政府有效投資，在當(dāng)前擴(kuò)大內(nèi)需實(shí)施超常規(guī)逆周期宏觀調(diào)控的關(guān)鍵階段，更凸顯了中央對其所強(qiáng)調(diào)的“關(guān)鍵”意義。我認(rèn)為，對與之相關(guān)聯(lián)的“有效性”，可以提出以下更深層次的認(rèn)識。

有效投資的七個層次的認(rèn)識

第一，政府應(yīng)該做的投資有別于企業(yè)在競爭性市場的投資。當(dāng)下中央強(qiáng)調(diào)要提高投資效益，又特別注重逆周期調(diào)節(jié)，因此，政府發(fā)力安排有效投資是具有舉足輕重的意義的，政府在支持企業(yè)參與充分競爭領(lǐng)域的投資之外，還需注重自己另外投資于和市場局限性、市場失靈相關(guān)的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的工程基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。這是首先要掌握的政府投資“有效性”的要領(lǐng)。

第二，超常規(guī)的政策組合效應(yīng)。在逆周期調(diào)節(jié)中，政府對加力擴(kuò)大內(nèi)需進(jìn)行了一系列的政策性安排，在調(diào)節(jié)過程中，如何在正確投資方向引導(dǎo)下，把握政策擴(kuò)張性的合理力度，與政策的有效性有關(guān)。目前中央非常明確地提出了“超常規(guī)”的政策組合，即更加積極的財政政策與適度寬松的貨幣政策的雙搭配，這與政策的有效性具有內(nèi)在的邏輯關(guān)系。如果以這種超常規(guī)的、加大力度的政策來推動擴(kuò)大內(nèi)需的調(diào)節(jié)，在正確方向之下又有力度方面的匹配，產(chǎn)生的效應(yīng)就應(yīng)當(dāng)是較有效地增加就業(yè)，而這些政府應(yīng)做的公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施投資項目，還將產(chǎn)生大量的需求，如設(shè)備、原材料等方面的訂單進(jìn)入市場。在提供崗位需求方面，可產(chǎn)生羅斯福新政的“以工代賑”效應(yīng)。隨著訂單調(diào)動產(chǎn)能潛力和以工代賑提升景氣之后，順理成章的是提升了消費(fèi)能力和調(diào)動大市場的消費(fèi)潛力，助力提振消費(fèi)這個重要命題，助益以有效投資為關(guān)鍵、消費(fèi)為基礎(chǔ)的社會再生產(chǎn)的大循環(huán)，形成投資與消費(fèi)良性互動狀態(tài)。

河北秦皇島打造會呼吸的綠色生態(tài)型海綿城市

第三，增強(qiáng)發(fā)展后勁，從短期銜接中長期、超長期方面優(yōu)化結(jié)構(gòu)的有效性?？偭繑U(kuò)張的逆周期調(diào)節(jié)是正確的，但還不夠；財政政策的特點(diǎn)就是可以通過收入和支出來區(qū)別對待，突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。將短期銜接到中長期，增強(qiáng)了發(fā)展的后勁。但發(fā)展后勁在一般的有效性考核里是很難量化的，一般微觀主體做的投資項目，比如制造業(yè)的項目等，相對來說有效性比較容易衡量，但在宏觀層面，尤其是50年的超長期特別國債，對于優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提供增長后勁的正面效應(yīng)怎么進(jìn)行精準(zhǔn)量化，這真是全世界的難題，但是這個方面的正面效應(yīng)非常重要。

第四，政府推動的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有“適當(dāng)超前”的規(guī)律。如果能夠正確地掌控基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，那么就可以提升投資的“有效性”，形成一種對應(yīng)關(guān)系。反之，如果掌握得不好，對于有效性則是有損害的。我國有多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可進(jìn)行總結(jié)，其中，對這些年我國政府公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在一些爭議，有些人認(rèn)為存在過度超前的問題，但我認(rèn)為主導(dǎo)性的問題，還是提前量不足。究其原因，有的是規(guī)劃上認(rèn)識不足，有的是受限于當(dāng)時的條件。比如首都機(jī)場改擴(kuò)建項目，改革開放以后先是改造了T1，以后又不得已而建T2，但T2運(yùn)營沒幾年又要搞T3。如果將T2、T3一起做，總成本和結(jié)構(gòu)會更合理。但因當(dāng)時種種限制條件，只能先建T2，幾年后覺得經(jīng)濟(jì)發(fā)展超出了預(yù)想，再把T3建出來，運(yùn)行幾年后發(fā)現(xiàn)還不行，再搞大興機(jī)場。在規(guī)劃上固然有客觀各方面的限制，但主觀方面還有可總結(jié)的規(guī)律。中國在發(fā)展過程中，往往主要的局限不是過度了、超前了，而是超前度不足。我國第一條代表性的高速公路是沈大路，設(shè)計時就存在超前不足問題，沒修幾年，不得不把全線停下來重新征地、加寬車道。老百姓本來對這條高速公路感覺是很好的，結(jié)果封了路之后怨聲載道。后來滬寧高速公路也出現(xiàn)了同樣的問題，在解決方案上就不敢再把路封掉，變成了單向交錯施工，高速路變成了非高速路，但好歹這條路還能通行；當(dāng)然老百姓還是多有抱怨—這都是教訓(xùn)。這些年，很多人批評中西部的高速公路上“空空蕩蕩”，沒什么車走，那是沒有看到超前性的意義：“要想富，先修路”，這是一個規(guī)律性的認(rèn)識，中西部的路哪怕后面多少年間仍然不如東部的路熱鬧，但是這種投資建設(shè)的卻是分布于全國各地呈現(xiàn)全覆蓋狀的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)的干道網(wǎng)，這是我國走向共同富裕社會的基礎(chǔ)條件，這些都是有效性的體現(xiàn)。所以，適當(dāng)超前的規(guī)律需要進(jìn)一步總結(jié)，這關(guān)系到我們政府投資算總賬的有效性程度，在可持續(xù)發(fā)展方面，我們應(yīng)該追求達(dá)到更高的水平。

青藏鐵路的建設(shè)和運(yùn)營彰顯了中國共產(chǎn)黨的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力和戰(zhàn)略決策力

第五，更廣義的“正外部性”投資效益。與上述投資分析有關(guān)，如果從“惠民生”和促進(jìn)全社會共享改革開放成果來說，學(xué)術(shù)界給出概念的“綜合績效”，或稱“國民經(jīng)濟(jì)綜合效益”，講的就是超越微觀直接效益眼界的更廣義的“正的外部性”。比如說，青藏鐵路建成了這么多年，如果從財務(wù)表現(xiàn)來說，估計收回投資還是遙遙無期的；其運(yùn)營成本能不能靠現(xiàn)在的貨運(yùn)收費(fèi)、客運(yùn)賣票收入來覆蓋，也是個問題。但是這個投資建設(shè)項目對于整個全局的戰(zhàn)略意義，就是它的正外部性。

青藏鐵路什么時候建？早一點(diǎn)晚一點(diǎn)，不可能非常精確，當(dāng)年就是抓住“四萬億一攬子政府投資計劃”這個應(yīng)對世界金融危機(jī)沖擊的特殊推動因素，達(dá)成基本共識，就把它建出來了。這個項目關(guān)系到國家的統(tǒng)一，民族的團(tuán)結(jié)，使邊疆以西藏自治區(qū)區(qū)域?yàn)榇淼纳鐣蓡T，更好地享受改革開放的成果，而且還以此工程為重要支撐條件抵御敵對勢力搞民族分裂的破壞性因素，等等。所有這些，都是在“正的外部性”里所包含的“有效性”。

第六，政府投資的有效性，還要體現(xiàn)在對企業(yè)投資的“外部環(huán)境拉動效應(yīng)”。不少企業(yè)現(xiàn)在投資積極性不足，這有很多原因，如整體市場營商環(huán)境方面，有不利于形成長期主義耐心資本行為的問題。但是總體來說，各個分散的微觀市場主體，也是可以被周圍的社會氛圍所影響的。如果政府投資擴(kuò)大內(nèi)需、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，把經(jīng)濟(jì)景氣度往上提升，配之以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、保障公平競爭的措施，這樣越來越多的信心不足的企業(yè)，就有可能開始考慮：要跟進(jìn)了。他怕別人都已經(jīng)動手，我再進(jìn)去就晚了。這樣的一種拉動效應(yīng)，當(dāng)然還得配上其他因素，但以政府投資提升景氣度顯然是一個重要的推動因素，它有利于改善投資預(yù)期，提振市場信心。這也緊密關(guān)聯(lián)宏觀政策方針落在政府投資上應(yīng)體現(xiàn)的有效性問題。

第七，政府投資具體項目需要以可行性研究和高水平的操作方案來支持。因?yàn)楣こ藤Y金的管理、施工質(zhì)量的工程監(jiān)理、工期的保障等，所有這些具體管理要素，顯然都同項目投資的有效性相關(guān)，不可忽視。

對政府有效投資重點(diǎn)領(lǐng)域的認(rèn)識

基于政府投資有效性的七個層次的解說，可進(jìn)而討論對重點(diǎn)領(lǐng)域的認(rèn)識。

對當(dāng)前政府有效投資的重點(diǎn)領(lǐng)域，中央有非常明確的表述，即“兩重”—國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力的建設(shè)。具體而言能做什么？舉一個例子可以加強(qiáng)宣傳和動員安排：我們現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)把中國各中心區(qū)域的海綿城市和海綿流域建設(shè)加快做出來。這方面的教訓(xùn)十分明顯。幾年前，鄭州大雨后有的隧道里發(fā)生淹車、死人的事，隨后披露的消息說，鄭州原來對海綿城市建設(shè)已經(jīng)投入了大量資金，卻未能避免那次悲劇。這可能有各種原因：也許工程建了一半還沒有完善，也有可能是規(guī)劃不當(dāng)，還有可能是工程質(zhì)量有問題等等。但無可回避的是，一定得總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，趕快把這個事做到位，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一定要以人民為中心。鄭州如此，之后每年夏天雨季，從南方到中部到北方，都會發(fā)生大大小小刺激人的消息，它們都跟這個事情的處理相類似；前幾年北京及周邊大雨，門頭溝與河北涿州也發(fā)生類似的澇災(zāi)。

北京王府井地下綜合管廊主體完工驗(yàn)收

在這些中心區(qū)域建設(shè)海綿城市的同時，一定要建成環(huán)保專家所說的“海綿流域”，它涉及整個水系相關(guān)的通盤治理建設(shè)。北京市海淀公園是海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)。目前海綿城市工程應(yīng)當(dāng)怎樣擴(kuò)展，怎樣在北京連成片？連成片一定要跟北京整個水系一起考慮。同時，還一定要在地域的、物理的意義上，通盤考慮怎么建設(shè)地下綜合管廊，這也是說了多年的事情。以高水平的現(xiàn)代化為取向，避免老百姓說的“馬路裝拉鏈”，就必須建設(shè)這個地下綜合管廊。自然是要先從中心區(qū)域開始建，特別是要從新區(qū)的發(fā)展開始建。

城鄉(xiāng)接合部外推的時候，我認(rèn)為應(yīng)硬性規(guī)定為一個指令性的圖紙：凡是不按照地下綜合管廊設(shè)計的，就不允許開工。老區(qū)只好慢慢地逐步建設(shè)。在過去這樣天文數(shù)字的投資很難下決心，而現(xiàn)在應(yīng)發(fā)力推進(jìn)，此其時矣！有超長期的國債，以50年的閉環(huán)為基礎(chǔ)，一定能把這個事情解決。

綜合管廊竣工運(yùn)行起來以后，有弱現(xiàn)金流，主管機(jī)構(gòu)對進(jìn)入這個管廊的所有管線的管理主體，要收年費(fèi)，而年費(fèi)的源頭是使用者付費(fèi)，這個循環(huán)是很清楚的。以50年為期，足夠使這個閉環(huán)的弱現(xiàn)金流的循環(huán)不必體現(xiàn)為財政赤字。這是運(yùn)用我們公共部門負(fù)債安全區(qū)空間，可以做的一個非常長遠(yuǎn)的、有正面有效性的大工程，也是多少年來我們想做做不成的事，現(xiàn)在得趕快做。

還有什么應(yīng)該配套考慮呢？一定要把地鐵和與地鐵配套的整個軌道交通網(wǎng)，在海綿城市、水系建設(shè)和綜合管廊的“規(guī)劃先行、多規(guī)合一”的前提之下，納入通盤規(guī)劃，盡快建好。北京、上海和我國其他一大批中心城市，現(xiàn)在直觀情況是看起來跟紐約曼哈頓、東京銀座類似，高樓大廈林立，但實(shí)際的交通治理水平差得太多：紐約、東京的機(jī)動車擁有率明顯高于北京、上海，但是卻不用像北京、上海這樣實(shí)行限購（北京是靠搖號，上海還加上一個“最貴的鐵皮”——車牌競價）。什么道理呢？就是因?yàn)槲覀兊能壍澜煌ńㄔO(shè)，還遲遲沒達(dá)到有效供給的水平，如果到了一定的程度，過了臨界點(diǎn)，老百姓有錢可放開讓他們買車，人們首選的，是用機(jī)動車來應(yīng)急和周末、節(jié)假日體驗(yàn)和享受生活；通常出行，首選進(jìn)入軌道交通網(wǎng)，特別是通勤族，如果住在郊區(qū)，他可以把車開到國家規(guī)劃好的平價停車場、停車位上，然后進(jìn)入軌道交通網(wǎng)，安全、準(zhǔn)時、少污染、少煩惱到達(dá)目的地。這樣一個有效供給支撐著的高水平的現(xiàn)代化都市生態(tài)，我們其實(shí)還差之遠(yuǎn)矣，現(xiàn)在正是發(fā)力建設(shè)的機(jī)遇期。為克服政府財力不夠的局限，北京地鐵4號線、16號線都是采用PPP模式（政府和社會資本合作），非常好的經(jīng)驗(yàn)，為什么不能繼續(xù)鼓勵做呢？其他很多城市，都應(yīng)這樣積極推進(jìn)起來。據(jù)說有關(guān)部門把300萬人口定為同意給地鐵立項的硬杠杠，其實(shí)從國際經(jīng)驗(yàn)看，幾十萬人口的城市，只要有一定的流動人口規(guī)模和景氣度，就應(yīng)該趕快建設(shè)軌道交通。

如果把這些事情在中國主要的中心區(qū)域做起來后，還要規(guī)劃建設(shè)城市停車場、停車位。這個事情其實(shí)影響重大，實(shí)際上對于現(xiàn)代城鎮(zhèn)生活而言，這是一定要匹配的。包括在物理空間緊張的區(qū)域。亟應(yīng)在政府規(guī)劃之下建設(shè)相應(yīng)需求的立體停車位。早前已有企業(yè)開發(fā)了立體化方案：一個停車位，上下合在一起有十個位子，地下地上各五層，最高最低的車，調(diào)到地面開走，在50秒之內(nèi)即可解決問題。我國有這方面的供給能力，關(guān)鍵是要有啟動資金，可采用創(chuàng)新模式PPP，因?yàn)橐坏┛⒐な褂脮r就有現(xiàn)金流，是非常好的一個機(jī)制。前些年交通運(yùn)輸部說，目前全國缺少5000萬個停車位，現(xiàn)在說不止5000萬個了。可以算一算，僅這一項，假定建一個停車位平均要10萬元（如果配充電樁還得再高一點(diǎn)），這就是50000億元的投資需求了！千頭萬緒的事情中，這么一個投資事項，就超出當(dāng)年的“40000億一攬子投資”了。要說它有沒有效？非常有效。還有老舊小區(qū)改造，比如十幾年、二十年之前，四層、五層的居民樓沒有電梯，天經(jīng)地義，現(xiàn)在不行，大家都希望裝電梯了。又比如鄉(xiāng)村振興、新區(qū)開發(fā)等等方面，類似這些的投資潛力太大了，可做的事情太多了。

生產(chǎn)要素方面，鋼材、水泥、勞動力、技術(shù)力量、管理力量、各種設(shè)備，我們一樣都不缺，許多原來看著是過剩產(chǎn)能的，一旦投資做起來了，訂單來了，它馬上轉(zhuǎn)為有效產(chǎn)能。總之，我們不缺生產(chǎn)要素，往往缺乏的是好的機(jī)制和一個創(chuàng)新的意識，去更加有效解決現(xiàn)實(shí)問題。

我們需要抓住機(jī)會，用公債來形成資金來源，作長期閉環(huán)的公債運(yùn)營，包括專項債、特別國債、超長期特別國債，在我國“發(fā)得出，用得上”，當(dāng)下正是一個非常好的歷史契機(jī)。

我們要破解一些認(rèn)識上的誤區(qū)。現(xiàn)在經(jīng)常聽到一些看法，認(rèn)為中國投資已經(jīng)飽和，找不到地方政府合適的投資項目，政府投資注定是無效的，等等。這些都是很有影響的說法，但是這些觀點(diǎn)是片面的。確實(shí)有些投資可能無效，可能浪費(fèi)，舉債也出現(xiàn)過像貴州一方面有那么好的縣縣通高速、村村通硬路面、安順的數(shù)字產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展，卻另一方面也有獨(dú)山縣那個大而無當(dāng)用巨量資金砸進(jìn)去的水司府，正反兩面都有，但不能用反面的來否定正面的。我們一定要嚴(yán)密防范失誤，盡可能提高投資水平，提高政府的有效性。 ①

（編輯季節(jié)）