遞業(yè)務(wù)者，不予辦理年檢。3月4日，中國(guó)外商投資企業(yè)協(xié)會(huì)和國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)又聯(lián)合致函國(guó)家工商行政管理總局，希望暫緩執(zhí)行該通知。

兩天后，沖突再次升級(jí)，國(guó)家郵政局在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表措辭強(qiáng)硬的通告，要求“凡沒(méi)有得到郵政部門(mén)委托，必須立即停止經(jīng)營(yíng)信件和具有信件性質(zhì)的物品的寄遞業(yè)務(wù)”，并限令這些企業(yè)必須在60天內(nèi)（即5月6日前）辦理完畢，否則逾期不予受理。

被激怒的國(guó)際快遞公司們隨后明顯加快了和所在國(guó)商務(wù)部門(mén)以及駐華使領(lǐng)館的溝通，而國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)也于3月19日在位于北京亞運(yùn)村地區(qū)的五礦大廈正式召集會(huì)員企業(yè)舉行新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)國(guó)家郵政局的行為進(jìn)行了猛烈的抨擊。

三天后，國(guó)家郵政局某負(fù)責(zé)人通過(guò)官方通訊社新華社重申：信件寄遞服務(wù)不分快遞與普遞，不分私函與公文，均由中國(guó)郵政企業(yè)專營(yíng)。這位負(fù)責(zé)人還指出，信件寄遞業(yè)務(wù)專營(yíng)是世界絕大多數(shù)國(guó)家的通行做法，“中國(guó)郵政主管部門(mén)的規(guī)定完全符合《郵政法》”。同時(shí)，他還對(duì)貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)進(jìn)行了批評(píng)，認(rèn)為后者采取的方式“不妥”。

面對(duì)持續(xù)不斷的公眾壓力，4月11日，國(guó)家郵政局再次通過(guò)新華社重申，稱其行使主管權(quán)體現(xiàn)了主權(quán)國(guó)家的權(quán)力，并稱已經(jīng)有12家國(guó)際貨運(yùn)代理企業(yè)和郵政正式簽署了委托代理協(xié)議。不過(guò)，國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)表示，目前包括敦豪、聯(lián)邦快遞在內(nèi)的五大巨頭仍沒(méi)有接受郵政的要求的打算，而已經(jīng)簽署協(xié)議的企業(yè)，實(shí)際上對(duì)整個(gè)快遞行業(yè)的影響微乎其微。

記者致電國(guó)家郵政局綜合處有關(guān)負(fù)責(zé)人，這位負(fù)責(zé)人拒絕了《財(cái)經(jīng)》的采訪要求，并表示：“（國(guó)家郵政局）沒(méi)有什么要討論的，這件事情到此為止。”

安全邏輯

此次國(guó)家郵政局能在主管權(quán)上占得先機(jī)，最主要的原因是由炭疽桿菌襲擊引發(fā)的安全擔(dān)憂。但這一邏輯并沒(méi)有得到廣泛的認(rèn)同。北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心教授周其仁，就以《不相干的炭疽病》為題撰文指出，迄今為止，炭疽病毒已經(jīng)發(fā)作為害的地方，恰巧是堅(jiān)持郵政專營(yíng)——雖然其專營(yíng)范圍并不包括快遞——的美國(guó)。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位不愿透露姓名的研究員在接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)也指出，實(shí)際上，不管是專營(yíng)還是私營(yíng)的郵政系統(tǒng)，都缺乏對(duì)付炭疽桿菌的經(jīng)驗(yàn)，因此國(guó)家安全與是否專營(yíng)并無(wú)關(guān)系。他認(rèn)為國(guó)家郵政局此次借題發(fā)揮，完全是出于維護(hù)壟斷權(quán)力的考慮，國(guó)家安全只不過(guò)是個(gè)幌子。

中國(guó)國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李力謀不相信國(guó)家郵政局的EMS快遞服務(wù)能保證更大的安全性。他說(shuō)，國(guó)家郵政局的EMS服務(wù)只是國(guó)際EMS聯(lián)盟的一部分，和其他國(guó)家的EMS系統(tǒng)之間也僅僅是委托代理關(guān)系，是松散的聯(lián)盟關(guān)系，由于系統(tǒng)、技術(shù)、管理方式和服務(wù)質(zhì)量都要在很大程度上依賴于所在國(guó)的郵政部門(mén)，因而跟蹤反饋十分困難。尤其EMS的很多信件是不可開(kāi)啟的，因此安全性實(shí)際上未必高于私人快遞企業(yè)。以DHL、FEDEX以及TNT為例，它們?cè)诔^(guò)150多個(gè)國(guó)家都擁有自己完整的網(wǎng)絡(luò)、倉(cāng)庫(kù)、車(chē)隊(duì)以及統(tǒng)一的技術(shù)系統(tǒng)，因而跟蹤查詢更加方便，加上允許海關(guān)采取開(kāi)啟的方式加以查驗(yàn)，安全性實(shí)際上并不遜色。

1999年2月27日，甘肅省酒泉市春光信用社主任樊恭被一個(gè)寄自嘉峪關(guān)郵局的木盒子炸傷了一只眼睛和雙手。據(jù)司法部門(mén)統(tǒng)計(jì)，建國(guó)以來(lái)此類案件發(fā)生過(guò)七起，與美國(guó)等國(guó)家相比，這是一個(gè)很小的數(shù)字。

但是，圍繞著這起事件的爭(zhēng)執(zhí)卻很能說(shuō)明問(wèn)題。嘉峪關(guān)市郵局援引1990年開(kāi)始執(zhí)行的《郵政法實(shí)施細(xì)則》，該細(xì)則第35條稱：對(duì)于違反禁寄、限寄規(guī)定寄遞的物品，造成危害人身安全的，由寄件人承擔(dān)賠償責(zé)任。郵局不應(yīng)承擔(dān)本應(yīng)由犯罪分子承擔(dān)的民事責(zé)任。

按照嘉峪關(guān)郵局的理解，根據(jù)《郵政法》的實(shí)施細(xì)則，郵局并不負(fù)責(zé)郵寄物品的安全性。果真如此，國(guó)家郵政局又怎能以加強(qiáng)安全為由要求快遞企業(yè)接受其主管？

后補(bǔ)貼時(shí)代的競(jìng)爭(zhēng)

2001年，中國(guó)郵政終于在郵電分營(yíng)后首次擺脫了虧損的局面，雖然盈利僅為6000多萬(wàn)元人民幣，但與1999年的虧損65億元、2000年的虧損32.9億元相比，仍然可稱是一個(gè)巨大的進(jìn)步。據(jù)稱國(guó)家郵政局局長(zhǎng)劉立清為今年定下的盈利目標(biāo)為1億元人民幣。

實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)并不輕松，最簡(jiǎn)單的一點(diǎn)是，按計(jì)劃今年國(guó)家給予郵政的財(cái)政補(bǔ)貼將從去年的30億元下降到10億元，明年則將全部取消。能否找出增長(zhǎng)點(diǎn)來(lái)補(bǔ)足20億元的補(bǔ)貼差額，對(duì)仍然深陷泥沼中的國(guó)家郵政來(lái)說(shuō)是個(gè)巨大的考驗(yàn)。

雖然快遞業(yè)務(wù)僅占2000年整個(gè)郵政收入的一成多一點(diǎn)，但在幾項(xiàng)主營(yíng)業(yè)務(wù)中，快遞的增長(zhǎng)速度是最快的，其增長(zhǎng)幅度高達(dá)21.8％，而普通函件的增長(zhǎng)速度僅為11.1％，包裹業(yè)務(wù)則出現(xiàn)了1.5個(gè)百分點(diǎn)的負(fù)增長(zhǎng)。

但是，在國(guó)際快遞業(yè)務(wù)方面，郵政的增長(zhǎng)卻不足14％，而在同期UPS在中國(guó)的營(yíng)業(yè)收入增長(zhǎng)的速度高達(dá)45％；與整個(gè)行業(yè)超過(guò)30％的平均增長(zhǎng)速度相比，國(guó)家郵政局在快遞業(yè)務(wù)市場(chǎng)越來(lái)越大的時(shí)候卻在逐漸失去份額。最新的統(tǒng)計(jì)顯示，2001年國(guó)際快遞業(yè)務(wù)留給EMS的蛋糕只剩下了1/3，而EMS的份額此前曾一度達(dá)到過(guò)九成以上。

如果能通過(guò)專營(yíng)的方式最大程度地參與分割這塊蛋糕，無(wú)疑將為“后補(bǔ)貼時(shí)代”的國(guó)家郵政局的盈利前景增添一絲亮色。

不過(guò)這顯然不是如DHL、FEDEX這樣的跨國(guó)巨頭希望看到的。以DHL為例，其與中國(guó)外運(yùn)集團(tuán)共同組建的中外運(yùn)－敦豪國(guó)際航空快件有限公司在經(jīng)過(guò)16年的發(fā)展之后，已擁有39個(gè)分公司、2656名員工、705部運(yùn)輸車(chē)，已經(jīng)成為國(guó)家郵政EMS在國(guó)際快遞領(lǐng)域最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。據(jù)知情人士透露，中外運(yùn)－敦豪去年在國(guó)際快遞領(lǐng)域的實(shí)際市場(chǎng)占有率已不低于郵政EMS，其人均利潤(rùn)更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了后者。

在跨國(guó)速遞巨頭看來(lái)，中國(guó)是連接全球速遞網(wǎng)絡(luò)中很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，如果在這個(gè)環(huán)節(jié)產(chǎn)生了缺失，就會(huì)極大地影響其整個(gè)亞洲市場(chǎng)乃至全球市場(chǎng)的網(wǎng)絡(luò)效益。去年4月當(dāng)UPS首次開(kāi)通直航中國(guó)的飛機(jī)的時(shí)候，其亞太區(qū)總裁查爾斯·亞當(dāng)斯就表示，UPS在直航中國(guó)的第一年內(nèi)，就將在原來(lái)的基礎(chǔ)上增加1億美元的收入，而這才剛剛是個(gè)開(kāi)始。

如果不借助行政權(quán)力的話，國(guó)家郵政在這場(chǎng)快遞之戰(zhàn)中獲勝的機(jī)會(huì)非常小。效率低、服務(wù)質(zhì)量差、優(yōu)秀人才匱乏、技術(shù)手段落后，都是致命的弱點(diǎn)。敦豪2000年的全球營(yíng)業(yè)收入為60億美元，比國(guó)家郵政高20％；但其員工數(shù)量不足7萬(wàn)人，還不到中國(guó)郵政的1/7。在中外運(yùn)－敦豪的中國(guó)總部，95％以上的員工均為大學(xué)學(xué)歷，平均年齡僅為30歲，這與人員結(jié)構(gòu)老化的國(guó)家郵政系統(tǒng)形成了極為鮮明的對(duì)比。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，這種劣勢(shì)幾乎是不可扭轉(zhuǎn)的——1971年，美國(guó)郵政（USPS）擁有100％的快遞市場(chǎng)，20年后市場(chǎng)份額就下降到了一位數(shù)。日本的情況也與此相似。

誰(shuí)操勝券？

國(guó)家郵政局雖然在行業(yè)主管權(quán)之爭(zhēng)上先勝一局，但勝利也許不會(huì)長(zhǎng)久。

根據(jù)中國(guó)加入WTO的承諾以及2001年年底公布的新的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，中國(guó)在快遞業(yè)務(wù)領(lǐng)域有著明確的開(kāi)放承諾，包括一年內(nèi)允許外資公司擁有多數(shù)股權(quán)，并在四年內(nèi)允許設(shè)立外資獨(dú)資的子公司。

最值得關(guān)注的是，《中華人民共和國(guó)加入WTO議定書(shū)》“附件九”中包括所有部門(mén)的水平承諾中所作的規(guī)定“對(duì)于各合同協(xié)議或股權(quán)協(xié)議，或設(shè)立或批準(zhǔn)現(xiàn)有外國(guó)服務(wù)提供者從事經(jīng)營(yíng)或提供服務(wù)的許可中所列使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)和活動(dòng)范圍的條件，將不會(huì)使之比中國(guó)加入之日時(shí)更具限制性”， 根據(jù)這一規(guī)定，在中國(guó)入世前就已經(jīng)向合資快遞企業(yè)開(kāi)放的經(jīng)營(yíng)范圍，在入世之后不能縮水，否則就意味著違反了中國(guó)入世承諾。

以中外運(yùn)－敦豪為例，外經(jīng)貿(mào)部在2000年1月就其“延長(zhǎng)合營(yíng)年限”作出批復(fù)，對(duì)其經(jīng)營(yíng)范圍的規(guī)定是“不含私人信函”。如果國(guó)家工商總局應(yīng)國(guó)家郵政局的要求，按照其在明電中所稱，將國(guó)際貨物運(yùn)輸代理企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍強(qiáng)行變更為“國(guó)際快遞”（信件和其他具有信件性質(zhì)的物品除外），實(shí)際上就相當(dāng)于大大縮小了其經(jīng)營(yíng)范圍，因?yàn)橛蓢?guó)家郵政局來(lái)詮釋的“信件和其他具有信件性質(zhì)的物品”這一概念顯然比私人信函要寬泛得多——國(guó)家郵政局64號(hào)文件重申了對(duì)于“具有信件性質(zhì)的物品”的解釋：指以符號(hào)、圖像、音響等方式傳遞的信息的載體。這一定義最早見(jiàn)于1990年11月12日正式發(fā)布的《中華人民共和國(guó)郵政法實(shí)施細(xì)則》，不出人意料的是，該細(xì)則的解釋權(quán)歸于國(guó)家郵政局。

對(duì)于國(guó)家郵政局發(fā)布的64號(hào)文件的效力，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所周漢華副研究員提出了質(zhì)疑。他指出，根據(jù)1998年的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)家郵政局屬于委管?chē)?guó)家局，即由信息產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)代管，而委管?chē)?guó)家局是沒(méi)有權(quán)力獨(dú)立制定類似64號(hào)文件這樣的部門(mén)規(guī)章的。

周漢華指出，如果合資快遞企業(yè)被郵政部門(mén)援引64號(hào)文件強(qiáng)行終止業(yè)務(wù)的話，可以首先就被終止業(yè)務(wù)的行為以及64號(hào)文件的合法性問(wèn)題向信息產(chǎn)業(yè)部提請(qǐng)行政復(fù)議。如果對(duì)于信息產(chǎn)業(yè)部的復(fù)議結(jié)果仍不滿意的話，還可以向國(guó)務(wù)院法制辦尋求進(jìn)行裁決。不過(guò)，周指出，最好的辦法仍然是通過(guò)法律來(lái)解決。如果信息產(chǎn)業(yè)部維持國(guó)家郵政局的決定，則企業(yè)可以對(duì)國(guó)家郵政局提起法律訴訟，由法院來(lái)解決爭(zhēng)端。

解放快遞

實(shí)際上，在此次國(guó)家郵政局和快遞行業(yè)的摩擦中，有兩個(gè)問(wèn)題一直是業(yè)界深度關(guān)注的焦點(diǎn)：一是1986年出臺(tái)的《郵政法》何時(shí)能夠大修，以便適應(yīng)全球郵政行業(yè)的改革趨勢(shì)；二是政企合一的國(guó)家郵政是否已經(jīng)到了該退出歷史舞臺(tái)的時(shí)候。

連續(xù)四次的快遞和郵政之間的沖突，昭示著16年前出臺(tái)的《郵政法》早已不堪重負(fù)。1999年3月，國(guó)家郵政局就已經(jīng)開(kāi)始啟動(dòng)《郵政法》的修改工作，成立了由郵政部門(mén)、法學(xué)界、政府相關(guān)部門(mén)18位委員組成的《郵政法》修改咨詢委員會(huì)并開(kāi)始工作。據(jù)悉，目前郵政法修改稿的草案已經(jīng)報(bào)送給國(guó)務(wù)院法制辦，年內(nèi)將進(jìn)入討論階段。

但由政企合一的國(guó)家郵政局主持《郵政法》的修改進(jìn)程，并非沒(méi)有爭(zhēng)議。國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)李力謀指出，按照國(guó)際慣例，如果法律的修改有可能涉及國(guó)際快遞業(yè)務(wù)的條款，就應(yīng)該征求所涉及的行業(yè)企業(yè)以及協(xié)會(huì)組織的意見(jiàn)，但至今國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)仍然對(duì)《郵政法》可能的修改情況一無(wú)所知。

社科院法學(xué)所副研究員周漢華也對(duì)部門(mén)封閉式立法的方式表達(dá)了自己的擔(dān)憂。他指出，《郵政法》修改并沒(méi)有太多技術(shù)性的困難，就其實(shí)質(zhì)而言只是一種公共政策選擇而已，應(yīng)該由全國(guó)人大法工委或者國(guó)務(wù)院法制辦這樣更加綜合性的權(quán)威部門(mén)來(lái)主持修改進(jìn)程，這樣才能保證更加公平、客觀地反映各種利益主體的訴求。

實(shí)際上，從目前已經(jīng)折射出來(lái)的情況看，郵政部門(mén)希望在新的《郵政法》中最大范圍地明確界定郵政企業(yè)專營(yíng)的范圍，而快遞企業(yè)則希望最大范圍地縮小郵政企業(yè)的專營(yíng)范圍。一旦立法過(guò)程不能公正地反映雙方的呼聲，其可能的修改結(jié)果是完全可以想像的。

從OECD（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織）以及世界銀行近年來(lái)發(fā)布的統(tǒng)計(jì)來(lái)看，目前全世界多數(shù)國(guó)家都未將快遞納入郵政的專營(yíng)范圍。由經(jīng)合組織競(jìng)爭(zhēng)法律和政策委員會(huì)完成的一份報(bào)告就明確指出，雖然對(duì)普通信件是否可以完全放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)目前還存在爭(zhēng)論，但快遞和包裹是郵政領(lǐng)域中兩個(gè)最明顯的可以引入競(jìng)爭(zhēng)的領(lǐng)域。

從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，郵政領(lǐng)域逐步退出對(duì)快遞的專營(yíng)也是一種必然的趨勢(shì)。美國(guó)郵政早期曾經(jīng)試圖保留對(duì)快遞的專營(yíng)權(quán)，但在長(zhǎng)達(dá)三年的辯論后，1979年終于向國(guó)會(huì)低頭，承認(rèn)超過(guò)3美元的或者資費(fèi)高于普通資費(fèi)兩倍的快遞不在郵政的壟斷范圍之內(nèi)。目前美國(guó)郵政的專營(yíng)權(quán)實(shí)際上主要體現(xiàn)在資費(fèi)為37美分的一級(jí)平信方面。

而在日本，早在1948年的《郵政法》以及1949年的《郵局法》中，就明確規(guī)定郵政的專營(yíng)權(quán)僅僅為50克以下的平信以及明信片，目前在快遞市場(chǎng)也存在著相當(dāng)激烈的私人競(jìng)爭(zhēng)。作為歐盟中僅有的曾對(duì)快遞業(yè)務(wù)實(shí)行專營(yíng)的幾個(gè)國(guó)家之一的愛(ài)爾蘭，現(xiàn)在也明確宣布將快遞、報(bào)紙和包裹排除在專營(yíng)范圍之外。即使在被認(rèn)為歐盟最為壟斷的國(guó)家意大利，目前其專營(yíng)范圍也僅僅局限在2公斤以下的平信以及掛號(hào)信，也不包含快遞。

這種情況不僅出現(xiàn)在發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展中國(guó)家也是如此。根據(jù)世界銀行“再造與發(fā)展”課題組的研究，在哥斯達(dá)黎加、印度尼西亞、坦桑尼亞以及特里尼達(dá)－多巴哥等國(guó)家，快遞市場(chǎng)也都是開(kāi)放的。

實(shí)際上，在國(guó)內(nèi)快遞市場(chǎng)，雖然政策上仍然處于半明半暗甚至局部打壓的狀態(tài)，各地的私人快遞公司也早已經(jīng)是星火燎原。“即使《郵政法》不讓我們干，他們（郵政）也管不了，因?yàn)橛杏脩粜枰覀儯币晃辉诒本┦袌?chǎng)從事快遞業(yè)務(wù)的公司負(fù)責(zé)人很有信心地告訴《財(cái)經(jīng)》：“你花8元錢(qián)，我就可以保證兩個(gè)小時(shí)內(nèi)把快件送到三環(huán)內(nèi)的客戶手中；即使四環(huán)內(nèi)，我也能夠保證三個(gè)小時(shí)內(nèi)送到。而且我們24小時(shí)隨叫隨到，我們沒(méi)有下班時(shí)間?！?/p>

同樣在北京市，北京市郵政提供的兩個(gè)小時(shí)內(nèi)的限時(shí)服務(wù)價(jià)格是40元/件，四個(gè)小時(shí)內(nèi)的限時(shí)價(jià)格為20元。正是這樣巨大的價(jià)格和服務(wù)的便利性的落差，使得北京市實(shí)際專業(yè)或者兼業(yè)從事快遞業(yè)務(wù)的公司達(dá)到了上千家，其規(guī)模從幾百人到七八個(gè)人不等，其年快遞業(yè)務(wù)總量可能高達(dá)3000萬(wàn)件以上。

專家估計(jì)，一旦快遞業(yè)務(wù)放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)郵政在國(guó)際快遞、國(guó)內(nèi)城市之間快遞以及同城速遞方面都會(huì)遇到強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。國(guó)際速遞有DHL、UPS、FEDEX、TNT以及OCS五大國(guó)際巨頭，城市之間快遞有民航快遞、中鐵快運(yùn)等擁有物流渠道的優(yōu)勢(shì)資源企業(yè)，同城速遞有多如牛毛的私人快遞公司。這可能也是中國(guó)郵政最不愿意看到的。

終結(jié)“怪胎”

社科院法學(xué)所副研究員周漢華把中國(guó)郵政形容為一個(gè)既是運(yùn)動(dòng)員（從事郵政經(jīng)營(yíng)活動(dòng)），又是裁判員（負(fù)責(zé)行政管理）和警察（執(zhí)行處罰甚至扣押行為），職能?chē)?yán)重錯(cuò)位的“怪胎”。惟一有效的“手術(shù)”可能就是拆分郵政以及引入競(jìng)爭(zhēng)。

OECD的方案則將郵政部門(mén)公司化視為郵政改革的第一步。所謂公司化就是將郵政部門(mén)變成一個(gè)公司實(shí)體，使得公司在結(jié)構(gòu)、管理制度、義務(wù)以及職責(zé)方面都類似于其他的私人公司。目前在OECD國(guó)家中，尚未實(shí)現(xiàn)公司化的只有美國(guó)、日本以及韓國(guó)，而日本也已經(jīng)明確表示將在2003年實(shí)現(xiàn)日本郵政的公司化，美國(guó)和韓國(guó)亦業(yè)已將公司化看做未來(lái)方向。

2000年10月，國(guó)家郵政局局長(zhǎng)劉立清在萬(wàn)國(guó)郵政聯(lián)盟戰(zhàn)略論壇上曾透露，要對(duì)現(xiàn)有郵政企業(yè)進(jìn)行改組與公司化改造，直至組建國(guó)有獨(dú)資性質(zhì)或國(guó)家控股性質(zhì)的國(guó)家郵政企業(yè)集團(tuán)，并在條件成熟后上市。但到了2001年4月25日，香港《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》透露中國(guó)郵政即將海外上市的時(shí)候，國(guó)家郵政局實(shí)際上連具體的重組方案仍沒(méi)有出臺(tái)。有消息稱，具體的方案可能最早也是在國(guó)家完全取消財(cái)政補(bǔ)貼后，即明年才有可能真正浮出水面。先政企分開(kāi)組建集團(tuán)，然后在上市后再將業(yè)務(wù)進(jìn)一步分拆，類似于中國(guó)電信這樣的選擇，對(duì)于中國(guó)郵政仍然具有吸引力。

在放開(kāi)快遞和包裹業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)、并降低郵政的專營(yíng)權(quán)方面，最大的阻力實(shí)際上來(lái)自普遍服務(wù)。和全世界所有國(guó)家的郵政企業(yè)一樣，國(guó)家郵政局一直堅(jiān)持說(shuō)，保持信件和具有信件性質(zhì)的物品的專營(yíng)權(quán)，都是為了彌補(bǔ)中國(guó)郵政承擔(dān)繁重的普遍服務(wù)業(yè)務(wù)，尤其邊遠(yuǎn)地區(qū)的郵政服務(wù)所造成的虧損。

然而，中國(guó)郵政每年在普遍服務(wù)的支出到底有多少，目前仍然沒(méi)有準(zhǔn)確的數(shù)字。國(guó)家郵政局行業(yè)管理司司長(zhǎng)達(dá)瓦在接受記者采訪時(shí)，曾表示中國(guó)郵政每年因此造成的政策性虧損約在50億元左右。不過(guò)，在九屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，江西代表團(tuán)曹羅生聯(lián)合35名人大代表提交的建立郵政普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制的議案中，給出經(jīng)國(guó)家財(cái)政部和郵政局聯(lián)合測(cè)算的1999年的政策性虧損為34億元。即使這樣一個(gè)數(shù)字，也被許多觀察者認(rèn)為高估，因?yàn)樵谄毡榉?wù)業(yè)務(wù)和非普遍服務(wù)業(yè)務(wù)混雜在一起的情況下，普遍服務(wù)的成本是很難精確測(cè)算的，到底哪些屬于因?yàn)楣芾聿簧菩纬傻慕?jīng)營(yíng)性虧損，哪些屬于純粹的政策性虧損，必須加以嚴(yán)格的區(qū)分才行。

實(shí)際上，即使沒(méi)有快遞業(yè)務(wù)的專營(yíng)權(quán)，國(guó)家郵政局也已經(jīng)獲得了相當(dāng)多的政策性補(bǔ)償，比如發(fā)行郵票的專營(yíng)權(quán)收入在2000年就超過(guò)了90億元。

正是由于國(guó)家郵政一般都享受政策性優(yōu)惠，因此就全球郵政行業(yè)來(lái)看，專營(yíng)范圍一般都明顯低于普遍服務(wù)的范圍；而不在普遍服務(wù)之列的服務(wù)，比如快遞和文件交換等，更不會(huì)被納入專營(yíng)的范疇。以歐盟為例，雖然規(guī)定2公斤以下的信件和10公斤以下的包裹均屬于普遍服務(wù)的范圍，但其允許的專營(yíng)范圍卻僅僅局限在350克以下的信件和明信片。實(shí)際上很多歐盟成員國(guó)規(guī)定的專營(yíng)范圍更狹窄，比如德國(guó)為200克以下的信件；在荷蘭，100克以下的信件才屬于郵政的專營(yíng)范圍；芬蘭和瑞典更是取消了郵政的所有專營(yíng)權(quán)。因此，以普遍服務(wù)的名義來(lái)尋求對(duì)快遞服務(wù)的專營(yíng)權(quán)，既缺乏可靠的經(jīng)濟(jì)學(xué)支持，也不符合國(guó)際郵政改革的慣例。

在快遞和包裹領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)，逐步縮小郵政專營(yíng)的范圍，將郵政的非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與其他競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)橫向分拆，建立一個(gè)獨(dú)立于所有市場(chǎng)主體的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以及在必要的時(shí)候根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制引入普遍服務(wù)基金等，這已經(jīng)被認(rèn)為是各國(guó)郵政改革進(jìn)程中具備共性的選擇。雖然在過(guò)去的幾年中，相對(duì)于電信、電力這樣的管制行業(yè)而言，中國(guó)郵政似乎已經(jīng)被行業(yè)改革的浪潮所遺忘，但實(shí)際上，留給它保持沉默的時(shí)間已經(jīng)越來(lái)越少了。