中圖分類號(hào)：DF37 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2025.04.10

目次

一、引言

二、數(shù)據(jù)確權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑轉(zhuǎn)向

三、數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的理論邏輯

四、數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的新型數(shù)據(jù)權(quán)利屬性

五、數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的“三元分置”與相互協(xié)調(diào)

六、結(jié)語(yǔ)

一、引言

當(dāng)前，數(shù)據(jù)已成為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵要素，“誰(shuí)能開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源”的問題頗受關(guān)注?！吨泄仓醒腙P(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出：“加快建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬認(rèn)定、市場(chǎng)交易、權(quán)益分配、利益保護(hù)制度，提升數(shù)據(jù)安全治理監(jiān)管能力，建立高效便利安全的數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)機(jī)制?！?2024 年9月，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡(jiǎn)稱《公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見》）首次對(duì)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用作出系統(tǒng)部署。盡管數(shù)據(jù)屬于何種性質(zhì)的資源并無(wú)定論，但其作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的地位已得以明確。資源尤其是自然資源普遍遵循“合理利用”原則，人類對(duì)于數(shù)據(jù)資源的深度開發(fā)和廣泛利用亦須貫徹這一要求。在數(shù)字社會(huì)深化發(fā)展中，如何以數(shù)據(jù)安全管理、個(gè)人信息保護(hù)等“數(shù)據(jù)治理”為前提，于“分享與控制之間”化解“數(shù)據(jù)控制與數(shù)據(jù)利用的張力”，在正當(dāng)合理的數(shù)據(jù)處理秩序下有序開發(fā)、利用數(shù)據(jù)資源，已引起學(xué)界廣泛重視。

雖然促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值釋放已成共識(shí)，但無(wú)論是其匯聚流通還是開發(fā)利用，皆非私人自由，而是深受個(gè)人信息保護(hù)和數(shù)據(jù)安全等數(shù)據(jù)治理規(guī)則的影響。例如，《公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見》就強(qiáng)調(diào)指出：“推動(dòng)制度建設(shè)和能力建設(shè)相結(jié)合，將安全貫穿公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用全過程，防范各種數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)?！睘槌浞謪f(xié)調(diào)數(shù)據(jù)資源用途管控與開發(fā)利用間的關(guān)系，亟須構(gòu)建一種既能滿足數(shù)據(jù)管理、治理要求，又能切實(shí)保障數(shù)據(jù)開發(fā)、利用需求，且可均衡分配數(shù)據(jù)增值收益，妥善處理多元復(fù)雜利益關(guān)系的新型數(shù)據(jù)權(quán)利。為此，鑒于數(shù)據(jù)資源與人類生產(chǎn)生活所依賴的核心基礎(chǔ)資源——土地及其管理存在部分共性③，本文借鑒旨在解決土地資源開發(fā)利用問題的“土地發(fā)展權(quán)”理論，提出“數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)”這一新的數(shù)據(jù)權(quán)利，以期統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)治理和利用間的復(fù)雜關(guān)系。研究表明，“數(shù)據(jù)之上相關(guān)主體的多樣性特別類似于土地、水這類資源”，可在一定程度上借鑒土地權(quán)利配置方式，區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)所有權(quán)與他物權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)利益平衡?！稊?shù)據(jù)二十條》則要求，“建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)等分置的產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制”，此種數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”模式恰與農(nóng)地的“三權(quán)分置”方案不謀而合，甚至可以說(shuō)其“靈感”正源于后者。循此關(guān)聯(lián)，運(yùn)用“土地發(fā)展權(quán)”理論構(gòu)建“數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)”，契合以“提升數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用水平為目標(biāo)”的政策要求，可以在“數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度規(guī)則建構(gòu)”中進(jìn)行嘗試。

二、數(shù)據(jù)確權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境與路徑轉(zhuǎn)向

《數(shù)據(jù)二十條》提出，探索有利于數(shù)據(jù)安全保護(hù)、有效利用、合規(guī)流通的產(chǎn)權(quán)制度。在加快構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的背景下，有關(guān)數(shù)據(jù)確權(quán)的研究成為熱潮。然而，既有研究并未抓住數(shù)據(jù)資源公私利益沖突的核心——開發(fā)利用，亦未充分關(guān)注數(shù)據(jù)確權(quán)需要協(xié)調(diào)好“安全保護(hù)、有效利用、合規(guī)流通”之間的關(guān)系，進(jìn)而陷人了確權(quán)不能的困境。

（一）既有數(shù)據(jù)確權(quán)方案面臨的主要難題

基于加快數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的迫切需要，“數(shù)據(jù)確權(quán)”成為構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)法律制度的首要議題。然而，對(duì)于數(shù)據(jù)是什么，其應(yīng)否、能否確權(quán)，學(xué)界仍莫衷一是。當(dāng)下，數(shù)據(jù)確權(quán)“面臨諸多難以解釋的理論困境，如數(shù)據(jù)確權(quán)對(duì)象無(wú)法被確定、確權(quán)缺乏普適性和統(tǒng)一性，以及確權(quán)無(wú)法解決數(shù)據(jù)并行持有問題等”。事實(shí)上，數(shù)據(jù)的產(chǎn)生遠(yuǎn)早于人類社會(huì)，它如同空氣、陽(yáng)光，具有無(wú)形性、非獨(dú)立性、非特定性和非排他性，是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)資源。鑒于數(shù)據(jù)的上述特性，有學(xué)者指出，“數(shù)據(jù)沒有特定性、獨(dú)立性，亦不屬于無(wú)形物”，故客觀上難以成為權(quán)利客體。由于既有法律制度和新型權(quán)利理論無(wú)從明確數(shù)據(jù)權(quán)利的生成機(jī)制，有學(xué)者甚至認(rèn)為數(shù)據(jù)確權(quán)是個(gè)偽命題。除了質(zhì)疑數(shù)據(jù)確權(quán)的可行性，亦有學(xué)者關(guān)注其正當(dāng)性，擔(dān)心確權(quán)將阻礙數(shù)據(jù)的公平獲取與使用。在此情形下，部分學(xué)者開始動(dòng)搖或舍棄以所有權(quán)為中心的確權(quán)，有的提出“分類分級(jí)確權(quán)”，有的將“數(shù)據(jù)用益權(quán)”“數(shù)據(jù)使用權(quán)\"作為“基石范疇\"來(lái)構(gòu)建數(shù)據(jù)制度③，還有的摒棄權(quán)利人法而訴諸法益保護(hù)③，主張從賦權(quán)轉(zhuǎn)向控權(quán)和治理，提出先行建構(gòu)數(shù)據(jù)處理的公法秩序。

整體上，學(xué)界普遍從私法層面的靜態(tài)財(cái)產(chǎn)權(quán)入手進(jìn)行數(shù)據(jù)確權(quán)研究，雖然以數(shù)據(jù)利益的法律配置作為權(quán)利建構(gòu)的底層邏輯，卻未認(rèn)識(shí)到以發(fā)展利益協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)法權(quán)結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性和系統(tǒng)性，從而不僅難以厘清多元數(shù)據(jù)主體的數(shù)據(jù)權(quán)利和義務(wù)，亦難以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)力與權(quán)利均衡配置。數(shù)據(jù)的“變幻”發(fā)展和“無(wú)窮”增值，使得數(shù)據(jù)資源難以歸屬特定主體，亦不可進(jìn)行過度的權(quán)利細(xì)分。既有數(shù)據(jù)確權(quán)研究立足于物債二分法的傳統(tǒng)權(quán)利邏輯，寄希望于通過建構(gòu)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，明晰經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，進(jìn)而推動(dòng)數(shù)據(jù)資源合理歸集、有序流通和充分利用。然而，流動(dòng)的數(shù)據(jù)權(quán)屬具有不確定性，在數(shù)據(jù)不斷生成和數(shù)據(jù)資源持續(xù)挖掘、歸集流通及利用的過程中，數(shù)據(jù)資源化和數(shù)據(jù)資產(chǎn)化、資本化逐次深人，將創(chuàng)造出越來(lái)越多新的數(shù)據(jù)利益。由于這些數(shù)據(jù)利益難以確定歸屬，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生越來(lái)越多的公平分配問題。

盡管以數(shù)據(jù)要素流通為目標(biāo)的數(shù)據(jù)確權(quán)面臨困境，但這并不代表我們應(yīng)持?jǐn)?shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)建構(gòu)悲觀論。數(shù)據(jù)作為深刻影響甚至主導(dǎo)人類生活、生產(chǎn)的重要資源，其流通和使用必然依賴一定的財(cái)產(chǎn)制度。至今，仍有學(xué)者秉持“所有\(zhòng)"才是數(shù)據(jù)確權(quán)起點(diǎn)的觀念，主張以所有為基礎(chǔ)進(jìn)行數(shù)據(jù)確權(quán)。同時(shí)，學(xué)界也提出了數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)、數(shù)據(jù)持有權(quán)、數(shù)據(jù)來(lái)源者權(quán)、數(shù)據(jù)訪問權(quán)等具有一定建構(gòu)可能性的數(shù)據(jù)權(quán)利。只不過這些數(shù)據(jù)權(quán)利并非圍繞“數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用”本質(zhì)而創(chuàng)設(shè)，難以從根本上協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用中的多元發(fā)展利益。鑒于數(shù)據(jù)要素價(jià)值釋放的關(guān)鍵在于開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，與確立靜態(tài)的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)相比，緊密圍繞開發(fā)利用構(gòu)建動(dòng)態(tài)財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)則更顯重要。唯有針對(duì)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用探索新的數(shù)據(jù)確權(quán)方案，化解權(quán)利模糊阻滯數(shù)據(jù)資源價(jià)值創(chuàng)造的困境，才能促進(jìn)合規(guī)生產(chǎn)流通、有序開發(fā)利用、正當(dāng)增值收益三大環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)。

（二）以數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用為核心的數(shù)據(jù)確權(quán)轉(zhuǎn)向

目前，圍繞數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用這一核心進(jìn)行數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的建構(gòu)實(shí)為必要。這是因?yàn)?，若不能從?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)角度明確數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，以數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用為核心的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度就失去了規(guī)范源頭。然而，以數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的數(shù)據(jù)確權(quán)面臨諸多困境，要走出此種困境，不亞于破解“哥德巴赫猜想”。緣何如此？主要是因?yàn)閿?shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)與人格權(quán)高度關(guān)聯(lián)，它深刻牽動(dòng)人格尊嚴(yán)、生命權(quán)、自由權(quán)等基本權(quán)利?；跀?shù)據(jù)人權(quán)對(duì)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)的深層掣肘，要促進(jìn)以數(shù)據(jù)確權(quán)為前提的數(shù)據(jù)資源流通利用，須遵循數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)與數(shù)據(jù)人權(quán)的統(tǒng)籌邏輯。正因?yàn)槿绱?，學(xué)界開始改變“重確權(quán)輕治理”的思維，從“確權(quán)—治理\"的協(xié)同維度推進(jìn)數(shù)據(jù)法治。此種協(xié)同恰在于防范數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用中侵犯?jìng)€(gè)人隱私、危害數(shù)據(jù)安全的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，指向數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用與管理之間矛盾的制度協(xié)調(diào)。

過去，學(xué)界多從民法角度切人數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，關(guān)注和聚焦的問題多系民法層面的數(shù)據(jù)確權(quán)，未從資源法、經(jīng)濟(jì)法角度思考數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置、開發(fā)利用過程中涌現(xiàn)的法治問題，進(jìn)而未將數(shù)據(jù)確權(quán)作為數(shù)據(jù)資源歸集、流通、開發(fā)、利用中的一個(gè)環(huán)節(jié)。盡管部分學(xué)者關(guān)注到了數(shù)據(jù)資源優(yōu)化配置、合理利用的問題，在一定程度上觸及其與數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)間的協(xié)同關(guān)系，卻始終未能正視數(shù)據(jù)資源開發(fā)、利用、管理等活動(dòng)所蘊(yùn)含的公法因素及公私法協(xié)同要求。質(zhì)言之，現(xiàn)有數(shù)據(jù)確權(quán)多局限于私法維度的靜態(tài)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)配置，忽略了以資源配置和管理為核心的經(jīng)濟(jì)法、行政法等公法維度的動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)配置，進(jìn)而導(dǎo)致數(shù)據(jù)法建構(gòu)陷人“單兵突進(jìn)”的困局。

無(wú)論在學(xué)術(shù)研究還是在政策制定層面，數(shù)據(jù)都被視為一種有待大規(guī)模開發(fā)利用的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略性資源。《公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用意見》是專門針對(duì)最具有規(guī)?；_發(fā)利用潛能的公共數(shù)據(jù)資源而進(jìn)行的系統(tǒng)制度設(shè)計(jì)?；跀?shù)據(jù)資源所被賦予的生產(chǎn)要素、財(cái)富創(chuàng)造乃至社會(huì)生態(tài)等多重價(jià)值，我們也需要從環(huán)境資源法中汲取數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的法治經(jīng)驗(yàn)。既有數(shù)據(jù)確權(quán)研究旨在塑造適應(yīng)數(shù)據(jù)特征的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度，卻未能充分立足數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的一般性和特殊性，完成契合公私法交融屬性的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)建構(gòu)。因此，亟待圍繞數(shù)據(jù)要素歸集流通和開發(fā)利用的核心邏輯，構(gòu)建一種具備公私協(xié)調(diào)性的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)——數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，適應(yīng)以價(jià)值最大化為核心的數(shù)據(jù)要素發(fā)展趨勢(shì)。

三、數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的理論邏輯

“數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)”概念系由“土地發(fā)展權(quán)\"理論引申而來(lái)。所謂土地發(fā)展權(quán)，一般指改變土地利用狀態(tài)的權(quán)利，或土地所有者及以外的特定權(quán)利人通過改變土地現(xiàn)有用途或提高利用程度，獲取增值利益的權(quán)利。與土地類似，數(shù)據(jù)資源亦存在基于數(shù)據(jù)用途變更、安全管控，而對(duì)其流通、開發(fā)利用進(jìn)行限制及特別授權(quán)的情形，這種制度設(shè)計(jì)的相似性為理論移植提供了可行性。將“土地發(fā)展權(quán)”理論引入數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用領(lǐng)域，進(jìn)而構(gòu)建“數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)”，可作為破解數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用難題的必要嘗試。

（一）數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的理論可能

數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)概念源于土地發(fā)展權(quán)理論及其制度架構(gòu)。一般認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，源于英國(guó)1947年制定的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（Town and Country Planning Act），該法旨在管制私人土地所有制下所有權(quán)人對(duì)土地的不當(dāng)開發(fā)利用，確保因開發(fā)引起的土地增值收益歸公，以解決土地溢價(jià)和補(bǔ)償問題，并起到維護(hù)土地可持續(xù)發(fā)展的作用。此后，該制度被諸多國(guó)家所接受，如土地發(fā)展權(quán)在美國(guó)被界定為“改變土地現(xiàn)用途為其他用途的權(quán)利”，進(jìn)而成為旨在保護(hù)土地并實(shí)現(xiàn)利用效益最大化的重要制度，以此平衡各方利益，并規(guī)范土地用途。本質(zhì)上，土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國(guó)家管制權(quán)對(duì)土地開發(fā)利用的限制，根源于國(guó)家保障土地合理利用的義務(wù)和土地權(quán)人合法行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的妥協(xié)、平衡。土地用途管制“不僅限制了土地利用權(quán)利，而且直接影響土地價(jià)值，這種限制是土地發(fā)展權(quán)的直接來(lái)源”。從功能看，土地發(fā)展權(quán)“是在土地開發(fā)、利用和保護(hù)過程中，平衡公共利益與私人權(quán)益的一種政府調(diào)控和市場(chǎng)優(yōu)化的混合型政策工具”。在權(quán)利構(gòu)造層面，“土地發(fā)展權(quán)是私有產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)綜合作用的產(chǎn)物，兼有公共產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，是可與土地實(shí)體相分離的無(wú)體物權(quán)”。

從理論角度看，土地發(fā)展權(quán)存在廣、狹之分。其中，廣義說(shuō)認(rèn)為土地發(fā)展權(quán)既包括土地用途變更，也包括土地開發(fā)利用強(qiáng)度調(diào)整，還包括增值收益分享;狹義說(shuō)則認(rèn)為其旨在對(duì)土地發(fā)展增益分配進(jìn)行干預(yù)，以平衡并重構(gòu)土地利益結(jié)構(gòu)。例如，有學(xué)者區(qū)分了土地開發(fā)權(quán)和發(fā)展權(quán)，認(rèn)為其是土地管理制度中兩項(xiàng)功能相異的土地權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)是土地所有權(quán)的收益權(quán)能上升為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利的結(jié)果。土地發(fā)展權(quán)發(fā)展至今，雖然有諸多分歧，對(duì)于其脫胎于土地規(guī)劃和用途管制這一基本事實(shí)，學(xué)界卻無(wú)異議。在全球范圍內(nèi)，通過土地規(guī)劃和用途管制調(diào)配土地發(fā)展權(quán)的現(xiàn)象較為普遍。政府對(duì)土地非農(nóng)利用或高強(qiáng)度利用的限制，客觀上造成一部分所有權(quán)人或用益權(quán)人分享土地發(fā)展增益的機(jī)會(huì)受阻，而另一部分人則可以享有土地非農(nóng)利用或高強(qiáng)度利用的發(fā)展增益。

土地發(fā)展權(quán)最初被視作從土地所有權(quán)中分離出來(lái)、具有“準(zhǔn)物權(quán)\"性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。其創(chuàng)設(shè)具有新型土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)意義，為物權(quán)法中土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的延伸，以及土地資源的發(fā)展性利益配置提供了可能，有助于通過出售發(fā)展權(quán)來(lái)補(bǔ)償所有者因土地發(fā)展受限而承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)成本。享有土地發(fā)展權(quán)對(duì)于農(nóng)民參與發(fā)展并分享發(fā)展帶來(lái)的土地增值收益具有重要作用，因此具有集體人權(quán)屬性的發(fā)展權(quán)意義。研究表明，物權(quán)法中的土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)早于人權(quán)法中的發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)，前者基于物權(quán)法中土地轉(zhuǎn)移和利用的發(fā)展權(quán)利訴求，后者則基于人權(quán)法中個(gè)人和集體全面發(fā)展的權(quán)利要求，而不同法域中“發(fā)展權(quán)”的制度創(chuàng)設(shè)，都是基于共同的發(fā)展需要和權(quán)利訴求。同時(shí)，由于土地發(fā)展權(quán)是土地用途管制市場(chǎng)化的產(chǎn)物，也有學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)既是私權(quán)性的財(cái)產(chǎn)權(quán)，又具有濃厚的國(guó)家干預(yù)色彩，應(yīng)定性為經(jīng)濟(jì)法權(quán)利。

目前，盡管我國(guó)未在法律中規(guī)定土地發(fā)展權(quán)，但學(xué)界早已進(jìn)行深入研究，并有諸多學(xué)者主張將其中國(guó)化。同時(shí)，土地發(fā)展權(quán)也客觀存在于土地用途管制、土地征收與開發(fā)建設(shè)等實(shí)踐領(lǐng)域，甚至“諸多制度和規(guī)劃均已暗含著土地發(fā)展權(quán)的法權(quán)表達(dá)”，如廣東、浙江和廈門等地已運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行了改革。由于土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)主要表現(xiàn)為農(nóng)地非農(nóng)化或變更為建設(shè)用地的權(quán)利，故又被稱為“農(nóng)地發(fā)展權(quán)”。當(dāng)下，土地發(fā)展權(quán)構(gòu)成我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)的制度基礎(chǔ)，其通過農(nóng)地發(fā)展權(quán)征收補(bǔ)償與受限獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制平衡政府、集體與農(nóng)戶權(quán)益，成為維護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的核心機(jī)制。在此背景下，借鑒其制度邏輯，從數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)中分離出數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，調(diào)整數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用中的多元關(guān)系，具有理論可行性。

數(shù)據(jù)已被視為土地（包括自然資源）、資本、勞動(dòng)力之外的新型生產(chǎn)要素。然而，和其他要素不同，數(shù)據(jù)具有“無(wú)形性”，它本身并不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)回報(bào)，而更像化學(xué)中的催化劑，只有與技術(shù)、人才、資本等要素相結(jié)合才能發(fā)揮其價(jià)值。因此，數(shù)據(jù)天然存在用途變更、開發(fā)、利用及獲取增值收益的發(fā)展權(quán)利?！巴恋匕l(fā)展權(quán)并非憑空創(chuàng)造的產(chǎn)物，而是基于土地用途管制變化導(dǎo)致土地價(jià)值提升所生之利益產(chǎn)生。”它遵循一個(gè)基本邏輯，即私人的土地所有權(quán)并不能排除國(guó)家土地用途管制和規(guī)劃限制的公權(quán)約束，故而才有獨(dú)立創(chuàng)制的必要。數(shù)據(jù)資源具有異于土地資源的復(fù)雜特性，決定了它在用途和規(guī)劃方面必然受到更嚴(yán)苛的公權(quán)約束，體現(xiàn)于歸集（如醫(yī)療數(shù)據(jù)采集）、共享（如金融數(shù)據(jù)跨境）、流通（如地圖數(shù)據(jù)加密）、開發(fā)利用（如公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)）等多方面的限制，這是對(duì)數(shù)據(jù)流通及數(shù)據(jù)主體開發(fā)利用、獲取增值收益的極大束縛。正因?yàn)槿绱?，?shù)據(jù)發(fā)展權(quán)旨在激活受到資源管理和安全治理約束的數(shù)據(jù)價(jià)值，明確多元主體變更數(shù)據(jù)用途、開發(fā)利用數(shù)據(jù)和增值收益的權(quán)利。

“土地發(fā)展權(quán)制度是一種有效的土地管制方法，也是深化土地法律制度改革，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)清晰化、資源配置最優(yōu)化、收益分配科學(xué)化、土地交易市場(chǎng)化的內(nèi)在訴求。”數(shù)據(jù)的無(wú)形性和非排他性使其財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)比土地等資源更復(fù)雜。同時(shí)，數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)深受人格因素制約，具有強(qiáng)烈的人格黏著性特征，難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、資源配置優(yōu)化、收益分配科學(xué)等諸多目標(biāo)。因此，在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，不管是立足傳統(tǒng)所有權(quán)理論進(jìn)行數(shù)據(jù)權(quán)利建構(gòu)，還是跳出窠白將數(shù)據(jù)使用權(quán)視為數(shù)據(jù)制度的基石，似乎都缺乏科學(xué)性與合理性。在此情況下，有必要基于數(shù)據(jù)用途管制這一邏輯前提，賦予數(shù)據(jù)資源管理者、開發(fā)利用者發(fā)展權(quán)，進(jìn)而將其嵌入現(xiàn)有數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)體系，并以其為紐帶塑造數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度。

（二）數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的內(nèi)在價(jià)值

數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)指向數(shù)據(jù)資源管理和數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)配置的關(guān)系調(diào)適，能夠在平衡各方數(shù)據(jù)利益中實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理。數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)錨定數(shù)據(jù)資源的充分流通、有序開發(fā)和合理利用，其核心價(jià)值在于將受到嚴(yán)格用途管控的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用權(quán)轉(zhuǎn)化為部分特定主體的法定數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)利，以便經(jīng)由這一主體更為規(guī)范、節(jié)制、安全地開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，抑或在其監(jiān)管下授權(quán)企業(yè)有組織地開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，確保數(shù)據(jù)要素安全流通和價(jià)值有序釋放。因此可以認(rèn)為，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)肇始于數(shù)據(jù)資源管理的公法制度，又是以數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)配置為私法導(dǎo)向的數(shù)據(jù)權(quán)利，旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)字生態(tài)環(huán)境保護(hù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，統(tǒng)合數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)利益分配與數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)治理。同時(shí)，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)也是促進(jìn)數(shù)字人權(quán)建設(shè)的基本權(quán)利，具有銜接數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)與人格權(quán)，健全數(shù)據(jù)權(quán)利體系的作用，可推動(dòng)政府履行數(shù)據(jù)資源管理、保護(hù)和合理利用的職責(zé)，進(jìn)而統(tǒng)籌數(shù)據(jù)發(fā)展和安全。

“發(fā)展權(quán)的實(shí)質(zhì)在于對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行合理的配置，即提供平等的發(fā)展機(jī)會(huì)、獲得增量利益并享受這些利益?！雹谕瑯樱瑪?shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的構(gòu)建是明確整個(gè)社會(huì)處理數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)和數(shù)據(jù)資源關(guān)系的正當(dāng)方式，以及實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)“三權(quán)分置”制度目標(biāo)的有效路徑。其一，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的確認(rèn)有助于激勵(lì)數(shù)據(jù)正當(dāng)生產(chǎn)，推動(dòng)構(gòu)建使公共數(shù)據(jù)資源有效歸集、儲(chǔ)備、保護(hù)、管理的法律制度，夯實(shí)數(shù)據(jù)資源化這一數(shù)據(jù)價(jià)值釋放的基礎(chǔ);其二，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的行使可讓數(shù)據(jù)規(guī)范流通，特別是能讓數(shù)據(jù)資源有序、安全地流轉(zhuǎn)到更有能力利用它的主體，讓數(shù)據(jù)資源作為生產(chǎn)要素，產(chǎn)生更積極的社會(huì)效益，確保數(shù)據(jù)資源能充分、有效地轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值;其三，數(shù)據(jù)資源的資產(chǎn)化、資本化本質(zhì)上關(guān)切數(shù)據(jù)財(cái)富分配，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)旨在使數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化、資本化的收益為人民享有，即確保數(shù)據(jù)財(cái)富能夠正當(dāng)分配，特別是維護(hù)公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化過程中的社會(huì)利益。

數(shù)據(jù)權(quán)利公私交疊、內(nèi)容復(fù)雜，且數(shù)據(jù)主體具有模糊性與多元性，既有的物權(quán)、債權(quán)理論均難以準(zhǔn)確界定數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)利、規(guī)范數(shù)據(jù)法律關(guān)系，這導(dǎo)致現(xiàn)有數(shù)據(jù)確權(quán)方案既難以統(tǒng)合靜態(tài)、動(dòng)態(tài)的數(shù)據(jù)權(quán)利，也難以統(tǒng)籌個(gè)人、集體與國(guó)家的數(shù)據(jù)權(quán)利，更無(wú)法通過協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和數(shù)據(jù)資源管理權(quán)體系來(lái)平衡數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用中的公私利益沖突。數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)具有數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)和集體人權(quán)的復(fù)合屬性，它既可基于民法中數(shù)據(jù)添附和用益的發(fā)展權(quán)而創(chuàng)設(shè)，又可歸屬于人權(quán)法范疇數(shù)字公民的發(fā)展權(quán)譜系，故可充分融匯和聯(lián)通具有復(fù)雜性、交融性的數(shù)據(jù)權(quán)利，涵蓋和兼顧具有群體性、連帶性的數(shù)據(jù)主體利益。將數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)作為數(shù)據(jù)權(quán)利體系的基礎(chǔ)，有助于厘清和優(yōu)化數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，激勵(lì)全社會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯集、開發(fā)與利用，從而構(gòu)建推動(dòng)數(shù)據(jù)資源價(jià)值釋放的良性長(zhǎng)效機(jī)制。

“發(fā)展權(quán)從本質(zhì)上講就是一個(gè)利益分配問題”，數(shù)據(jù)資源配置抑或數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)利益分配是數(shù)據(jù)權(quán)利設(shè)置的核心，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)不僅有益于公正分配數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用中的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)性利益，還有利于在數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)字社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮基本權(quán)利的保障功能。以此核心功能作為權(quán)利建構(gòu)的價(jià)值基礎(chǔ)，我們可以將數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)數(shù)字時(shí)代的基本數(shù)據(jù)權(quán)利來(lái)確立。事實(shí)上，以數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)作為數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)建構(gòu)的樞紐和內(nèi)核，亦有助于立足“統(tǒng)籌發(fā)展和安全”這一數(shù)據(jù)法建構(gòu)的基本邏輯，在“承認(rèn)并保護(hù)不同數(shù)據(jù)利益相關(guān)者正當(dāng)利益”的前提下，更清晰地界定愈加復(fù)雜多元的數(shù)據(jù)權(quán)利（力）。

四、數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的新型數(shù)據(jù)權(quán)利屬性

正如在以土地所有權(quán)為核心的土地權(quán)利體系中創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，再將土地發(fā)展權(quán)“從土地上的權(quán)利束中剝離出來(lái)”單獨(dú)行使，能從根本上消解土地用途管制與開發(fā)利用的張力，將數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)從數(shù)據(jù)所有權(quán)等權(quán)利體系中剝離，不僅契合數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的要求，還可以化解數(shù)據(jù)資源用途管控與開發(fā)利用間的深刻矛盾。為實(shí)現(xiàn)這一目的，須厘清數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的來(lái)源及其法律屬性，揭示該權(quán)利與其他數(shù)據(jù)權(quán)利的關(guān)系，明確應(yīng)然定位和權(quán)利結(jié)構(gòu)。

（一）數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)作為獨(dú)立的數(shù)據(jù)權(quán)利

作為數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的概念來(lái)源，土地發(fā)展權(quán)是否為一項(xiàng)獨(dú)立權(quán)利也曾有爭(zhēng)議。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是源于土地所有權(quán)的特殊財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有物權(quán)的絕對(duì)性和支配性，如有學(xué)者將土地發(fā)展權(quán)視為一種源于土地所有權(quán)的新型用益物權(quán)。還有學(xué)者提出：“將土地開發(fā)利用而產(chǎn)生的發(fā)展性利益單獨(dú)作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利予以保護(hù)，將土地開發(fā)利用而產(chǎn)生的發(fā)展性利益單獨(dú)抽象出來(lái)，作為一項(xiàng)民事權(quán)利客體，是所有權(quán)發(fā)展變化的必然結(jié)果。”不過，也有學(xué)者持相反觀點(diǎn)，認(rèn)為“土地發(fā)展權(quán)并非土地所有權(quán)的派生權(quán)利，它因國(guó)家管制權(quán)的行使而成為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利”。除此之外，盡管多數(shù)學(xué)者認(rèn)識(shí)到土地發(fā)展權(quán)配置既要追求經(jīng)濟(jì)效益，又要追求社會(huì)效益，以實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)的發(fā)展利益共享，但在土地發(fā)展權(quán)的歸屬方面也莫衷一是，有的支持土地發(fā)展權(quán)國(guó)有，有的主張歸屬土地所有者。③尤其在土地增值收益的歸屬問題上，分歧更為突出。因此，有必要進(jìn)一步闡釋土地發(fā)展權(quán)的衍生邏輯。

有觀點(diǎn)提出，土地發(fā)展權(quán)“包括在土地規(guī)劃范圍內(nèi)自由安排土地的用途和在土地開發(fā)轉(zhuǎn)用時(shí)主張一定比例的增值利益等權(quán)益，以及不得改變規(guī)劃用途使用土地等負(fù)擔(dān)，土地發(fā)展權(quán)殘缺部分由國(guó)家代表社會(huì)行使”。可見，雖然土地發(fā)展權(quán)源于土地所有權(quán)，但二者并非從屬關(guān)系。土地用途管制本質(zhì)上是國(guó)家限制或剝奪所有權(quán)人本應(yīng)就其所有的土地享有的發(fā)展權(quán)，卻在客觀上產(chǎn)生了將發(fā)展權(quán)從土地所有權(quán)中剝離的效果。一般認(rèn)為，土地所有權(quán)本身蘊(yùn)含占有、使用、收益、處分等權(quán)能。對(duì)照之后可以認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)中的變更權(quán)能可理解為所有權(quán)中的處分權(quán)能，而開發(fā)、利用權(quán)能接近占有、使用權(quán)能，獲取增值收益的權(quán)能則等同于收益權(quán)能。土地發(fā)展權(quán)可實(shí)質(zhì)化為土地所有權(quán)的核心權(quán)能，但又基于土地用途管制而獨(dú)立創(chuàng)制，進(jìn)而產(chǎn)生發(fā)展權(quán)被限制、剝奪和向其他主體轉(zhuǎn)移的效果，這在無(wú)形中侵蝕和消解了土地所有權(quán)。作為土地管制者的國(guó)家不能忽視土地管制對(duì)土地之上發(fā)展權(quán)能的消極影響，而迫切要求采取有效措施彌補(bǔ)和修復(fù)土地所有權(quán)中包含的發(fā)展權(quán)能。因此，土地發(fā)展權(quán)得以創(chuàng)設(shè)，它的本質(zhì)恰是為了找回、救濟(jì)和保障土地所有者因土地用途管制而流失的發(fā)展權(quán)能。

土地是自然衍生物，本質(zhì)上歸自然所有，而非人所創(chuàng)造，最多被人改造和完善。因此，土地并不存在真正的原始所有權(quán)人，人類對(duì)土地的取得更多是基于先占。正是基于土地的非人造特性和真正所有人——自然的缺位，其所有權(quán)主體在法律上具有擬制靈活性。比如，我國(guó)將土地所有權(quán)人設(shè)定為國(guó)家或集體。與之類似，現(xiàn)階段存在于人類社會(huì)的很多原始數(shù)據(jù)由自然孕育，并不存在真正的所有權(quán)人。但與土地不同，數(shù)據(jù)的誕生并非只有一種路徑，即便是原始數(shù)據(jù)，也能被人創(chuàng)造，并與人格緊密聯(lián)系，比如居民身份證信息。因此，數(shù)據(jù)的人格黏著性和私有性更強(qiáng)，很難說(shuō)存在與任何人都無(wú)涉的公共數(shù)據(jù)“公地”。事實(shí)上，數(shù)據(jù)并非無(wú)主，大量數(shù)據(jù)存在“主人”。但數(shù)據(jù)的高流通性和“多主控制”特點(diǎn)，使其真正的所有者較土地更難確定。那么，在數(shù)據(jù)有“主”，難以像土地那樣進(jìn)行國(guó)有或集體所有的情況下，數(shù)據(jù)資源的發(fā)展利益能否權(quán)利化或上升為一項(xiàng)獨(dú)立的權(quán)利？特別是數(shù)據(jù)用途變更、開發(fā)利用后的增值收益，是否具備上升到特定數(shù)據(jù)權(quán)利——數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的充分理由？

當(dāng)前，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的建構(gòu)面臨同樣的權(quán)利獨(dú)立性問題，即其派生于數(shù)據(jù)所有權(quán)，還是源于國(guó)家數(shù)據(jù)管理權(quán)這一公權(quán)力？理論上，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)作為一種數(shù)據(jù)所有和用途管控相結(jié)合而產(chǎn)生的新型權(quán)利，具有獨(dú)立創(chuàng)設(shè)的正當(dāng)性。然而，由于數(shù)據(jù)并不像土地那樣有相對(duì)明確的所有者，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)經(jīng)由數(shù)據(jù)用途管控從數(shù)據(jù)所有權(quán)中派生、剝離的過程更復(fù)雜。雖然數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)與土地發(fā)展權(quán)都建構(gòu)于國(guó)家規(guī)劃和用途管理制度，均無(wú)法通過所有權(quán)制度實(shí)現(xiàn)自由開發(fā)利用和增值收益分配，但后者具有堅(jiān)實(shí)的所有權(quán)基礎(chǔ)，前者則缺乏明確的數(shù)據(jù)所有關(guān)系。因此，建構(gòu)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)首先面臨的便是數(shù)據(jù)所有這一難題。不同于土地所有權(quán)的主體是國(guó)家、集體或個(gè)人，數(shù)據(jù)所有者具有多元性、復(fù)雜性、交叉性。數(shù)據(jù)既非土地、礦藏等相對(duì)有形的自然資源，又非空氣、陽(yáng)光等人類難以控制的自然資源，既難以實(shí)現(xiàn)國(guó)有即全民所有，也難以歸集體所有和個(gè)人所有。

數(shù)據(jù)既源于自然，又在很大程度上來(lái)自人類社會(huì)的自我生產(chǎn)，更類似于社會(huì)資源而非自然資源。若將數(shù)據(jù)視為自然和社會(huì)資源的混合物，就很難將其明確為國(guó)有、集體所有或私人所有?，F(xiàn)實(shí)中，無(wú)論國(guó)家、集體還是個(gè)人，似乎都難以成為數(shù)據(jù)所有者。正因?yàn)閿?shù)據(jù)所有權(quán)關(guān)系比土地復(fù)雜得多，識(shí)別數(shù)據(jù)所有權(quán)所包含的占有、使用、收益、處分等權(quán)能的行使主體更為困難，導(dǎo)致數(shù)據(jù)確權(quán)的任務(wù)似乎不可能完成。那么，在國(guó)有、集體所有和私人所有三種傳統(tǒng)的所有權(quán)結(jié)構(gòu)之外，是否存在一種新的所有形式來(lái)解釋數(shù)據(jù)所有關(guān)系？目前，人們普遍認(rèn)為數(shù)據(jù)具有一定的社會(huì)公共性，不應(yīng)由特定公民所有。同時(shí)，企業(yè)的數(shù)據(jù)賦權(quán)也應(yīng)“以促進(jìn)數(shù)據(jù)流通為宗旨，不應(yīng)過度強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)歸屬”。此外，雖然有學(xué)者主張數(shù)據(jù)國(guó)有即全民所有，但數(shù)據(jù)權(quán)益“難以通過以所有權(quán)為基礎(chǔ)的權(quán)利分離理論來(lái)解釋”。種種跡象表明，數(shù)據(jù)確權(quán)必然發(fā)生“從所有到持有”“從持有到使用”的轉(zhuǎn)變。

理論上，數(shù)據(jù)資源持有權(quán)可細(xì)分為直接和間接兩個(gè)方面的權(quán)利。其中，直接的權(quán)利可以劃入使用權(quán)，間接的權(quán)利可以劃入用益物權(quán)，這兩種權(quán)利本質(zhì)上都著眼于數(shù)據(jù)的經(jīng)濟(jì)利益。然而，數(shù)據(jù)資源作為人類生存和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本要素，不只有使用、收益等經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其不少功能已溢出私法領(lǐng)域。同時(shí)，由于數(shù)據(jù)聚合多元主體、多元利益，存在“普遍的權(quán)利堆疊難題”②，通過創(chuàng)設(shè)單一的使用權(quán)或用益權(quán)來(lái)統(tǒng)合立體化的數(shù)據(jù)權(quán)利體系，并不能構(gòu)建數(shù)據(jù)資源流通利用的規(guī)范秩序，亦無(wú)法解決數(shù)據(jù)資源最大化開發(fā)利用的難題。雖然數(shù)據(jù)使用權(quán)的提出突出了數(shù)據(jù)權(quán)利建構(gòu)的“動(dòng)態(tài)性”需要，但它僅注重?cái)?shù)據(jù)在特定主體事實(shí)控制下的一般性“使用”，而并非數(shù)據(jù)資源在國(guó)家用途管控下的規(guī)?；伴_發(fā)利用”，忽視了數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的公益基礎(chǔ)?；诖?，數(shù)據(jù)資源權(quán)益的合理分配并非“只能圍繞使用權(quán)進(jìn)行創(chuàng)新”，還須從凸顯“開發(fā)利用”的權(quán)能中尋求突破，著眼于在數(shù)據(jù)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值挖掘中保護(hù)社會(huì)、環(huán)境和生態(tài)利益。

實(shí)踐中，基于數(shù)據(jù)安全等要求而需要進(jìn)行廣泛的數(shù)據(jù)用途管控，數(shù)據(jù)所有權(quán)的權(quán)能始終無(wú)法完整展開和完全行使。其中，一部分因數(shù)據(jù)用途管控而殘缺的發(fā)展性權(quán)能，恰屬于數(shù)據(jù)所有權(quán)中的核心權(quán)能。因此，宜將數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立而又關(guān)鍵的權(quán)能，納入數(shù)據(jù)所有權(quán)權(quán)能體系。在某種意義上，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的建構(gòu)旨在調(diào)控去中心化而又多中心化的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用活動(dòng)，涉及數(shù)據(jù)資源用途變更、開發(fā)利用和收益分配等諸多環(huán)節(jié)。如果說(shuō)用途變更權(quán)能類似數(shù)據(jù)所有權(quán)中的處分權(quán)能，那么開發(fā)、利用權(quán)能接近占有、使用權(quán)能，獲取增值收益的權(quán)能則等同于收益權(quán)能。因此，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)不僅能夠涵蓋數(shù)據(jù)使用權(quán)能，還能輻射到占有、收益、處分權(quán)能。

數(shù)據(jù)所有權(quán)關(guān)系復(fù)雜不僅模糊了所有權(quán)，也使占有、使用、收益、處分的權(quán)利主體難以區(qū)分，這就要求構(gòu)建獨(dú)立于數(shù)據(jù)所有權(quán)，而又承載其核心權(quán)能的私權(quán)性的數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)。但是，基于數(shù)據(jù)資源用途管控和開發(fā)利用限制，以及數(shù)據(jù)資源可持續(xù)發(fā)展的客觀需要，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)又與數(shù)據(jù)資源管理權(quán)具有密切聯(lián)系，因受其深刻影響和嚴(yán)格限制而具有公私交融的經(jīng)濟(jì)法權(quán)利特性。從數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)與數(shù)據(jù)資源管理權(quán)的比較來(lái)看，兩者的關(guān)系比較復(fù)雜：一方面，兩者都與數(shù)據(jù)資源的規(guī)劃管控和合理利用等公共利益密切相關(guān);另一方面，兩者在主體、性質(zhì)、目的和運(yùn)行機(jī)制等方面均有差異。前者的主體包含國(guó)家、集體和個(gè)人，在性質(zhì)上屬于私法權(quán)利，目的在于保障相應(yīng)主體的數(shù)據(jù)開發(fā)利用權(quán)；后者的主體則為國(guó)家及其授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，在性質(zhì)上屬于行政管理權(quán)，目的在于促進(jìn)數(shù)據(jù)資源的合理配置。可以說(shuō)，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生肇始于數(shù)據(jù)資源管理權(quán)的行使，而后者的行使也需要充分考慮前者的合理配置，兼顧數(shù)據(jù)權(quán)利人的發(fā)展利益，兩者相輔相成，共同促進(jìn)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。

（二）數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)與法益目標(biāo)

土地發(fā)展權(quán)是從土地所有權(quán)中剝離出來(lái)的新型土地權(quán)利。基于對(duì)效率與公平的不同考量，土地發(fā)展權(quán)的域外實(shí)踐都以土地私有制為基礎(chǔ)，卻在權(quán)利歸屬上有所差異。比如，美國(guó)將這一權(quán)利歸于土地所有權(quán)人，而英國(guó)則通常將其賦予不享有土地所有權(quán)的國(guó)家、政府。以土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置為鑒，是否應(yīng)當(dāng)將數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)賦予數(shù)據(jù)所有權(quán)人？抑或具有數(shù)據(jù)資源管理職責(zé)、數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)的國(guó)家和政府？對(duì)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)采取不同的賦權(quán)模式，將深刻影響數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的效率與公平，故需要結(jié)合中國(guó)特色社會(huì)主義制度明確其特有法益。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，突破傳統(tǒng)民法的所有權(quán)概念，承認(rèn)數(shù)據(jù)所有權(quán)的社會(huì)化已日益迫切。因此，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)更應(yīng)從數(shù)據(jù)所有權(quán)中剝離，通過有序賦予數(shù)據(jù)資源管理者、開發(fā)者該權(quán)利，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用行為規(guī)范有序、公平正當(dāng)?shù)母痉ㄒ妗?/p>

借鑒土地發(fā)展權(quán)國(guó)有、私有二元配置模式，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的歸屬理論上有兩種選擇：其一，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家，這似乎沒有理論障礙，因?yàn)閲?guó)家享有數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)并不以數(shù)據(jù)資源國(guó)家所有為前提；其二，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)屬于數(shù)據(jù)所有者，這將會(huì)面臨一定困境，因?yàn)閿?shù)據(jù)的社會(huì)資源屬性決定了其難以形成清晰明確的所有關(guān)系。在此情形下，是否可以繞開第二條路徑，僅確立數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的國(guó)家所有？本文認(rèn)為不可：一方面，雖然數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)國(guó)有可以去繁就簡(jiǎn)，聚焦公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值釋放的核心環(huán)節(jié)，卻不利于保障數(shù)據(jù)要素多元參與者的發(fā)展權(quán)益，且可能引發(fā)國(guó)家“壟斷”數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的低效和權(quán)責(zé)混同風(fēng)險(xiǎn);另一方面，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)是從數(shù)據(jù)所有權(quán)中抽象出來(lái)的特有權(quán)利，并不以數(shù)據(jù)資源的實(shí)際所有為前提。數(shù)據(jù)的“漂流資源”屬性決定了它的社會(huì)用益性，其現(xiàn)實(shí)持有者應(yīng)享有一定范圍的數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)。鑒于國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)資源持有者開發(fā)利用數(shù)據(jù)實(shí)行嚴(yán)格管控，為促進(jìn)數(shù)據(jù)用途管控制度的公平性，應(yīng)適當(dāng)賦予數(shù)據(jù)持有者發(fā)展權(quán)。

雖然數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)與所有權(quán)相分離而有著獨(dú)特法益，但其仍深受數(shù)據(jù)資源社會(huì)所有特性的影響，需要對(duì)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的發(fā)展增益進(jìn)行社會(huì)化配置。事實(shí)上，數(shù)據(jù)資源內(nèi)含的公共性決定了其難以適用私有財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，而需借鑒“公共信托”理論解決社會(huì)利用問題。②所謂公共信托，是指“政府對(duì)一些特殊的財(cái)產(chǎn)應(yīng)承擔(dān)起受托人的義務(wù)，即依財(cái)產(chǎn)本身的性質(zhì)最大限度地保障社會(huì)公眾能實(shí)現(xiàn)對(duì)這些財(cái)產(chǎn)所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益”。數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)要求對(duì)于數(shù)據(jù)用途變更后產(chǎn)生的增值收益的分配，須兼顧國(guó)家、集體和個(gè)人利益，旨在尊重各主體在這一增值利益產(chǎn)生上的貢獻(xiàn)，而這恰與公共數(shù)據(jù)資源的公共信托資源屬性極為契合。不同于土地發(fā)展權(quán)制度中發(fā)展增益配置的主體局限性，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的制度功能在于，規(guī)范因數(shù)據(jù)使用性質(zhì)改變而衍生的發(fā)展利益的社會(huì)化分配，具有對(duì)數(shù)字社會(huì)的個(gè)人數(shù)據(jù)無(wú)邊界、擴(kuò)大化利用進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)墓δ堋?/p>

數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)與既有數(shù)據(jù)“三權(quán)”即數(shù)據(jù)持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)存在顯著不同，但又并非對(duì)這些權(quán)利的重構(gòu)，而是在數(shù)據(jù)資源社會(huì)所有關(guān)系中，經(jīng)由數(shù)據(jù)資源開發(fā)規(guī)劃和用途管控所衍生的數(shù)據(jù)權(quán)利。它與既有數(shù)據(jù)權(quán)利相交織，又呈現(xiàn)獨(dú)特屬性，包含多元的權(quán)利主體、專門的權(quán)利客體、特有的權(quán)利內(nèi)容。首先，數(shù)據(jù)資源特有的社會(huì)資源屬性，決定了數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)主體涵蓋國(guó)家、集體與個(gè)人。其次，數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益，是數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的獨(dú)有客體。最后，從權(quán)利內(nèi)容來(lái)看，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)具有權(quán)利和義務(wù)兩個(gè)維度，前者體現(xiàn)為享有改變數(shù)據(jù)用途、提升數(shù)據(jù)利用強(qiáng)度的權(quán)利，并可從中獲取數(shù)據(jù)增值收益;后者體現(xiàn)為遵守?cái)?shù)據(jù)資源發(fā)展規(guī)劃和用途管控的公法限制，承擔(dān)保護(hù)數(shù)字環(huán)境、維護(hù)公共利益的責(zé)任。當(dāng)前，只有構(gòu)建完整的數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)體系，才能實(shí)現(xiàn)保障相關(guān)主體發(fā)展利益，兼顧公共利益與數(shù)字社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在功能。

由于數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)具有公私交融性質(zhì)，故協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)資源所有權(quán)、持有權(quán)、管理權(quán)與發(fā)展用益權(quán)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用正當(dāng)、有序、高效，是我國(guó)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的核心法益。實(shí)踐中，數(shù)據(jù)資源并非天然具有可開發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，特別是不少數(shù)據(jù)資源直接與人格相關(guān)，或?qū)儆谏婕皣?guó)家、社會(huì)安全的重要數(shù)據(jù)。即便那些可以在一定范圍內(nèi)公開流通的數(shù)據(jù)資源，也需要依托適當(dāng)?shù)陌l(fā)展權(quán)主體并通過規(guī)范的數(shù)據(jù)治理程序，才能進(jìn)行數(shù)據(jù)資源用途變更、開發(fā)和利用。因此，建構(gòu)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的一個(gè)重要目標(biāo)是強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源管理，維護(hù)數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境。

五、數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的“三元分置”與相互協(xié)調(diào)

基于數(shù)據(jù)生產(chǎn)和數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的多元主體參與實(shí)際，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)需要在國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人之間進(jìn)行主體結(jié)構(gòu)性分離，進(jìn)而從根本上促進(jìn)數(shù)據(jù)權(quán)利的合理分配。同時(shí)，多主體分置的數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)需要在國(guó)家發(fā)展權(quán)主導(dǎo)下進(jìn)行有機(jī)統(tǒng)合與相互協(xié)調(diào)，從而推動(dòng)建立安全與效率并重的數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度，形成公平與效率兼顧的數(shù)據(jù)資源增值收益分配機(jī)制。

（一）數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的“三元分置”模式

1.國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)

有學(xué)者認(rèn)為，用途管制本質(zhì)上就是發(fā)展權(quán)國(guó)有制度。無(wú)論從數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的核心法益，還是從其權(quán)利功能來(lái)看，國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)都毋庸置疑。發(fā)展權(quán)不一定與所有權(quán)捆綁，故國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)并非源于數(shù)據(jù)資源國(guó)家所有。數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)基于數(shù)據(jù)資源的用途管控而產(chǎn)生，這意味著國(guó)家未必是數(shù)據(jù)資源的所有者、持有者和開發(fā)者，但一定是數(shù)據(jù)資源的管理者。國(guó)家享有部分具有自然資源屬性的數(shù)據(jù)資源的所有權(quán)，以及公共數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理權(quán)、發(fā)展規(guī)劃?rùn)?quán)和開發(fā)利用管控權(quán)。數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的歸屬不僅直接影響數(shù)據(jù)資源流通和開發(fā)利用，也深刻影響增值收益分配。目前，將部分?jǐn)?shù)據(jù)發(fā)展權(quán)收歸國(guó)家所有，而非由數(shù)據(jù)所有者、來(lái)源者、持有者享有，具有一定的合理性和正當(dāng)性，有助于在國(guó)家管控下實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源可信流通、合理利用和增值收益公平分配。基于國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)資源用途管控和安全治理的“公共信托”角色需要，部分?jǐn)?shù)據(jù)發(fā)展權(quán)須有償向國(guó)家轉(zhuǎn)移。在此情況下，數(shù)據(jù)資源持有者不直接享有數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，開發(fā)利用數(shù)據(jù)時(shí)須向政府購(gòu)買數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，而政府可自行或許可特定主體行權(quán)。

2.平臺(tái)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)

理論上，國(guó)家之外享有數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的主體可延伸到所有企業(yè)，但從數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，具有壟斷地位的大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)是掌控?cái)?shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的主體。不同于國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，平臺(tái)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)實(shí)質(zhì)上具有一定的集體屬性。平臺(tái)的角色在某種意義上類似于農(nóng)村集體，而平臺(tái)數(shù)據(jù)則類似于農(nóng)村集體所有的土地。平臺(tái)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)是平臺(tái)變更其所有的數(shù)據(jù)用途、開發(fā)利用其所有的數(shù)據(jù)并獲得增值收益的權(quán)利，是平臺(tái)數(shù)據(jù)所有權(quán)的自然延伸。平臺(tái)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)應(yīng)屬于集體數(shù)據(jù)所有權(quán)人—平臺(tái)，本質(zhì)上為平臺(tái)用戶所共有，這在理論上有助于形成平臺(tái)集體和平臺(tái)成員“共同使用、共享收益”的數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)格局。類似于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，平臺(tái)用戶可以獲得平臺(tái)集體成員權(quán)，他們既有基于保障人格而預(yù)防個(gè)人信息財(cái)產(chǎn)化的預(yù)防性權(quán)利，也有改變個(gè)人數(shù)據(jù)用途、充分利用個(gè)人數(shù)據(jù)和實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)增值的發(fā)展性權(quán)利。

平臺(tái)享有數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)決定了其不僅可以改變平臺(tái)的數(shù)據(jù)用途，還能分配由此產(chǎn)生的增值收益。數(shù)字時(shí)代的公民早已通過大型平臺(tái)將個(gè)人數(shù)據(jù)部分公共化，平臺(tái)因此成為數(shù)字公民共同占有數(shù)據(jù)生產(chǎn)資料的“數(shù)據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織”，并通過連接個(gè)體數(shù)據(jù)而不斷進(jìn)行數(shù)據(jù)價(jià)值的集體創(chuàng)造，日益凸顯公共性、社會(huì)性、團(tuán)體性。平臺(tái)既可以通過個(gè)人參與平臺(tái)經(jīng)濟(jì)而匯集數(shù)據(jù)資源，獲取發(fā)展增益，還有向國(guó)家主張開發(fā)利用其所占有的數(shù)據(jù)資源，并獲取數(shù)據(jù)發(fā)展增值收益的權(quán)利。然而，基于平臺(tái)的“準(zhǔn)公共性\"特質(zhì)，國(guó)家對(duì)于平臺(tái)數(shù)據(jù)實(shí)施較嚴(yán)厲的用途管控，無(wú)論是平臺(tái)、平臺(tái)企業(yè)還是平臺(tái)用戶，都不得違反國(guó)家數(shù)據(jù)用途管控要求，而這些要求常源于個(gè)人信息保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和數(shù)據(jù)安全等需要。盡管平臺(tái)享有數(shù)據(jù)所有權(quán)，卻未必能充分行使占有、使用、收益和處分權(quán)能，特別是需要接受國(guó)家對(duì)于數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用強(qiáng)度的調(diào)控，以及數(shù)據(jù)征用等財(cái)產(chǎn)權(quán)限制。

3.個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)

個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，是指數(shù)據(jù)持有人變更數(shù)據(jù)用途而獲利的權(quán)利，其權(quán)利主體涵蓋作為數(shù)據(jù)來(lái)源者和處理者的個(gè)人，內(nèi)容包括變更數(shù)據(jù)用途和提高數(shù)據(jù)利用程度。由于數(shù)據(jù)資源本身缺乏明確的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，故數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)多衍生于數(shù)據(jù)的相對(duì)所有。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，雖然存在數(shù)據(jù)的私人所有，但其并不能對(duì)抗國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)的用途管控和規(guī)劃限制。即便個(gè)人處分其隱私信息，如為充分開發(fā)利用其個(gè)人數(shù)據(jù)而公開個(gè)人隱私以謀取增值收益，亦需要遵循數(shù)據(jù)用途管控要求，不能隨意變更個(gè)人數(shù)據(jù)用途或者肆意開發(fā)利用。盡管如此，個(gè)人仍應(yīng)作為數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的主體之一，而不應(yīng)被排除在外。事實(shí)上，作為數(shù)據(jù)來(lái)源者的個(gè)人所享有的“數(shù)據(jù)來(lái)源者權(quán)益”，恰是以數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用為特質(zhì)的發(fā)展性權(quán)益。

理論上，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)人享有改變數(shù)據(jù)性質(zhì)和開發(fā)個(gè)人數(shù)據(jù)的權(quán)利，并可享有因此獲得的經(jīng)濟(jì)利益。比如，國(guó)家對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的征收征用，便是對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的必要限制和依法調(diào)整，但國(guó)家也應(yīng)對(duì)此部分被限制的數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)予以適當(dāng)補(bǔ)償。對(duì)于被征收主體而言，這一過程可視為個(gè)人出讓或放棄相應(yīng)的數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，從而獲取機(jī)會(huì)收益或潛在收益。盡管國(guó)家對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)予以尊重和保障，但個(gè)人數(shù)據(jù)開發(fā)利用和增益獲取始終有角色限制，既不能擠占國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，也不應(yīng)違反數(shù)據(jù)用途管控和規(guī)劃限制，更不可違背公序良俗和禁止性規(guī)定，同時(shí)，還需要受到社會(huì)公益的外在約束。

（二）數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)“三元分置”的制度協(xié)調(diào)

在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家、平臺(tái)、個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)并非孤立存在，其中，平臺(tái)對(duì)內(nèi)是個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要途徑，對(duì)外則是連接個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)與國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)關(guān)系的關(guān)鍵紐帶。國(guó)家、平臺(tái)應(yīng)對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)重要責(zé)任，而兩者數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)也要求個(gè)人承擔(dān)一定的數(shù)據(jù)義務(wù)。唯有統(tǒng)合個(gè)人、平臺(tái)與國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的最大化。

1.國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的規(guī)范建構(gòu)與運(yùn)作

國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)并不以數(shù)據(jù)資源國(guó)家所有為基礎(chǔ)，這是進(jìn)行國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)制度設(shè)計(jì)的邏輯前提。數(shù)據(jù)的分散、流動(dòng)、增值特點(diǎn)決定了其具有社會(huì)資源屬性，從而難以構(gòu)建數(shù)據(jù)資源國(guó)家所有制，進(jìn)而使依托國(guó)家所有制建立規(guī)模化的數(shù)據(jù)資源有償使用制度缺乏可行性。盡管大多數(shù)據(jù)資源都無(wú)法明確為國(guó)家所有，但仍需要確立國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)。從性質(zhì)看，國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)不僅體現(xiàn)為私法中具有法人產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的數(shù)據(jù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，還是一項(xiàng)公法中具有權(quán)力屬性的數(shù)據(jù)資源管理權(quán)，而此項(xiàng)公法權(quán)力源自國(guó)家所承擔(dān)的個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全維護(hù)乃至數(shù)字人權(quán)保障等職責(zé)。國(guó)家擁有數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)凸顯了數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的公權(quán)性，有助于政府維護(hù)數(shù)據(jù)資源合理利用的基本秩序，成為保障數(shù)據(jù)安全的數(shù)字社會(huì)守護(hù)者；同時(shí)，國(guó)家通過數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的調(diào)控，亦可以更好實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源所承載的公共利益目標(biāo)。

理論上，數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性可以帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但其既不與數(shù)據(jù)資源所有權(quán)直接關(guān)聯(lián)，也不與數(shù)據(jù)資源增值收益完全一致。因此，國(guó)家取得數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)并非基于經(jīng)濟(jì)效益最大化，而是旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)發(fā)展利益的公私分配正義目標(biāo)。同時(shí)，確立具有主導(dǎo)性質(zhì)的國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，并非試圖過度強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源用途管控，不當(dāng)干預(yù)乃至排除集體、個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)；也不意味著在初次分配中將數(shù)據(jù)資源增值收益直接歸公，而是通過經(jīng)營(yíng)將其轉(zhuǎn)化為國(guó)有資產(chǎn)增值，形成數(shù)據(jù)取之于民、用之于民、全民獲益的閉環(huán)。另外，基于公共數(shù)據(jù)資源的公共價(jià)值和社會(huì)公益功能，雖然國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)能有效增加財(cái)政收入，但政府的數(shù)據(jù)管理和運(yùn)營(yíng)職能應(yīng)有邊界，單純追求經(jīng)濟(jì)利益的數(shù)據(jù)資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)受到限制。

事實(shí)上，公共數(shù)據(jù)資源承載跨時(shí)空、跨代際的持續(xù)性公共利益。因此，“國(guó)家作為公共數(shù)據(jù)的主要監(jiān)督者和使用者，負(fù)有實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)價(jià)值的責(zé)任”，而實(shí)現(xiàn)這一價(jià)值主要體現(xiàn)為純公益的公共數(shù)據(jù)開放和具有增值性的授權(quán)運(yùn)營(yíng)。目前，國(guó)家數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)行使主要圍繞公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)制度展開?！豆矓?shù)據(jù)開發(fā)利用意見》提出：“-試點(diǎn)成立行業(yè)性、區(qū)域性運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，并按照國(guó)有資產(chǎn)有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行管理，符合要求的納人經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管?！惫矓?shù)據(jù)資源國(guó)家經(jīng)營(yíng)和數(shù)據(jù)資產(chǎn)人表，成為國(guó)家行使數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的直觀體現(xiàn)，也是數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)化為新質(zhì)生產(chǎn)力的主要途徑。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)是具有普適性的數(shù)據(jù)開發(fā)利用模式，即通過引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用活動(dòng)，促使有數(shù)據(jù)開發(fā)意愿的市場(chǎng)主體向政府申請(qǐng)獲得數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，在取得特別經(jīng)營(yíng)許可后進(jìn)行公共數(shù)據(jù)用途變更和開發(fā)利用。未來(lái)，我國(guó)須在實(shí)行數(shù)據(jù)用途管控和安全保護(hù)的基礎(chǔ)上，充分引入市場(chǎng)機(jī)制，建立公共數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)交易制度，打造數(shù)據(jù)來(lái)源明確、使用范圍確定、流轉(zhuǎn)過程透明、安全風(fēng)險(xiǎn)可控的流通機(jī)制。

鑒于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)的本質(zhì)是數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的移轉(zhuǎn)，在此過程中，仍需要處理好數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)行使與數(shù)據(jù)管理活動(dòng)的關(guān)系。為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)個(gè)人信息、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)及其他公共利益，國(guó)家亟須以《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)實(shí)施規(guī)范（試行）》為基礎(chǔ)，優(yōu)化數(shù)據(jù)資源管理制度和公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用規(guī)則體系，加快建立公共數(shù)據(jù)資源登記和分類分級(jí)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)制。同時(shí)，設(shè)立具有獨(dú)立性和專業(yè)性的公共數(shù)據(jù)信托機(jī)構(gòu)，明確公共數(shù)據(jù)資源管理和開發(fā)運(yùn)營(yíng)的責(zé)任邊界，強(qiáng)化政府在公共數(shù)據(jù)安全管理和開發(fā)利用兩個(gè)方面的公共信托責(zé)任，協(xié)調(diào)好國(guó)家與社會(huì)、中央與地方、政府與企業(yè)之間的關(guān)系。為此，有必要構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營(yíng)情況披露機(jī)制，明確數(shù)據(jù)用途變更條件和開發(fā)利用強(qiáng)度等事項(xiàng)。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)及特定數(shù)據(jù)資源使用權(quán)人，應(yīng)按照數(shù)據(jù)資源發(fā)展規(guī)劃和特別經(jīng)營(yíng)許可所賦予的開發(fā)強(qiáng)度，根據(jù)授權(quán)內(nèi)容、范圍和時(shí)限，合理開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源，做好數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)用合規(guī)審查，保障數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)在社會(huì)知情、參與和監(jiān)督下進(jìn)行，防范數(shù)據(jù)資源大規(guī)模開發(fā)利用的風(fēng)險(xiǎn)。

2.平臺(tái)、個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)

健全和保障以大型企業(yè)為主體的平臺(tái)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)益機(jī)制，是構(gòu)建數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用體系的必然要求。當(dāng)前，平臺(tái)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)主體主要限定為超大型互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，其在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中形成或合法獲取、持有大量數(shù)據(jù)資源，從而對(duì)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值增值做出了突出貢獻(xiàn)。然而，現(xiàn)實(shí)中，一些大型平臺(tái)的數(shù)據(jù)直接來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)用戶個(gè)人，這部分由公眾創(chuàng)造的平臺(tái)數(shù)據(jù)難以計(jì)量，導(dǎo)致其數(shù)據(jù)發(fā)展增益亦難以明確。平臺(tái)所擁有的龐大數(shù)據(jù)源于公眾，從而也應(yīng)屬于公眾，且發(fā)展增益應(yīng)由平臺(tái)公眾分享，這無(wú)可辯駁。針對(duì)較大部分兼有個(gè)人或公共數(shù)據(jù)屬性的平臺(tái)數(shù)據(jù)，有必要逐步明確平臺(tái)、平臺(tái)企業(yè)、平臺(tái)用戶個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的享有范圍和行使條件，分類推進(jìn)平臺(tái)數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用，并強(qiáng)化公共利益導(dǎo)向?；诒Ｕ蠑?shù)據(jù)來(lái)源者發(fā)展權(quán)的要求，平臺(tái)企業(yè)對(duì)平臺(tái)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開發(fā)利用，須先經(jīng)過審慎科學(xué)的數(shù)據(jù)盤點(diǎn)、分類程序，適當(dāng)拆解平臺(tái)、平臺(tái)企業(yè)和平臺(tái)用戶個(gè)人的數(shù)據(jù)權(quán)屬。事實(shí)上，已有部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)將業(yè)務(wù)部門和數(shù)據(jù)部門進(jìn)行拆分②，試圖通過單獨(dú)的數(shù)據(jù)部門將平臺(tái)數(shù)據(jù)估值入表，以此實(shí)現(xiàn)增值收益向公眾回饋。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，平臺(tái)企業(yè)開發(fā)利用數(shù)據(jù)資源多依賴其對(duì)用戶數(shù)據(jù)的挖掘分析和二次加工。大量平臺(tái)用戶既是平臺(tái)的消費(fèi)者，又是數(shù)據(jù)生產(chǎn)者，甚至平臺(tái)和用戶之外的“第三人”亦充當(dāng)著數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的角色，如“網(wǎng)約車”司機(jī)也是平臺(tái)的數(shù)據(jù)“生產(chǎn)者”。那么，單個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)用戶抑或“第三人”能否基于數(shù)據(jù)勞動(dòng)而享有平臺(tái)的數(shù)據(jù)發(fā)展增益？一般而言，數(shù)據(jù)以聚合的方式增加價(jià)值，單個(gè)數(shù)據(jù)的價(jià)值幾乎可以忽略不計(jì)。平臺(tái)企業(yè)只有將大量用戶的個(gè)人數(shù)據(jù)匯集為數(shù)據(jù)資源池，才能通過加工釋放數(shù)據(jù)價(jià)值，促進(jìn)平臺(tái)數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)化和資本化。然而，在用戶數(shù)據(jù)被平臺(tái)企業(yè)獲取、持有及加工的過程中，個(gè)人數(shù)據(jù)增益難免受到平臺(tái)的消解和侵蝕，甚至被限制、剝奪。事實(shí)上，平臺(tái)用戶可以平臺(tái)集體成員的身份享有數(shù)據(jù)所有權(quán)。但為保障國(guó)家、平臺(tái)數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，數(shù)據(jù)來(lái)源者尤其是個(gè)人作為理論上的數(shù)據(jù)主體，不得不放棄完全占有和控制數(shù)據(jù)的權(quán)利。為彌補(bǔ)此種隱性的人身或人格利益損失，使公民開發(fā)利用個(gè)人數(shù)據(jù)的發(fā)展權(quán)免受過度限制，需要確保平臺(tái)內(nèi)數(shù)據(jù)利益分配滿足用戶的數(shù)據(jù)收益和安全保障需求。

當(dāng)前，需要規(guī)范平臺(tái)企業(yè)的數(shù)據(jù)處理行為，合理分配平臺(tái)企業(yè)和用戶各自的數(shù)據(jù)價(jià)值，在合作與共享中界分和統(tǒng)籌兩者發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，于法律、技術(shù)和社會(huì)等層面保障平臺(tái)用戶個(gè)人的數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)民法典》等法律已從個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利層面出發(fā)，強(qiáng)化了平臺(tái)企業(yè)對(duì)用戶個(gè)人數(shù)據(jù)收集、使用和處理的法律約束。隨著保護(hù)數(shù)據(jù)資源愈加具有維護(hù)數(shù)字生態(tài)的意義，平臺(tái)企業(yè)在行使數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)過程中需要切實(shí)履行保障公共利益、保護(hù)個(gè)人隱私和捍衛(wèi)數(shù)據(jù)安全的主體責(zé)任，如通過首席數(shù)據(jù)官完善數(shù)據(jù)資源管理機(jī)制。鑒于數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的終極目標(biāo)是確保數(shù)據(jù)資源可持續(xù)利用，故需要兼顧數(shù)據(jù)控制者的商業(yè)利益和社會(huì)生態(tài)利益，推動(dòng)具有“公共信托資源”屬性的數(shù)據(jù)資源社會(huì)收益最大化，同時(shí)也需要對(duì)平臺(tái)用戶這一數(shù)據(jù)來(lái)源者的發(fā)展權(quán)予以尊重，如通過立法確認(rèn)個(gè)人的數(shù)據(jù)可攜帶權(quán)，以強(qiáng)化個(gè)人數(shù)據(jù)控制權(quán)從而保護(hù)發(fā)展權(quán);探索構(gòu)建有助于隔離數(shù)據(jù)主體與數(shù)據(jù)處理者、統(tǒng)合平臺(tái)與個(gè)人數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)的數(shù)據(jù)信托。

六、結(jié)語(yǔ)

從追問“數(shù)據(jù)到底屬于誰(shuí)”，到探究“誰(shuí)有權(quán)使用數(shù)據(jù)”，再到思考“誰(shuí)能夠開發(fā)利用數(shù)據(jù)”，這一過程映射出數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度建構(gòu)的重心已由數(shù)據(jù)資源所有轉(zhuǎn)移到開發(fā)利用。然而，數(shù)據(jù)資源大規(guī)模開發(fā)利用受制于數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)等用途管控，需要在數(shù)據(jù)資源保護(hù)、數(shù)據(jù)安全治理和開發(fā)利用之間實(shí)現(xiàn)充分協(xié)調(diào)。既有的數(shù)據(jù)確權(quán)理論難以有效支撐數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用規(guī)則的建構(gòu)，而借鑒“土地發(fā)展權(quán)”理論，針對(duì)數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用構(gòu)建具有財(cái)產(chǎn)權(quán)、人權(quán)復(fù)合屬性的數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)，是協(xié)調(diào)此種復(fù)雜關(guān)系的一種必要選擇。數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)不僅是數(shù)據(jù)所有與數(shù)據(jù)使用等數(shù)據(jù)用益之間的“連接器”，也是國(guó)家、平臺(tái)和個(gè)人基于數(shù)據(jù)這一社會(huì)資源展開的發(fā)展增益調(diào)節(jié)“平衡器”，旨在強(qiáng)化數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效率及增值收益的公平分配。以數(shù)據(jù)發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)為突破口，可打破數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)建構(gòu)和資源管理的協(xié)同瓶頸，或許可以為構(gòu)建具有中國(guó)特色的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)體系提供助益。

On the Right to Data Development

XU Liantian

（LawSchool，Ningbo University，Ningbo 31500O，China）

Abstract ：Data rights confirmation aims to promote compliant and efficient circulation， development， and utilization of data resources.Existing rights confirmation schemes achieve progression“from ownership to use”，but fail to complete the leap“from ownership to utilization”. Large-scale development and utilization of data resources is fundamentally constrained by use control measures such as personal information protection and data security management. To fully coordinate the complex relationship between data resource use control and development utilization，it is necessary to draw upon“l(fā)and development rights”theory to establish a new type of data right-theright to data development-that regulates data resource development activities and promotes reasonable utilization by multiple subjects.The right to data development is an exclusive right separated from data ownership that adjusts relationships regarding data resource use changes，development utilization，and value-added income distribution，without requiring data resource ownership alocation as a logical prerequisite. Based on China's reality of social ownership of data resources and diverse development utilization subjects，a tripartite separation model of state，platform， and individual establishment of data development rights can be adopted to construct a data development rights operation system balancing fairnessand efficiency，thereby achieving fair and reasonable distribution of data development interests among state， platform，and individuals.

Key words： data resources ; data rights confirmation; data ownership; data property rights; the right to data development

本文責(zé)任編輯：邵海