中圖分類號：D035 文獻標(biāo)識碼:A 文章編號:1003-1502(2025)04-0005-12

一、公共行政學(xué)研究的學(xué)科特點

社會科學(xué)的研究一般都是圍繞問題進行的，它需要對相關(guān)問題作出解釋，盡管不一定要提供解決之道，但科學(xué)而合理的解釋至少為解決問題提供了基礎(chǔ)，這就是學(xué)術(shù)研究的價值所在。社會科學(xué)的每一個學(xué)科都有其獨特的研究方法，而方法的運用是同其要研究的對象或問題聯(lián)系在一起的，同時也受其學(xué)科特點的影響。

公共行政學(xué)具有以下幾個明顯特點。

1.實踐性。公共行政學(xué)研究與公共管理實踐緊密相連，它要不斷地對新出現(xiàn)的公共管理問題進行回應(yīng)，并在這一過程中進行理論建構(gòu)，擴大知識版圖。斯蒂爾曼在談到美國的行政學(xué)研究時指出，不事聲張地適應(yīng)公眾當(dāng)前的直接需要是美國公共行政理論具有的最偉大的力量。美國公共行政學(xué)的知識結(jié)構(gòu)通常通過高度的創(chuàng)新性和創(chuàng)造性的方式，每一代或每二十年經(jīng)歷一次轉(zhuǎn)換l。比如，就美國的新公共管理運動而言，這場政府改革運動持續(xù)地創(chuàng)造了新的理論，如政府再造理論、新公共服務(wù)理論、治理理論等，標(biāo)志著一個新的公共管理模式以及新的公共管理理論的出現(xiàn)。中國也是如此。改革開放以來，我國公共管理學(xué)發(fā)生了巨大的變化，理論研究在很大程度上是圍繞著中國政府的改革和發(fā)展進行的。除了借鑒西方的一些理論外，中國的學(xué)者也在力圖建構(gòu)自己的理論，因為中國的發(fā)展展示了一些與西方國家不同的特點，比如國家體制、政黨制度、政府運行方式、組織文化等。然而，如果與美國行政學(xué)每二十年轉(zhuǎn)換為一種新的知識結(jié)構(gòu)而言，我國在這方面的研究還是有欠缺的。

2.比較性。公共行政學(xué)研究一開始就是在比較的基礎(chǔ)上進行的。威爾遜在他的通常被認(rèn)為是行政學(xué)研究開山之作的《行政學(xué)研究》中指出，在行政組織和行政藝術(shù)方面，歐洲國家已經(jīng)走在了美國前面，因此要向他們學(xué)，但美國也不是什么都要向他們學(xué)。如普魯士是一個專制國家，美國要學(xué)習(xí)它的行政管理技術(shù)，但不能把專制制度也引過來。威爾遜認(rèn)為，如果要應(yīng)用這種科學(xué)，必須使之美國化，這不只是在形式上或語言上美國化，還必須在思想、原則和目標(biāo)上基本美國化，必須把美國本土制度銘記在心[2]。就公共行政理論來說，斯蒂爾曼曾講到歐洲理論與美國理論的差異。在歐洲，自上而下的國家建設(shè)孕育了理性的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓茖W(xué)，而美國的行政理論是從基層的變革中浮生起來的，充滿了清教徒的道德進步和民主的理想主義。他認(rèn)為，美國的公共行政思想在相當(dāng)程度上仍然保持著實驗性、分散性、誘導(dǎo)性以及對等級和身份的改革特性。由于缺乏國家意識，對每個人來說，任何理性的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)男姓枷攵际遣豢衫斫獾?，甚至是不可能的。因此，美國的公共行政及其理論只能通過在基層增建公共服務(wù)系統(tǒng)，制定執(zhí)行預(yù)算和城市經(jīng)理計劃，從底層做起，然后上升到聯(lián)邦層次，并產(chǎn)生一種當(dāng)今稱之為公共行政理論的獨特的行政思想方法。這種理論和思想方法可以從比較中獲得，它表明公共管理的模式和理論并非只有一種。中國在許多方面與歐美國家存在顯著差異，這種差異也是產(chǎn)生具有自身特點的行政學(xué)理論的重要基礎(chǔ)。

3.理論性。講學(xué)科，總要講理論。一門學(xué)科，應(yīng)當(dāng)具有自身的核心概念和相關(guān)理論，沒有理論支撐，學(xué)科是建立不起來的。公共行政學(xué)作為一門學(xué)科是否擁有獨立的理論體系，長期被質(zhì)疑，這是因為公共行政學(xué)缺乏自身身份的認(rèn)同。比如，政治學(xué)研究的核心概念是權(quán)力（有的認(rèn)為是國家)，而公共行政學(xué)研究的核心概念是什么？是效率還是其他，比如公共服務(wù)抑或價值創(chuàng)造？從理論的角度來講，邊界清楚的政治學(xué)著作比比皆是，從亞里士多德的《政治學(xué)》，到馬基雅維利的《君主論》和漢密爾頓等人的《聯(lián)邦黨人文集》，再到近代一些社會主義理論著作等，洋洋大觀，不勝枚舉。而公共行政學(xué)有哪些屬于自己的著作呢？從嚴(yán)格意義上來說，公共行政學(xué)教學(xué)課程中開列的書籍很多都不屬于公共行政學(xué)的著作，這也是導(dǎo)致至今還有人認(rèn)為公共行政學(xué)不是一門學(xué)科的原因之一。同政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等學(xué)科相比，公共行政學(xué)顯然缺少自身的理論，尤其是比較系統(tǒng)的理論。那么如何理解公共行政學(xué)理論？韋伯的官僚制理論可以算是公共行政學(xué)的理論嗎？赫伯特·西蒙的決策理論是公共行政學(xué)的理論嗎？從嚴(yán)格意義上講，韋伯首先被公認(rèn)為是一位社會學(xué)家，但這并不妨礙他成為一位行政學(xué)家。他的官僚制理論是行政學(xué)理論的核心組成部分，因為這個理論具有解釋力。西蒙也是一樣，這位榮獲諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的學(xué)者所著《行政行為》一書成為行政學(xué)專業(yè)的學(xué)生必讀書籍之一。類似的例子還有不少，比如林德布洛姆可能更多地被認(rèn)為是一位政治學(xué)家，但他的漸進決策理論成了行政學(xué)的經(jīng)典。

4.交叉性。學(xué)科交叉性也是公共行政學(xué)的一個重要特點。公共行政學(xué)融合了許多外來理論概念以解釋社會的公共管理現(xiàn)象。在這一點上，公共行政學(xué)缺乏自身的一些概念和理論似乎又成了它的強點。在中國，從公共行政學(xué)發(fā)展起來的公共管理學(xué)體系龐大，僅二級學(xué)科就有11個（行政管理、公共政策、衛(wèi)生政策與管理、教育政策與管理、社會保障、土地資源管理、應(yīng)急管理、社會組織管理、數(shù)字公共治理、城鄉(xiāng)公共治理、全球治理)，盡管這些學(xué)科之間的差別很大，但交叉的特點也很明顯，都與公共性有關(guān)。這使得公共行政學(xué)方法更加多元，既包括社會學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、管理學(xué)的方法，也包括自然科學(xué)的方法，以及數(shù)字技術(shù)、AI技術(shù)的引人。從另一方面說，核心概念理論領(lǐng)地的相對空缺方便了外來學(xué)科的“入侵”。正如經(jīng)濟學(xué)帝國主義那樣，經(jīng)濟學(xué)在各個學(xué)科領(lǐng)域橫沖直撞，這首先反映了經(jīng)濟學(xué)本身具有的強大生命力，也反映了它對經(jīng)濟學(xué)以外問題的解釋力。比如，在公共管理學(xué)中，運用新制度經(jīng)濟學(xué)、委托人代理人理論、交易成本等理論來分析公共管理問題已不鮮見。而公共行政學(xué)在運用這些經(jīng)濟學(xué)理論時，無需表明這是經(jīng)濟學(xué)理論，它事實上已經(jīng)成了公共管理理論的一部分，只是它源自經(jīng)濟學(xué)。官僚制理論也一樣。正如登哈特所說的，如今在理論家中最流行的觀點是，公共行政學(xué)最好被看作是一種從各種不同的理論觀點兼收并蓄的專業(yè)[3。這一專業(yè)，在德懷特·沃爾多看來就像醫(yī)學(xué)，“健康”問題就像“好的行政管理”問題一樣，只要仔細想想，就會感到無法對其進行界定[4。正是在這一意義上，杰伊·沙夫里茨說，無論公共行政在統(tǒng)一性上有什么問題，它肯定是一個真正的研究領(lǐng)域[5。這一領(lǐng)域匯聚了各學(xué)科的理論，但我們不會在意這些理論來自哪里，就像我們吃雞蛋的時候不會去問這個蛋是哪個母雞下的一樣，關(guān)鍵在于這些理論、方法可以用來解決問題，正如雞蛋會給我們帶來營養(yǎng)一樣。

公共行政學(xué)的這些特點對相關(guān)的研究產(chǎn)生了重要影響。首先，學(xué)科的實踐性導(dǎo)致對策性研究較多。比如公共管理碩士(MPA)的論文基本上是對策性的三段論——現(xiàn)狀、問題、對策，前面的討論最后著眼于對策。這當(dāng)然有它的合理性，專業(yè)碩士的學(xué)習(xí)主要是解決實際問題。這種對策性研究帶來的方法論上的變化就是實證方法的運用——模型、數(shù)據(jù)等成為論文的一大特色。而這種狀況也波及了科研碩士，兩類碩士的論文目前幾乎沒有太大的區(qū)別。當(dāng)然，對策性研究并不是不可以，公共行政學(xué)的研究在很大程度上是以解決問題為導(dǎo)向的，但研究不能總是停留在這一步，對策性研究有時會拉低研究的檔次，尤其對博士生來說，社會科學(xué)研究追求的是建構(gòu)一般性的、具有普遍解釋力的理論。這一點，任何學(xué)科都一樣，盡管很不容易。

其次，這也導(dǎo)致研究過程中基本理論的研究較為薄弱。一些比較重大的理論問題，包括影響行政運作的基本制度問題的研究不多，比較多的是基層管理、微觀層面管理的研究，這同實證方法的盛行有關(guān)，因為實證方法主要專注于微觀層面的問題。這導(dǎo)致由于缺少對宏觀問題的把握，一些研究事實上對解決相關(guān)的管理問題并無助益。舉個例子來說，城鄉(xiāng)基層（居委會和村委會)的治理是一種法定的自治治理，然而近幾年城鄉(xiāng)基層治理變得越來越行政化。而一些研究不去了解基層治理的基本方向，只是片面采用權(quán)力賦能、技術(shù)賦能等方法，以致研究結(jié)果強化了行政化的傾向。

再次，比較始終是公共行政學(xué)的特點之一，這源于公共管理的實踐共性本質(zhì)，無論哪種政治體制下的政府管理，其管理職能都具有共性，從大的角度講就是管制和服務(wù)。這些共性為理論的互相借鑒提供了可能性。中國是現(xiàn)代化的后來者，后來者的一個優(yōu)勢就是可以向別人學(xué)，少走彎路。我國關(guān)于國家間的比較研究在20世紀(jì)80年代比較盛行，這同當(dāng)時中國與西方國家之間的差距尤其是經(jīng)濟上的巨大差距有關(guān)?，F(xiàn)在這方面的研究有些退潮，著述論文相對減少，比較類的課程開設(shè)也不多，研究者對外部世界了解的興趣和注意力似乎在下降，這與研究重心轉(zhuǎn)向本國有關(guān)，比如現(xiàn)在流行講好中國故事，但講好中國故事的前提是要了解世界，否則不知道講的故事是否有人要聽。因此，比較研究依然是重要的，這不僅是因為他人的實踐一直在發(fā)生變化，不乏值得我們學(xué)習(xí)的地方，而且這也是出于學(xué)術(shù)對話的需要。西方的公共行政學(xué)理論包括兩個方面：一種是具有一般解釋力的理論，這種理論也可以用來解釋通常的公共管理現(xiàn)象，因為公共管理具有共性;還有一種是反映本國特色的理論，由于國情不同，所以理論的運用不一定具有普遍性。比如元治理理論是歐洲尤其是北歐講得比較多的理論，這與這些國家歷史上比較重視國家的作用有關(guān)，而這一點則與美國不同，因為美國的文化一直充斥著反政府的色彩。比較研究和學(xué)術(shù)交流可以促進學(xué)術(shù)的發(fā)展和成長，也可以加深對本國問題的研究，因為只有在全球的背景下才能更好地了解自己。構(gòu)建自主知識體系不可能是一種排斥人類文明優(yōu)秀成果的知識體系。

最后，學(xué)科之間的交叉是公共行政學(xué)未來發(fā)展的一個突破口，因為與其他學(xué)科不同，這一學(xué)科有很強的實踐性和操作性，需要解決具體的公共管理問題。來自政治學(xué)的知識會涉及管理中的價值問題，來自經(jīng)濟學(xué)的知識會涉及管理的成本效益問題，來自管理學(xué)的知識有助于增強工具理性意識，信息技術(shù)知識可以改變對傳統(tǒng)管理的理解和傳統(tǒng)管理的實踐，等等。從操作層面講，AI技術(shù)的運用已經(jīng)開始改變并會在未來更大程度地改變現(xiàn)有的政府運作，改變與原有運作相關(guān)的思想觀念和價值觀。公共管理學(xué)的一個重要使命是解決實際問題，而數(shù)字技術(shù)、AI技術(shù)的運用為公共管理的研究開辟了廣闊的空間，它將在很大程度上影響公共管理研究的走向。

二、公共行政學(xué)研究的問題意識

如同其他社會科學(xué)一樣，公共行政學(xué)研究不管其學(xué)科特點如何，總是要研究問題的。問題通常來自兩個方面，一個是來自公共管理實踐的問題，另一個是來自學(xué)術(shù)的問題。當(dāng)然這兩者也不是完全隔離的，因為不少實踐問題都被研究過。如何選擇一個有意義有價值的問題是研究過程中首先要考慮的問題。

從中國的情況來看，問題的來源有幾個方面。首先，官方的選題是一個重要來源。官方的選題往往是出于解決現(xiàn)實問題的需要，而這一需要要求學(xué)界給予支持和幫助。比如，國家社科基金重大項目就是政府確定的有價值的研究課題，它當(dāng)然成為學(xué)者研究問題的來源之一。重大項目選題的確定事實上也經(jīng)歷了一個上上下下的過程，不僅涉及政府部門，也涉及學(xué)術(shù)界。它的問題通常是具有針對性、事關(guān)國家發(fā)展的具有較大影響的問題。再比如，官方的新提法往往也會成為研究的熱點問題。黨代會和全國人大以及中央全會對國家治理的問題時有新的提法，新的提法表明國家層面對某些問題重要性的確認(rèn)，它具有階段性特點，每個階段都會出現(xiàn)引發(fā)整個社會包括學(xué)術(shù)界重視的問題。比如，21世紀(jì)初的服務(wù)型政府建設(shè)，以及后來的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、中國式現(xiàn)代化、社會主義新農(nóng)村建設(shè)、新質(zhì)生產(chǎn)力等問題。這些概念一經(jīng)提出，就出現(xiàn)不少研究，因為它反映了國家層面對當(dāng)前社會發(fā)展問題的高度重視，當(dāng)然也成為學(xué)者關(guān)注的問題。

其次，一些學(xué)術(shù)團體和學(xué)術(shù)雜志確定的選題（以年度為多)，往往也成為學(xué)者研究問題的來源。比如，《中國行政管理》2025年度的重點選題包括：中國公共管理自主知識體系建設(shè)研究、公共管理基礎(chǔ)理論與方法研究、傳統(tǒng)治國理政智慧與中國式現(xiàn)代化研究、公共治理國際比較研究、高效率辦成一件事與效能政府研究、政府職責(zé)體系與法治政府建設(shè)研究、全國統(tǒng)一大市場與營商環(huán)境建設(shè)研究、經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃與政府績效管理研究、數(shù)字政府建設(shè)理論與實踐研究、人工智能與公共治理研究、公共政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制研究、完善政府重大決策部署落實機制研究、深化干部人事制度改革研究、構(gòu)建支持全面創(chuàng)新體制機制研究、健全社會治理體系研究、公共服務(wù)均衡性可及性研究、健全人口發(fā)展支持和服務(wù)體系研究、城鄉(xiāng)融合發(fā)展與治理研究、公共安全治理機制與應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化研究、綠色發(fā)展與健全生態(tài)環(huán)境治理體系研究。這些選題基本上可以分成三大類，一類是基礎(chǔ)性的，比如政府職責(zé)體系與法治政府建設(shè)研究、數(shù)字政府建設(shè)理論與實踐研究;二是現(xiàn)實性的，比如高效率辦成一件事與效能政府研究;三是學(xué)術(shù)性的，比如中國公共管理自主知識體系建設(shè)研究、公共管理基礎(chǔ)理論與方法研究、公共治理國際比較研究等。這三大類選題事實上也基本涵蓋了公共行政研究的主要方面?；A(chǔ)性的和學(xué)術(shù)性的問題相對穩(wěn)定，而現(xiàn)實性的問題則變化多一點。這三類選題基本上也是粗線條的，如何在這些選題中找出真正有意義和有價值的問題，需要學(xué)者具備學(xué)術(shù)敏感性。

再次，問題通常被認(rèn)為是負(fù)面的。所謂問題，一般認(rèn)為是現(xiàn)實和理想之間的差距。研究問題旨在解決問題，消除差距，達到理想狀況，這也構(gòu)成學(xué)界長期以來的共識。然而，在公共行政學(xué)或公共管理的研究中，一些優(yōu)秀的管理案例也是非常值得研究和推廣的。《公共行政》2022 年有一篇文章，題目是《公共行政研究的未來》，文章的作者是一些權(quán)威的國際公共行政學(xué)專業(yè)雜志的主編。他們在講到公共行政未來的研究時，其中一點是尋找成功案例并探索公共行政的“光明面”。文章提出，一個國際公共行政學(xué)者團體受到埃莉諾·奧斯特羅姆的啟發(fā)，呼呼發(fā)展積極的公共行政，重點關(guān)注成功案例并理解事物在實踐中如何以及為何運作。這一學(xué)者團體的宣言批評了該領(lǐng)域看似固有的負(fù)面偏見，并鼓勵關(guān)注成功的故事，以拓寬對危機、肯定和失敗的理解[7]。埃莉諾·奧斯特羅姆的“公共池塘資源理論”解決了“公地悲劇\"理論的一個問題：公共資源由于缺乏產(chǎn)權(quán)界定，會導(dǎo)致資源的過度使用，并使資源枯竭。而奧斯特羅姆的研究認(rèn)為，許多社區(qū)可以通過自主治理的方式而不是政府和市場的方式有效地管理公共資源。顯然，在公共行政的研究中，研究問題不是一味地批評。中國的公共管理中存在著不少反映“光明面”的案例，并且一些案例具有可復(fù)制性。我國一個比較有趣的現(xiàn)象是對于一些極具中國特色（即這種狀況只有中國才有的，比如駐村工作組）的案例的分析，往往也采用西方理論(當(dāng)然這一方面也反映了我們自身理論的不足），以至于說服力不強。我們沒有考慮如何從這些案例中去提煉自身的概念，產(chǎn)生自己的理論，就像埃莉諾·奧斯特羅姆一樣，盡管她是大師，但方法基本上是一樣的。

最后，學(xué)者在公共管理現(xiàn)實中觀察到的問題以及在學(xué)術(shù)研究過程中發(fā)現(xiàn)的問題。這應(yīng)該是學(xué)者研究的最重要的問題來源。因此，除了以上講的可以提供問題來源的官方或?qū)W術(shù)團體和學(xué)術(shù)雜志的發(fā)布外，一個很重要的途徑是在實踐中發(fā)現(xiàn)一些不被官方或?qū)W術(shù)團體和學(xué)術(shù)雜志確定、但是很有意義的問題。斯蒂爾曼說過，不事聲張地適應(yīng)公眾當(dāng)前的直接需要，是美國公共行政理論具有的最偉大的力量。中國公共行政理論具有的最偉大的力量也是直面公眾當(dāng)前的需要。事實上，國家層面也在這方面做了改進，比如，現(xiàn)在的國家社科基金項目除了重大項目之外，其他的重點、一般和青年項目的選題都實行自選，而不再是原來的命題作文，這事實上也表明鼓勵學(xué)者在實踐中尋找有價值的問題。這一舉措的好處在于使研究者能研究自己喜歡的和想研究的，以及自己擅長研究的問題，而不是在命題作文的情況下勉強為之。只有做自己喜歡的研究才會真正提高研究的質(zhì)量。

此外，學(xué)術(shù)問題引發(fā)比較多的是對現(xiàn)有的一些觀點提出批評，或?qū)ΜF(xiàn)有的結(jié)論提出質(zhì)疑。比如，行為經(jīng)濟學(xué)就是起源于對經(jīng)濟學(xué)一些基本假定的懷疑，它把心理學(xué)與經(jīng)濟分析結(jié)合在一起，以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)今經(jīng)濟學(xué)模型中的錯誤或遺漏，進而修正主流經(jīng)濟學(xué)關(guān)于人的理性、自利、完全信息、效用最大化等一些基本假設(shè)的不足。再比如，美國經(jīng)濟史上曾經(jīng)流行的一個觀點是奴隸主莊園經(jīng)濟沒有效率，而羅伯特·福格爾和斯坦利·恩格曼在研究美國經(jīng)濟史時發(fā)現(xiàn)這一結(jié)論并不可靠。他們在1974年出版的《苦難的時代：美國奴隸制經(jīng)濟學(xué)》（Time onthe Cross:The Economicsof American Negro Slavery）中，通過計量史學(xué)方法對美國南方奴隸制種植園經(jīng)濟進行了定量分析，最后推翻了這個結(jié)論，認(rèn)為奴隸制是一種高效的經(jīng)濟制度，奴隸制的高效來源于規(guī)模經(jīng)濟、有效管理以及對勞動力和資本的密集使用，這一觀點顛覆了傳統(tǒng)觀念中的奴隸制經(jīng)濟低效和落后的認(rèn)知，改寫了這段時期的經(jīng)濟史。道格拉斯·諾斯也是一樣。經(jīng)濟史上流行的一個觀點是技術(shù)創(chuàng)新推進了經(jīng)濟的進步，然而他在研究1600—1850 年的海上運輸時發(fā)現(xiàn)，雖然運輸技術(shù)沒有進步（因為船只還是原來的木帆船，不是后來的機動船)，但是海洋運輸?shù)男蕝s得到了提高，這是什么原因？他的研究發(fā)現(xiàn)是制度的創(chuàng)新使生產(chǎn)率得到提高，促進了經(jīng)濟的發(fā)展。他在經(jīng)濟史的研究中，同樣把傳統(tǒng)史學(xué)研究不用的經(jīng)濟學(xué)理論比如交易成本理論等運用到研究中，突破了原有方法的局限，最后逐步形成了由產(chǎn)權(quán)理論、國家理論和意識形態(tài)理論構(gòu)成的新制度經(jīng)濟學(xué)。福格爾和諾斯的例子表明，他們的問題意識首先來自對相關(guān)問題的熟悉和了解，這種熟悉和了解會引發(fā)他們對這一問題的警覺。這種學(xué)術(shù)上的敏銳是大師具有的特點，沒有這種熟悉和了解或?qū)W術(shù)功底，有些問題可能一晃而過，并不會引起重視。另外，他們的研究還有一個重要的特點是方法論的創(chuàng)新，這打破了傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)史研究的套路，比如將定量方法和經(jīng)濟學(xué)理論引入經(jīng)濟史的研究，從而得出傳統(tǒng)研究得不出的觀點，推進了所涉領(lǐng)域的研究。

學(xué)術(shù)的問題也來自對社會現(xiàn)象和社會問題的不同理解，因而對同一問題會得出不同結(jié)論。馬克思和韋伯就是一個明顯的例子。對于資本主義產(chǎn)生問題的理解上，馬克思是從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的角度去理解的，認(rèn)為這是物質(zhì)和技術(shù)發(fā)展的結(jié)果。而韋伯對此的解釋是資本主義的產(chǎn)生取決于人的能力和氣質(zhì)，取決于宗教的力量。在他看來，新教對于資本主義的產(chǎn)生起到了決定性的作用，資本主義的理性就是從基督教禁欲主義中產(chǎn)生出來的。因此，馬克思強調(diào)物質(zhì)的力量，而韋伯則強調(diào)觀念的力量。從韋伯的角度講，不是經(jīng)濟或物質(zhì)決定觀念和文化，而是觀念和文化影響經(jīng)濟和物質(zhì)。盡管馬克思和韋伯的觀點不一致，但他們都看到了解釋資本主義起源以及它的發(fā)展和命運這樣一個有意義的問題，當(dāng)然這是一個大的問題，馬克思在此基礎(chǔ)上建立了無產(chǎn)階級革命理論，而韋伯從新教倫理中推導(dǎo)出來的資本主義組織方式的理性化，則成為現(xiàn)代性的一個關(guān)鍵發(fā)軔點。

三、中國的公共行政實踐與理論創(chuàng)新

理論的創(chuàng)新往往是與公共行政實踐聯(lián)系在一起的。公共行政實踐為新的理論的產(chǎn)生和發(fā)展提供了來源，在這一點上，中國的公共行政理論創(chuàng)新正當(dāng)其時，因為改革開放使中國產(chǎn)生了一種獨特的公共管理模式（盡管這個模式還在發(fā)展變化)。這一模式的特點在于保留了傳統(tǒng)社會主義權(quán)力集中的管理體制(盡管也進行了改革，比如從計劃經(jīng)濟時期的政府掌控到市場經(jīng)濟體制建立后的政府主導(dǎo)，其最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo))，但拋棄了計劃經(jīng)濟體制，建立了市場經(jīng)濟體制，且這一市場經(jīng)濟體制是一種國有經(jīng)濟成分占主導(dǎo)地位的體制。這不同于一般的資本主義國家市場經(jīng)濟體制，而是使政府在市場經(jīng)濟活動中發(fā)揮重要作用的體制。市場經(jīng)濟體制的建立改變了原來計劃經(jīng)濟體制下權(quán)力自上而下的集中治理模式，體現(xiàn)的是一個從下到上權(quán)力分散的過程(因為市場會產(chǎn)生不同的利益階層)，因而需要讓社會和市場各自發(fā)揮作用。這樣，國家治理面臨的一個基本問題就是如何在權(quán)力集中的管理體制下有效地解決因市場經(jīng)濟權(quán)力分散而引發(fā)的各種問題。這樣的一種治理模式在傳統(tǒng)的社會主義理論和實踐中都不存在，因為傳統(tǒng)的社會主義理論認(rèn)為社會主義階段不存在商品經(jīng)濟，因而當(dāng)然也不存在與之相聯(lián)的市場經(jīng)濟。這一模式也有別于資本主義國家的管理實踐，尤其是在國家、社會與市場關(guān)系中政府怎樣發(fā)揮作用方面。因此，解決國家治理這一基本問題就需要勇于突破傳統(tǒng)社會主義理論和實踐的框框，借鑒人類文明的一切優(yōu)秀成果，從而進行新的實踐并建構(gòu)新的理論。事實上，中國40多年的改革不斷地在實踐和理論上對此做出回應(yīng)，并逐漸形成具有自身特點的新模式(可稱之為“政府主導(dǎo)下的多方合作”)，以應(yīng)對治理體制要求的集中和市場經(jīng)濟體制要求的分散之間的張力。對這種張力有不少回應(yīng)，比如，機構(gòu)改革呈現(xiàn)的政府政治職能如政府管制權(quán)力的集中和加強，以及社會管理職能如公共服務(wù)的分散（領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與治理權(quán)的分開)，事實上就是對解決這一張力問題所做的努力。再比如，就對國家發(fā)展來說非常重要的一對關(guān)系即政府與市場的關(guān)系而言，我們經(jīng)歷了從“政府主導(dǎo)\"到“市場主導(dǎo)、更好發(fā)揮政府作用\"的變化，最終以“有效市場和有為政府\"這樣的表述定格這一關(guān)系。它表明中國正在實踐中開辟一條新的道路，而“有效市場\"和\"有為政府\"的提出在理論上也打破了“市場政府兩元對立\"的傳統(tǒng)解釋。中國的治理實踐為中國公共行政理論創(chuàng)新提供了極大的空間，給予了豐富養(yǎng)分，所謂“正當(dāng)其時\"正是從這個意義上說的。因此，中國的公共行政理論創(chuàng)新?lián)碛幸粋€得天獨厚的背景。

公共行政理論創(chuàng)新中一個無法回避的問題就是對西方理論的態(tài)度。作為一門學(xué)科，公共行政學(xué)是舶來品。學(xué)科是同社會的發(fā)展聯(lián)系在一起的。從更大的背景上講，西方國家率先開啟了現(xiàn)代化進程并邁入工業(yè)社會，學(xué)科的產(chǎn)生和相關(guān)理論的發(fā)展離不開這一背景。僅就這一點而言，西方國家就走在了前面。以管理學(xué)來說，它的產(chǎn)生離不開工業(yè)社會以分工勞動為基礎(chǔ)的大生產(chǎn)方式，沒有這樣的生產(chǎn)方式就不會產(chǎn)生現(xiàn)代管理學(xué)，正如小農(nóng)社會產(chǎn)生不了現(xiàn)代管理學(xué)一樣。

學(xué)科是研究規(guī)律的，理論要有解釋力。理論的解釋力表現(xiàn)在兩個方面：一是普遍的解釋力。普通的解釋力即放之四海而皆準(zhǔn)的（盡管也有人認(rèn)為這一點并不存在)一般的解釋力，比如，牛頓系統(tǒng)闡述的萬有引力定律，它揭示了物體之間由于質(zhì)量而產(chǎn)生的相互作用力，因而被廣泛地運用到天文學(xué)、物理學(xué)和工程學(xué)中。社會科學(xué)的一些理論也具有一般性的特點，比如，公共管理學(xué)中經(jīng)常運用的馬斯洛的“人類需要層次\"理論，對人（無論是誰，只要是人）的需求就具有一般的解釋力。他講的五個層次的需求事實上就是人的物質(zhì)和精神兩大需求，人首先要滿足物質(zhì)的需求，然后才會去追求和滿足精神上的需求，這一說法在一般情況下是正確的。正如理性經(jīng)濟人理論認(rèn)為的，“人”是自我利益的最大化者，自我利益最大化通常構(gòu)成人的行為動機。這在一般情況下這是正確的，它構(gòu)成分析人的行為的基礎(chǔ)之一。當(dāng)然也會有特殊情況，比如，有的人的行為動機并非出于自我利益的考慮，但這并不妨害這一理論的一般解釋力，正如萬有引力定律在極端條件下也需要借助廣義相對論來更準(zhǔn)確地描述引力現(xiàn)象一樣，它也不妨害萬有引力的一般解釋力。二是對一些具象的解釋力。理論的產(chǎn)生離不開環(huán)境，公共行政學(xué)的一些理論往往具有比較鮮明的本國特征。因此，一些理論的運用需要考慮與本國情境的洽合性。這有幾種情況：第一，有的理論不具解釋力，比如西方有關(guān)民主的某些理論很難解釋中國的狀況。第二，有的理論可以運用，但需要考慮自身的情況。比如，在政策執(zhí)行研究中運用得比較多的史密斯模型包括四個要素：理想化的政策、執(zhí)行機構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素。四個要素建構(gòu)了一個分析框架，但在不同的環(huán)境下，這四個要素涉及的具體情況存在差異。第三，有的理論可以運用，但需要進行修正、補充或改進。再以史密斯模型為例，如果這一模型的四個要素不足以完全解釋本國情況的話，那么可以對它加以修正。不能因理論具有缺陷而否定它的合理部分，對它的修正和改進往往也構(gòu)成理論創(chuàng)新的一部分。

一個學(xué)科的產(chǎn)生和發(fā)展通常會經(jīng)歷從引進、比較到借鑒和創(chuàng)新的過程。作為后來者，在對待西方理論上，中國的行政學(xué)也經(jīng)歷了從引進、學(xué)習(xí)、比較、借鑒到創(chuàng)新、建構(gòu)自身概念和理論的發(fā)展過程。這樣的發(fā)展歷程與改革開放后中國社會取得的巨大進步以及由這一進步帶來的自信密切相關(guān)。前期我國注重引進、學(xué)習(xí)和借鑒西方的相關(guān)理論，道理也很簡單，因為西方有，我們沒有。隨著學(xué)科的發(fā)展逐步轉(zhuǎn)向分析比較和理論創(chuàng)新階段，建構(gòu)本土化概念和理論的建構(gòu)，這反映了學(xué)科成長發(fā)展的普遍規(guī)律。然而，即便在注重建構(gòu)本土化概念和理論的階段，引進和借鑒西方學(xué)術(shù)成果仍然是必要的，因為情況在發(fā)生變化，西方的理論也在發(fā)展。在對待西方理論上通常有兩種比較極端的做法：一是不加分析地全盤接受，把西方的理論當(dāng)作唯一標(biāo)準(zhǔn);另一種是一概排斥的虛無主義態(tài)度，夜郎自大，一概否定西方理論。很顯然，這兩種都不是科學(xué)的態(tài)度，自身的逐漸強大不是排斥外來理論的理由。中國的公共行政研究的當(dāng)代發(fā)展在不同程度上得益于對外來理論和方法的借鑒，這是無法否認(rèn)的事實。學(xué)科成長、知識積累和理論創(chuàng)新只有充分學(xué)習(xí)借鑒吸收人類社會一切優(yōu)秀文明成果，才能實現(xiàn)更大躍遷。

理論創(chuàng)新并不是根本目的，它只是研究帶來的一個副產(chǎn)品而已。只為創(chuàng)新而進行的理論研究正如以獲諾貝爾獎為目標(biāo)的科學(xué)研究一樣，最后不一定會取得成功，因為這種研究帶有強烈的功利主義色彩，沖淡了研究的純粹性。創(chuàng)新并非易事，既包含了新的概念和理論的建立，如非完整組織、新制度經(jīng)濟學(xué)、行為經(jīng)濟學(xué)等，也包含了對一些概念和理論的改進，以豐富對某種問題的認(rèn)知和理解。比如，非完整組織這一概念提升了對組織的新的認(rèn)識，馬克思主義中國化將馬克思主義基本原理運用于中國實踐，從而豐富了馬克思主義。改革開放正是因為既在理論上也在實踐中突破了傳統(tǒng)社會主義的框框，才取得了輝煌成就。

創(chuàng)新源于對現(xiàn)實問題的深刻理解和對相關(guān)研究文獻的熟悉掌握，源于對所學(xué)知識的融會貫通并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)突破。新理論的生成盡管是一個或幾個研究者的創(chuàng)造，但往往也聚集了前人的努力和貢獻。比如，新制度經(jīng)濟學(xué)是與諾斯的名字聯(lián)系在一起的。諾斯在建構(gòu)新制度經(jīng)濟學(xué)中的一個獨到之處是將產(chǎn)權(quán)理論與國家理論結(jié)合起來，而產(chǎn)權(quán)理論的最早提出者是科斯，后來阿爾曼·阿爾奇安和哈德羅·德姆塞茨等人又將產(chǎn)權(quán)理論進一步精細化。研究的創(chuàng)新要站在巨人的肩膀上。馬克思主義也不是憑空產(chǎn)生的。列寧曾講到馬克思主義有三個來源：德國古典哲學(xué)、英國古典政治經(jīng)濟學(xué)和法國空想社會主義，這些來源為馬克思主義的產(chǎn)生提供了基礎(chǔ)。知識是一個不斷積累和推陳出新的過程，它本身就是一個體系，所有的研究和創(chuàng)新只不過在為這個體系的擴充添磚加瓦，以便人們更好地認(rèn)識世界并在此基礎(chǔ)上改變世界而已。因此，創(chuàng)新不是隨意新造一些詞匯或概念，或把西方的理論穿上中國的外衣，無視前人成果，揚言舍我其誰，只不過是狂妄自大而已，這樣創(chuàng)新型的研究結(jié)果最終只能是曇花一現(xiàn)或淪為笑柄，沒有任何生命力。

理論創(chuàng)新需要良好的外部環(huán)境，這表現(xiàn)在以下幾個方面。首先，要有激勵理論創(chuàng)新的學(xué)術(shù)氛圍，不事先對理論研究設(shè)定條條框框。設(shè)定條條框框是不可能創(chuàng)新的，創(chuàng)新在某種程度上就是要打破條條框框。此外，要區(qū)分學(xué)術(shù)問題與政治問題和意識形態(tài)問題。尊重不同的觀點和看法，對不同的觀點和看法要抱有寬容的態(tài)度。可以對不同觀點和看法提出質(zhì)疑和批評，但不能剝奪它的存在。正是由于不同意見看法的存在，以及它們之間的碰撞和交鋒，才使學(xué)術(shù)研究生氣勃勃和富有生命力。

其次，要鼓勵百花齊放、百家爭鳴的學(xué)術(shù)討論氛圍。學(xué)術(shù)批評和爭論恰恰是我們比較欠缺的。美國的公共行政研究每隔若干年就會發(fā)生一次比較大的爭論。明諾布魯克第一次會議中，一批年輕學(xué)者對長期以來公共行政的效率取向發(fā)起了猛烈的批判，建立了強調(diào)民主公正、互相信任的“新公共行政”。而新公共管理時期的政府再造理論等又使得鐘擺再次擺向效率一邊，當(dāng)然它也突破了傳統(tǒng)公共行政忽視市場機制和企業(yè)方法的想法和做法。文森特·奧斯特羅姆在《美國公共行政的思想危機》一書中對美國主流公共行政思想的反思也是大家所熟悉的。西蒙與沃爾多之爭更是極大地影響了后來行政學(xué)的發(fā)展。這場爭論不僅促使公共行政從熱衷于對效率價值的追求轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ω嗝裰鲀r值的關(guān)懷，積極地改變了人們對于規(guī)范價值的態(tài)度，而且形成了西方公共行政學(xué)者社群對于公共行政學(xué)學(xué)科身份危機的兩種不同的救贖之路8?？梢钥吹?，每一次爭論都推動了公共行政學(xué)研究的進步，無論是思想上的還是方法上的。

最后，良好的外部環(huán)境還表現(xiàn)在學(xué)派的活躍度上。所謂學(xué)派，也就是具有自身特點、形成自身風(fēng)格的思想流派。按照斯蒂爾曼的說法，美國的公共行政研究差不多每二十年就形成一種新的知識結(jié)構(gòu)，這一點在很大程度上得益于不同學(xué)派從不同角度對公共行政的理解以及它們之間的爭鳴。在斯蒂爾曼看來，美國公共行政學(xué)界已經(jīng)形成了不同的、具有深遠影響力的流派：強調(diào)政府再造的重塑學(xué)派，致力于新的美國公共行政規(guī)范理論研究的弗吉尼亞學(xué)派，轉(zhuǎn)向現(xiàn)象學(xué)、探索并闡釋與存在或人的存在本質(zhì)有關(guān)的闡釋學(xué)派，強調(diào)嚴(yán)格的量化分析以及創(chuàng)造了若干政策分析方法的方法構(gòu)建學(xué)派，還有主要對大量與官僚制有關(guān)的政治和政策進行研究的新官僚分析學(xué)派。我國公共行政學(xué)盡管也進行了一些具有自身特點的研究，但學(xué)派特色還不明顯，這既與這些研究沒有整合成具有影響力的流派有關(guān)，也與學(xué)派之間缺乏交流、對話、批評和爭論有關(guān)。未來，鼓勵公共行政學(xué)科不同學(xué)派的交流、交鋒將成為加快理論創(chuàng)新的重要途徑。

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The Study of Public Administration: Examining Disciplinary Traits， Problem Identification， and Avenues for Theoretical Innovation

ZHU Qianwei

Abstract: The distinctive features and methodological approaches of Public Administration research shape its focus，leading to a predominance of micro -level empirical studies over macro -level theoretical inquiry. China's reform and opening-up practices provide a rich source for developing new public management concepts and theories.Advancing theoretical innovation requires building upon humanity's intellectual heritage. These necessities dedicated only researchers but also a supportive academic environment.

Keywords: disciplinary characteristics； problem awareness； theoretical innovation; academic environment

責(zé)任編輯：翟祎