什么是政府或有債務(wù)

“或有”在國際會計標(biāo)準(zhǔn)中定義為這樣一種情形，即它的最終結(jié)果取決于將來一件或多件事件的發(fā)生與否。相應(yīng)的，或有債務(wù)是指在將來某個時期由特定事件引發(fā)的債務(wù) ，這種債務(wù)的現(xiàn)實性取決于特定事件的發(fā)生概率，債務(wù)發(fā)生的可能性、發(fā)生的時間以及規(guī)模都是由誘發(fā)事件隨機決定的，因此，不確定性是其最顯著的特征。與或有債務(wù)相對應(yīng)的是直接債務(wù)， Hana Polackova對此作出了明確區(qū)分。1998年，他撰寫了一篇關(guān)于政府或有債務(wù)的論文，對政府債務(wù)做了直接與或有、隱性與顯性的劃分，給出了一個矩陣型分析框架。Polackova認為，直接債務(wù)是在任何情況下都必須履行的債務(wù)，或有債務(wù)是在特定事件發(fā)生時才承擔(dān)的債務(wù)，由法律規(guī)定的債務(wù)為顯性債務(wù)，公眾預(yù)期或政治壓力形成的債務(wù)為隱性債務(wù)；顯性直接債務(wù)主要有一般意義上的內(nèi)外債、預(yù)算支出；而隱性直接債務(wù)包括公共投資項目的后續(xù)開支、醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障支出等。顯性或有債務(wù)包括政府對各種借貸提供的擔(dān)保，匯率擔(dān)保，存款保險、洪水保險、戰(zhàn)爭風(fēng)險保險等的國家保險計劃。隱性或有債務(wù)包括承擔(dān)地方政府、公共或私人部門的無政府擔(dān)保的債務(wù)，在私有化中企業(yè)的債務(wù)償還，援助失敗的銀行（超過政府保險的部分），承擔(dān)非政府擔(dān)保的養(yǎng)老基金、失業(yè)基金或社會保險基金投資失敗的損失。應(yīng)該說，這樣的劃分是明確而清晰的，它提供了一種較為全面、規(guī)范的政府或有債務(wù)的研究范式。更為重要的是，它傳達了這樣一種觀點：我們應(yīng)該全面理解政府所承擔(dān)的債務(wù)問題，是直接債務(wù)和或有債務(wù)兩者共同構(gòu)成了財政能夠承受的債務(wù)規(guī)模。忽視任何一個方面，都可能對財政和整個社會經(jīng)濟造成沖擊。也就是說，研究政府財政需要全面觀察政府的行為與規(guī)模，不能僅僅局限于預(yù)算數(shù)字本身，而這正是斯蒂格利茨在東亞危機之后所強調(diào)的。

政府或有債務(wù)對財政穩(wěn)定的影響

政府或有債務(wù)對財政穩(wěn)定的影響不容忽視，其主要原因如下。

（1）或有債務(wù)的存在使正確評價財政過去的績效和財政未來的發(fā)展變得困難。某種承諾或擔(dān)保是在過去一個時點上作出的，但只會在現(xiàn)在或?qū)淼奶囟l件下才對財政資金產(chǎn)生現(xiàn)實的要求，前者不反映在預(yù)算會計中，后者是實實在在的支出。這意味著，當(dāng)評價一項財政調(diào)整政策的成效時，單純地看到當(dāng)前收支的改善和赤字的降低是不夠的。

當(dāng)特定事件發(fā)生，或有債務(wù)直接化時，可以選擇的應(yīng)對之道十分有限：或增加稅收，或削減設(shè)想中的有些支出，或出售國有資產(chǎn)，或再發(fā)新債，或拖欠某些債務(wù)。因此，有可能形成財政風(fēng)險，影響經(jīng)濟的穩(wěn)定性。增加稅收，一是必須經(jīng)過立法機關(guān)的批準(zhǔn)，二是受制于當(dāng)前的稅收規(guī)模與稅制結(jié)構(gòu)，在時間上和規(guī)模上形成制約。根據(jù)瓦格納法則和各國的實際情況，財政支出具有剛性特征，增加容易削減難，而且，即使削減，也往往是各個利益集團相互斗爭和妥協(xié)的結(jié)果，公平和效率很難保證。出售國有資產(chǎn)，對經(jīng)濟的負面影響相對要小，但這同樣需要受到一國國有資產(chǎn)分布領(lǐng)域、規(guī)模和資本市場容量的限制。放眼全球，國有資產(chǎn)分布于提供公共產(chǎn)品的部門、軍工企業(yè)以及一些核心主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，這是除轉(zhuǎn)軌國家之外的基本現(xiàn)實。發(fā)行新債，不僅要考慮影響通常所說的國債規(guī)模的種種因素，如居民的應(yīng)債能力、財政的償債能力，而且要考慮當(dāng)前的直接債務(wù)規(guī)模以及由此決定的政府在國債市場的資信和籌資成本。拖欠債務(wù)更是對政府信任與能力的挑戰(zhàn)，人們很自然會懷疑政府將來政策的有效性、連貫性與穩(wěn)定性。此外，增發(fā)貨幣也是一種融資方式，但它必須是以鑄幣稅而不是通貨膨脹稅的形式。但Crag A . Burnside分析，政府行為限于在鑄幣稅拉弗曲線斜率為正的部分，因此，增發(fā)貨幣有可能導(dǎo)致較高的通貨膨脹率，從而導(dǎo)致國內(nèi)債權(quán)人與債務(wù)人之間的收入再分配，與此同時匯率與進出口也會發(fā)生變化。有時，政府為或有債務(wù)設(shè)立儲備基金，也是一種應(yīng)對策略，但這里存在著一個效率的權(quán)衡問題，將一筆資金存貯而非使用帶來的機會成是否會高于臨時應(yīng)對這種不測之需的成本？而且即使有儲備，與龐大的債務(wù)規(guī)模相比，可能也是杯水車薪。此外，財政的現(xiàn)實狀況也許根本不可能提供債務(wù)儲備資金。

（3）或有債務(wù)有可能引發(fā)微觀經(jīng)濟主體的道德風(fēng)險問題，反過來又使或有債務(wù)直接化的可能性增加。事實上，只有美國、新西蘭等少數(shù)幾個國家對或有債務(wù)和其他財政風(fēng)險的成本進行比較與評估。因此，雖然政府作出某種承諾或擔(dān)保，但對項目確切的收益以及項目失敗可能產(chǎn)生的成本缺乏足夠的會計信息，政府與項目有關(guān)的微觀主體存在著信息不對稱，這時往往會產(chǎn)生道德風(fēng)險問題，即當(dāng)事人因為有政府充當(dāng)最后的保護傘，而放松自己的努力，使項目失敗的可能性加大。如在美國，政府設(shè)立了聯(lián)邦洪水保險工程，為洪水受災(zāi)者提供巨額保險金，卻導(dǎo)致了在洪水泛濫區(qū)的過度建筑。在金融領(lǐng)域這種情況就更加明顯。 由于銀行業(yè)的產(chǎn)業(yè)前后關(guān)聯(lián)度高，銀行危機的棘輪效應(yīng)明顯，政府會以各種方式援助陷于流動性危機的銀行，特別是大銀行，而萬一銀行倒閉，也會給予存款人以補償。這既是公眾的預(yù)期，也是政府道義上的承諾。但存款人往往因此對銀行的經(jīng)營狀況疏于關(guān)注，銀行更注重于規(guī)模的擴張而非貸款的質(zhì)量，銀行發(fā)生危機的可能性反而加大。各國金融史上有不少這樣的例子，美國儲蓄貸款協(xié)會的倒閉就是其中之一。其他的承諾，如固定匯率的承諾也會導(dǎo)致道德風(fēng)險問題。Burnside 通過對貨幣危機與或有債務(wù)的理論分析指出，正是政府的固定匯率區(qū)間承諾本身加大了投機行為對匯率制度攻擊的可能性，誘發(fā)了商業(yè)銀行強烈的道德風(fēng)險問題：不作規(guī)避匯率風(fēng)險的套頭交易，在匯率波動時更傾向于事先買出外匯，然后申請破產(chǎn)。面對道德風(fēng)險問題，財政承擔(dān)的成本也會相應(yīng)上升。Honoban通過對40次危機的線性回歸分析，得出結(jié)論，在危機中財政負擔(dān)的成本在很大程度上是由于對危機的管理策略不當(dāng)造成的。他認為，如果政府不承諾無限的存款擔(dān)保、流動性支持和一二再的銀行資本化，銀行發(fā)生危機時，樣本國家的平均財政成本只有GDP的1%左右，否則的話就會達到60%。文章尖銳地指出，即使政府承當(dāng)了如此重負，也不一定能達到預(yù)期的政策目標(biāo)：銀行恢復(fù)健康與經(jīng)濟穩(wěn)定。當(dāng)然，Honoban只是考慮了政府承諾一個因素，分析具有一定的片面性，但所提出的批評值得做進一步的思考。

政府或有債務(wù)產(chǎn)生的原因

的確，或有債務(wù)的存在無論對于財政本身還是整個經(jīng)濟體系都有一定的負面影響 ，但同時應(yīng)該看到，或有債務(wù)的存在有其客觀必然性。誠然， 不排除出于政治的原因即政治家們所持的財政機會主義態(tài)度——過度積累財政隱性風(fēng)險的一種傾向而形成或有債務(wù)的情況，（Hana Polackova，2000）。政治家們往往要在良好的當(dāng)前預(yù)算方案與長期的財政穩(wěn)定之間作出選擇，當(dāng)面臨著諸如歐盟、世行等提出的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，利益集團提出資金援助時，機會主義就會出現(xiàn)。采用或有債務(wù)的方式，可以使當(dāng)前的預(yù)算從賬面上看起來很不錯，同時把可能的財政成本留給了后人。由于政府的預(yù)算會計實行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，而不是權(quán)責(zé)發(fā)生制，這就在制度上為機會主義行為提供了可能。比如，為滿足某些項目的資金要求，又不便于財政直接撥款，往往會采取財政貸款擔(dān)保的方式。

但或有債務(wù)產(chǎn)生的更主要的原因是政府承擔(dān)的一項政治經(jīng)濟職能：穩(wěn)定。當(dāng)整個社會或某個關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)（如銀行業(yè)）發(fā)生危機，為數(shù)眾多的群體經(jīng)濟活動能力和實際利益受到損害，市場沒有力量阻止損失的蔓延時，就需要政府施以援手。雖然存在著許多對于政府失靈的議論，但各國政府的實踐卻是“照做不誤”，當(dāng)然，在具體技術(shù)上有所改進?；蛴袀鶆?wù)說到底，其實就是彌補市場失靈，將特定部門或個體承擔(dān)的市場風(fēng)險轉(zhuǎn)由政府承擔(dān)和消化（事實上，這里也有一個量的問題）。這種最后的保護傘，在事前，起到了將可能引起危機的謠言和恐慌控制在較小的范圍內(nèi)，甚至使其自動消失的作用，在事后，起到了逆市場而動，分擔(dān)個體的直接損失，盡量減少個體損失給整個經(jīng)濟體系帶來震蕩的作用。但這種最后保護傘在發(fā)揮其積極作用的同時，也帶來了道德風(fēng)險問題。

對于發(fā)展中國家而言，還有一個原因：發(fā)展。新經(jīng)濟增長理論和市場增進論在不同的角度論證了政府在經(jīng)濟發(fā)展的作用。在面臨著資金短缺、技術(shù)落后、結(jié)構(gòu)不合理的情況下，為迅速實現(xiàn)趕超目標(biāo)，政府的干預(yù)不可避免，其中金融約束、政府貸款擔(dān)保成為政府干預(yù)的眾多手段之一。以韓國為例，在60年代初，韓國儲蓄率不到GNP的10%，稅收不到GNP的4%，而當(dāng)時韓國企業(yè)在國際市場上缺乏信用，籌資困難，國內(nèi)發(fā)展所需資金奇缺。為此，韓國政府以企業(yè)的出口業(yè)績?yōu)檫x擇標(biāo)準(zhǔn)，通過國有銀行為私人部門的國外借款提供擔(dān)保。再看匈牙利，在90年代轉(zhuǎn)軌初期，財政債臺高筑，卻面臨著重建毀壞的基礎(chǔ)設(shè)施、刺激經(jīng)濟發(fā)展一系列的任務(wù)。匈牙利政府直接或通過各種中間機構(gòu)為企業(yè)、基金、銀行貸款提供擔(dān)保，1998年各類擔(dān)保達397億 福林（HUF），占1998年GDP的約24%。應(yīng)該說，政府擔(dān)保體制鼓勵了投資，降低了私人投資風(fēng)險，結(jié)合其他政策對經(jīng)濟發(fā)展有著不可抹殺的功勞。青木昌彥等還以此作為“市場增進論”的成功案例進行研究。但也有人對此提出批評，認為這是一種“裙帶資本主義”，是導(dǎo)致金融危機的隱患。其實，這里也是涉及到了道德風(fēng)險問題。

而對轉(zhuǎn)軌國家而言，政府或有債務(wù)的產(chǎn)生除了穩(wěn)定和發(fā)展兩個因素外，還有一個因素：這就是在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡中，國有企業(yè)改革積累了大量的體制轉(zhuǎn)軌成本，形成政府的或有債務(wù)。在計劃經(jīng)濟時期，國有企業(yè)集經(jīng)濟功能和社會功能于一身：一方面企業(yè)存在著預(yù)算軟約束，無論是財政撥款還是銀行貸款的使用都出現(xiàn)低效益的情況，積累了一部分隱性的銀行壞賬；另一方面，企業(yè)承擔(dān)了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險等理應(yīng)由政府或社會承擔(dān)的職能，因此社會與財政都沒有積累。在市場化的過程中，一是社會職能從企業(yè)剝離出來，建立了多層次的社會保障體系，逐漸由現(xiàn)收現(xiàn)付制走向基金制，此時，財政既要為沒有積累的老職工彌補賬戶的資金缺口，這是財政的直接債務(wù)，也要應(yīng)社會大眾的要求為市場化運作的基金提供擔(dān)保，如匈牙利政府就保證，即使私人管理的第二級次養(yǎng)老基金沒有足夠的資源，政府也會確保它履行義務(wù)，這是財政承擔(dān)的或有債務(wù)。二是企業(yè)的經(jīng)濟功能由市場來評價，在私有化的過程中企業(yè)預(yù)算約束硬化，實際上來自銀行的很多貸款已經(jīng)無法歸還，成為銀行穩(wěn)定和改革路上的障礙。按照前面分析，無論清算還是再資本化，財政至少要承擔(dān)一部分成本，這就構(gòu)成了財政的或有債務(wù)。從事后的統(tǒng)計資料看，不同的國家財政所承擔(dān)的成本差別很大。包括銀行資產(chǎn)重組和給予存款人補償在內(nèi)的財政全部成本占GDP的比重，在GEORGIA（喬治亞蘇維埃社會主義共和國）為0.1%，拉托維亞為2.7%，哈撒克斯坦為18.4%，捷克為25.4%，保加利亞達到了41.6%。產(chǎn)生差異的原因有二：一是各國實際的不良貸款有多有少，二是各國處理的辦法也不同，有的國家主要進行清算如哈撒克斯坦、喬治亞蘇維埃社會主義共和國等，有的國家以國債置換企業(yè)貸款的方式進行，如保加利亞和捷克等。不可避免的是，這里也有道德風(fēng)險問題。由于政府承擔(dān)了銀行的不良貸款，如果銀行和企業(yè)都沒有進行相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)改革，銀行還會繼續(xù)貸款給那些理應(yīng)破產(chǎn)的企業(yè)，不良貸款問題在短暫的好轉(zhuǎn)后會再度惡化，保加利亞1996年和1997年銀行危機的爆發(fā)就是由此引起的。

綜合上面的分析看，或有債務(wù)的存在有利也有弊。實際上，或有債務(wù)并不必然轉(zhuǎn)化成財政風(fēng)險。當(dāng)或有債務(wù)成為直接顯性債務(wù)時，一國的財政狀況、資本市場等因素決定了其對財政的沖擊度，決定了是否真會出現(xiàn)財政風(fēng)險與危機。在轉(zhuǎn)軌國家和新興工業(yè)化國家。國內(nèi)資本市場尚不發(fā)達、國外資本市場條件苛刻，市場信息披露不足，投資者對信息的理解扭曲，再加上財政自身基礎(chǔ)薄弱，缺乏應(yīng)對突發(fā)事件的足夠能力，才使得或有債務(wù)問題變得相當(dāng)嚴(yán)峻。至于道德風(fēng)險問題，Chang的論述相當(dāng)透徹。他認為，諸如貸款的最后庇護所制度、國家擔(dān)保，如果其社會收益大于因道德風(fēng)險導(dǎo)致的社會成本，那么這些制度就是合理的。但同時要看到，這種“大于”也需要一定的制度基礎(chǔ)，既必須存在一套降低道德風(fēng)險的監(jiān)督評價機制。所以評價或有債務(wù)的利弊得失，其他制度因素構(gòu)成了重要的外部制約條件。