社會救助是更廣泛的社會保障概念的一種，是國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予物質(zhì)幫助和服務(wù)的一種制度安排。伴隨著現(xiàn)代信息技術(shù)，尤其是互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和人工智能等技術(shù)的發(fā)展和社會需求的增加，西方國家的社會保障和援助系統(tǒng)越來越多地受到數(shù)據(jù)和技術(shù)的驅(qū)動，這些數(shù)據(jù)和技術(shù)被廣泛應(yīng)用于福利身份驗證、資格評估和合規(guī)監(jiān)控等場景①。在數(shù)字政府建設(shè)的背景下，數(shù)字化治理被視為完善我國社會救助制度的目標(biāo)之一。2020年8月，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合出臺的《關(guān)于改革完善社會救助制度的意見》提出，運用現(xiàn)代信息技術(shù)推動救助信息聚合、救助資源統(tǒng)籌、救助效率提升，實現(xiàn)精準(zhǔn)救助、高效救助、溫暖救助、智慧救助。近年來，我國多個省市開展了社會救助數(shù)字化治理實踐，通過數(shù)據(jù)分析實現(xiàn)救助資格認(rèn)定和自動監(jiān)測預(yù)警②。與傳統(tǒng)的治理模式相比，數(shù)字化治理在治理方式上的最大變化，就是以數(shù)字平臺作為社會救助機構(gòu)和被救助者之間的中介，通過數(shù)據(jù)分析的方式處理申請者的訴求。其優(yōu)勢在于促進(jìn)社會救助的精準(zhǔn)、明晰、便捷和高效，但是也存在因片面強調(diào)政府效率、過度依賴數(shù)據(jù)和算法而遮蔽甚至侵害公民社會救助權(quán)的風(fēng)險。當(dāng)前，我國數(shù)字化救助的發(fā)展主要依靠政策推動，既有立法并沒有為公民防范和抵御這種權(quán)利侵害風(fēng)險提供有力支撐。

圍繞數(shù)字救助展開的研究集中在三個相互關(guān)聯(lián)的維度——技術(shù)賦能、應(yīng)用風(fēng)險和治理對策，這些研究都關(guān)注到了技術(shù)應(yīng)用對社會救助價值和制度運行帶來的挑戰(zhàn)，并從價值重塑和制度建設(shè)兩方面提出了應(yīng)對策略③，其中不乏從立法角度提出的建議④。但是，就社會救助權(quán)的保護(hù)而言，這些研究并沒有提出有針對性的立法方案。為了在數(shù)字化治理的背景下為社會救助權(quán)提供更有效的立法保護(hù)，需要進(jìn)一步厘清以下問題：在數(shù)字化治理背景下，社會救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求是什么？現(xiàn)有立法能否滿足這一規(guī)范需求？還存在哪些不足？如何完善？本文將針對這些問題，按照“規(guī)范需求—立法不足一立法完善”的思路依次展開分析。

一、數(shù)字化治理背景下社會救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求

在數(shù)字化治理背景下，社會救助權(quán)的保護(hù)面臨諸多新的挑戰(zhàn)，在實踐中呈現(xiàn)出風(fēng)險來源多樣化和影響范圍全面化的特征。這些挑戰(zhàn)在對社會救助權(quán)保護(hù)產(chǎn)生廣泛負(fù)面影響的同時，也對社會救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范體系提出了新的需求。

（一）數(shù)據(jù)依賴和福利算法：社會救助權(quán)保護(hù)的風(fēng)險來源

作為一項基本權(quán)利，社會救助權(quán)包含著國家對個人的承諾，數(shù)字技術(shù)的引人，尤其是對數(shù)據(jù)的依賴和福利算法的使用，改變了國家履行這些承諾的行動模式以及特定行動的后果，并進(jìn)而對社會救助權(quán)的實際享有帶來負(fù)面影響。社會救助過程本應(yīng)借助數(shù)字技術(shù)實現(xiàn)精準(zhǔn)化救助，但實際操作中數(shù)字技術(shù)卻逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位，受救助主體成為數(shù)據(jù)分析和算法計算的瞄準(zhǔn)對象，“與其他客體沒有任何區(qū)別”①。具體而言，數(shù)字化治理引起的權(quán)利保護(hù)風(fēng)險主要體現(xiàn)在三個方面：一是對社會救助權(quán)的平等保護(hù)產(chǎn)生消極影響;二是降低了被救助主體程序權(quán)利的保護(hù)水平；三是削弱了被救助主體的權(quán)利救濟能力。

首先，數(shù)據(jù)質(zhì)量缺陷和算法偏差對社會救助權(quán)的平等保護(hù)產(chǎn)生消極影響。在我國的實踐中，數(shù)據(jù)質(zhì)量缺陷主要有兩種情況：一種情況是數(shù)據(jù)代表性不足，一些平臺尚未納入?yún)^(qū)域范圍內(nèi)的全貌數(shù)據(jù)，標(biāo)的群體的用戶畫像難以被清晰刻畫，導(dǎo)致一些真正需要救助的人被忽略②。另一種情況是數(shù)據(jù)質(zhì)量低。信息核對系統(tǒng)和監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)均依賴大量數(shù)據(jù)，無論是實時更新的動態(tài)數(shù)據(jù)，還是歷史累積的離線數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)都存在錯誤或更新滯后的問題。當(dāng)這些錯誤或滯后的數(shù)據(jù)被用于算法決策時，會導(dǎo)致救助資源與救助需求之間的偏差，一些符合條件的被救助主體會被錯誤地排除在救助范圍之外③。

算法偏差對平等保護(hù)的消極影響與兩個因素密切相關(guān)：一是利用描述群體行為的結(jié)果作出針對個人的決定，可能忽視結(jié)構(gòu)性弱勢群體，產(chǎn)生系統(tǒng)性歧視；二是福利算法常用的強制性分類，如基于收入的簡單劃分和過于嚴(yán)格的類型化規(guī)則，都會因編纂、簡化和歪曲復(fù)雜的現(xiàn)實而未能反映政策原則或法律形態(tài)，并凌駕于政策或法律之上④，導(dǎo)致被貼上不利標(biāo)簽的人失去獲得救助的機會。即使是救助資格條件這樣包含量化元素的簡單法律，在向機器可處理的算法轉(zhuǎn)譯時也會存在模糊不清和偏差。

其次，算法的自動性降低了被救助主體程序權(quán)利的保護(hù)水平。以我國各省市建設(shè)的低收入人口動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)為例，這些系統(tǒng)整合多部門數(shù)據(jù)，結(jié)合政策設(shè)置監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)，通過大數(shù)據(jù)篩查和比對形成預(yù)警信息，在提供主動救助的同時也會將不符合條件的人口移出社會救助范圍③。在這一過程中，被救助人的陳述申辯機會取決于線下摸排、經(jīng)濟核對中的參與機會。我國當(dāng)前的低收入人口動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)還處于1.0版本階段，未來隨著人工智能系統(tǒng)的有效嵌人，智能輔助決策的水平將會大幅提高 ⑥ ，被救助人的參與機會和與工作人員的直接互動都將被進(jìn)一步壓縮。

最后，算法的不透明性削弱了被救助主體的權(quán)利救濟能力。為了落實對憲法社會救助權(quán)的保護(hù)義務(wù)，各國的社會救助立法都對社會救助權(quán)的條件、內(nèi)容和保障機制作出了具體規(guī)定。這些具體規(guī)定為公民的給付請求權(quán)提供了規(guī)范依據(jù)：一方面，公民有權(quán)基于法律上的條件和程序，向國家提出具體的給付請求;另一方面，當(dāng)公民的給付請求被拒絕或無法得到滿足時，有權(quán)尋求法律上的救濟。例如《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第六十五條規(guī)定：“申請或者已獲得社會救助的家庭或者人員，對社會救助管理部門作出的具體行政行為不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！钡?，數(shù)字技術(shù)的采用增加了公民提起訴訟的難度。在算法透明性無法有效保證的情況下，個人通常無法證明自己受到了算法決策過程的不利影響。即使個人有權(quán)訪問有關(guān)自動化決策和其數(shù)據(jù)處理的信息，他們也可能因數(shù)字可行能力不足而無法理解其中的規(guī)則①。

（二）多元規(guī)范協(xié)同：社會救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求

從上述分析可以看出，數(shù)字化治理對社會救助權(quán)保護(hù)的影響體現(xiàn)出兩個特征：一是風(fēng)險來源的多樣性，既包括數(shù)據(jù)風(fēng)險，也包括算法風(fēng)險;二是影響的廣泛性，在對象上涵蓋了個體和群體，在范圍上涉及救助過程和權(quán)利救濟程序。單純的權(quán)利規(guī)范和已有的救濟機制已經(jīng)無法為社會救助權(quán)提供全面有效保護(hù)，因此應(yīng)調(diào)動和整合多種規(guī)范資源，建立協(xié)同保護(hù)框架。

1.建立權(quán)利規(guī)范、數(shù)據(jù)規(guī)范和算法規(guī)范的協(xié)同保護(hù)框架

面對來自數(shù)據(jù)依賴和算法使用的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的權(quán)利規(guī)范提供了一個有組織的法律評估框架，數(shù)據(jù)規(guī)范和算法規(guī)范作為權(quán)利規(guī)范的補充，為權(quán)利分析注入了新的工具，只有三類規(guī)范協(xié)同作用，才能構(gòu)建起適應(yīng)數(shù)字社會需求的整體性法律保障體系，實現(xiàn)對社會救助權(quán)的有效保護(hù)。

首先，權(quán)利規(guī)范提供了法律評估框架。被載人《憲法》和社會救助立法的基本生存保障的價值不會因數(shù)字化而發(fā)生改變，數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用應(yīng)滿足社會救助權(quán)保護(hù)的基本法律規(guī)定，這些規(guī)定為評估數(shù)字化救助的正當(dāng)性提供了法律依據(jù)。一方面，權(quán)利規(guī)范界定了社會救助權(quán)的保護(hù)范圍，如德國《社會法典》規(guī)定國家應(yīng)為無法自力更生的個人提供最低限度的經(jīng)濟保障，確保他們基本的生活需求得到滿足②。我國的《暫行辦法》也規(guī)定國家應(yīng)保障公民的基本生活，具體包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助和臨時救助八項救助制度。另一方面，權(quán)利規(guī)范提供了是否侵害社會救助權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，例如經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會在關(guān)于社會保障權(quán)的第十九號一般性意見中要求“領(lǐng)取津貼的資格條件必須是合理的、成比例的和透明的。津貼的取消、減少或中止應(yīng)該有所限制，必須出于合理的原因、依照正當(dāng)?shù)某绦蚨冶仨氂蓢曳梢?guī)定”③。我國《暫行辦法》第十三條第三款要求“決定停發(fā)最低生活保障金的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由”。違反這些標(biāo)準(zhǔn)的行為將獲得負(fù)面法律評價。此外，權(quán)利規(guī)范還包含了權(quán)利保護(hù)的法律義務(wù)和要求，除了明確規(guī)定國家履行義務(wù)的機制和流程，也為識別、減輕和救濟由科技企業(yè)參與福利系統(tǒng)開發(fā)和運營而引起的權(quán)利風(fēng)險提供了分析框架。

除了社會救助權(quán)，在司法實踐中也存在通過隱私權(quán)、平等權(quán)、生命權(quán)等要求獲得救助機會或維持救助水準(zhǔn)的策略④。這時，隱私權(quán)、平等權(quán)和生命權(quán)等相關(guān)的權(quán)利規(guī)范也同樣能發(fā)揮對數(shù)字救助系統(tǒng)進(jìn)行評估的框架功能。與僅僅使用算法危害、算法偏見等松散的術(shù)語相比，權(quán)利框架著眼于數(shù)字化技術(shù)對個人和群體權(quán)利的全面影響，能夠用更深入、更全面的方法分析數(shù)字化技術(shù)使用的整體效果。

其次，數(shù)據(jù)規(guī)范和算法規(guī)范作為權(quán)利分析的補充。其中，數(shù)據(jù)規(guī)范為權(quán)利分析提供輔助性標(biāo)準(zhǔn)。一方面，數(shù)據(jù)保護(hù)法中的告知義務(wù)、透明性義務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成了判斷是否存在權(quán)利侵犯的輔助性依據(jù)；另一方面，透明性義務(wù)、目的限制和數(shù)據(jù)最小化等原則也被用于判斷數(shù)字技術(shù)對權(quán)利的限制是否必要和相稱。而算法規(guī)范則關(guān)注算法設(shè)計和實施中的透明性、可解釋性和可理解性如何幫助個人行使其權(quán)利①。換言之，透明的決策理由之所以重要，其中一個關(guān)鍵原因是它使得人們能夠質(zhì)疑決策者在作出決定時所考慮的因素。這種質(zhì)疑機制有助于確保決策者沒有為不正當(dāng)目的而行動，也沒有基于無關(guān)因素作出決定，并考慮到了所有相關(guān)事項。在針對系統(tǒng)或個案決策進(jìn)行的申訴中，申訴人還可以依賴算法規(guī)范提供的法律途徑來獲取自動化決策系統(tǒng)的相關(guān)信息，提供算法設(shè)計和使用過程中的透明性和可解釋性。我國《個人信息保護(hù)法》第二十四條第三款和歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）第二十二條都具有這一功能。

2.建立預(yù)防性規(guī)范和救濟性規(guī)范的協(xié)同保護(hù)框架

傳統(tǒng)的個人權(quán)利保護(hù)遵循無損害即無救濟的原則，是一種損害發(fā)生后的事后救濟，考慮到公民尋求救濟的能力因算法的不透明性而被削弱，應(yīng)從兩個層面為權(quán)利保護(hù)提供新的規(guī)范供給。其一，設(shè)置預(yù)防性規(guī)范，將權(quán)利保護(hù)的時間節(jié)點從事后向事前、事中階段前移。福利算法是社會救助法律和政策在數(shù)字化系統(tǒng)中應(yīng)用和執(zhí)行的核心部分，甚至可以說福利算法本身就是法律，因為它決定了誰的社會救助權(quán)可能受到影響，以及誰可能成為被深入審查的對象。從這個意義上講，這些數(shù)字化系統(tǒng)的應(yīng)用不是社會救助機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)，而是關(guān)涉公民基本生存權(quán)利的公共事務(wù)，因此不應(yīng)由行政機關(guān)徑行決定，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起技術(shù)嵌入的正當(dāng)性檢驗機制，在決策作出前主動識別并解決可能存在的侵權(quán)風(fēng)險。其二，建立公益訴訟制度。與私益訴訟直接維護(hù)公民個體權(quán)益不同，公益訴訟是“針對侵害國家利益或者社會公共利益的行為，當(dāng)法律上沒有直接利害關(guān)系的主體，或者是有直接利害關(guān)系的主體但其不愿提起訴訟時，由法律授予沒有直接利害關(guān)系的特定主體提起的非自利性訴訟”②。在實踐中，公益訴訟的價值已經(jīng)得到了廣泛認(rèn)可。一些挑戰(zhàn)福利算法應(yīng)用風(fēng)險的爭訟能取得成功也都得益于本國的公益訴訟制度，其中最典型的案例是印度的阿德哈案③和荷蘭的SyRI案④。

3.建立個體權(quán)利和群體權(quán)利的協(xié)同保護(hù)框架

數(shù)字技術(shù)的采用不僅會對單個申請人的權(quán)利產(chǎn)生損害，也會給特定群體和整個社會帶來負(fù)面影響。NathalieA.Smuha對個體性損害、群體性損害和社會性損害進(jìn)行了概念化分析，他認(rèn)為個體性損害指的是一個或多個個體的利益被不當(dāng)阻礙，損害的最終承受者是一個可識別的個體;群體性損害由集體成員個體遭受的損害總和構(gòu)成，受害的個體可能是彼此完全陌生的，也可能是某個正式或非正式群體的一部分。與這兩種情況不同，社會性損害并不關(guān)注某個具體個體的利益或由個體組成的群體共享的利益，而是涉及由整個社會所持有的利益，這種損害超越了個體利益的總和③。具體到數(shù)字救助場景下，算法錯誤地將某人分類為不符合救助資格的對象而拒絕其申請，這時損害是直接且可辨識的，受害者可以明確指出問題來源和對其個人利益的影響，這種損害屬于個體性損害。如果數(shù)字救助系統(tǒng)對某一群體存在系統(tǒng)性偏見，可能導(dǎo)致屬于這一群體的居民無法獲得最低生活保障或其他救助，這種損害即是群體性損害。如果福利系統(tǒng)錯誤分配資源，可能導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步擴大，從而破壞社會的公平與團(tuán)結(jié)，這時引起的損害則是社會性損害。

其中的個體性損害，可以通過個人挑戰(zhàn)得到較充分的救濟。但是，這類個人挑戰(zhàn)原則上只能由能夠證明其個人權(quán)利受到侵犯，或其私人利益遭受直接、可證明損害的個體發(fā)起，救濟措施也只關(guān)注直接受到影響的個體，無法完全涵蓋更廣泛的群體和社會利益。因此，應(yīng)改變以個體主義為主導(dǎo)的權(quán)利保護(hù)模式，從法律角度對福利算法引發(fā)的群體性和社會性損害進(jìn)行審視。

二、數(shù)字化治理背景下社會救助權(quán)保護(hù)的立法不足

當(dāng)前，能夠為數(shù)字化救助提供規(guī)范基礎(chǔ)的立法主要有兩類：一類是社會救助立法，如《暫行辦法》;另一類是專門的數(shù)字立法，如《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》。前者通過對社會救助活動進(jìn)行規(guī)范，“保障公民的基本生活，促進(jìn)社會公平”;后者以數(shù)據(jù)安全為目的，約束數(shù)字化救助中的數(shù)據(jù)處理行為。但是，這兩類立法分離并立，在實踐中產(chǎn)生了協(xié)同保護(hù)不力和規(guī)范供給不足等問題，未能有效回應(yīng)數(shù)字化治理背景下社會救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求。

（一）二元分立立法模式無法形成有效的協(xié)同保護(hù)

1.專門數(shù)字立法缺乏對社會救助權(quán)保護(hù)維度的關(guān)注

在我國現(xiàn)有的數(shù)字立法中，有三類規(guī)范與數(shù)字化救助密切相關(guān)：第一類是數(shù)據(jù)保護(hù)類規(guī)范，包含《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》等法律中關(guān)于個人信息和數(shù)據(jù)保護(hù)的規(guī)定；第二類是數(shù)據(jù)共享類規(guī)范，包括《數(shù)據(jù)安全法》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》和地方制定的“政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法”中要求數(shù)據(jù)開放共享的規(guī)定;第三類是《個人信息保護(hù)法》中關(guān)于自動化決策的規(guī)定。這三類規(guī)范都可以直接適用于社會救助領(lǐng)域，為社會救助機關(guān)收集和處理個人信息，實施自動化決策提供法律依據(jù)。例如根據(jù)《個人信息保護(hù)法》第六至第八條，社會救助機關(guān)收集和處理個人信息應(yīng)有明確、合理的目的，應(yīng)遵循公開、透明原則，應(yīng)保證個人信息的質(zhì)量;根據(jù)《數(shù)據(jù)安全法》第五章，社會救助機關(guān)為履行職責(zé)收集和使用數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)遵循保密義務(wù)、落實數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任，并對受委托建設(shè)和維護(hù)電子政務(wù)系統(tǒng)的組織和個人履行數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

但是就社會救助權(quán)的保護(hù)而言，這些規(guī)范仍然是不充分的。其根本原因在于數(shù)字立法在功能上與社會救助權(quán)保護(hù)并不完全兼容，數(shù)字立法屬于領(lǐng)域法，以數(shù)字技術(shù)應(yīng)用帶來的安全風(fēng)險問題為立法導(dǎo)向 ① ，這在《數(shù)據(jù)安全法》中體現(xiàn)得最為明顯?！稊?shù)據(jù)安全法》的核心是“對未經(jīng)授權(quán)的訪問、使用、披露、破壞、修改或銷毀等行為進(jìn)行控制”②，關(guān)注的重點是數(shù)據(jù)自身的安全和國家對重要數(shù)據(jù)的自主可控③，因此《數(shù)據(jù)安全法》所提供的規(guī)范資源與社會救助權(quán)保護(hù)只具有間接相關(guān)性，即通過落實數(shù)據(jù)安全義務(wù)為社會救助權(quán)提供間接保護(hù)。相比之下，《個人信息保護(hù)法》提供了更多與社會救助權(quán)兼容的可能性。與《數(shù)據(jù)安全法》不同，《個人信息保護(hù)法》的核心模式是向個人信息主體賦權(quán)，并在第四章專章規(guī)定了個人在個人信息處理活動中的知情權(quán)、決定權(quán)、查閱權(quán)、復(fù)制權(quán)、更正權(quán)、刪除權(quán)和要求解釋說明權(quán)等多項權(quán)利。這些權(quán)利構(gòu)成了對憲法上人權(quán)、人格尊嚴(yán)、通信自由和通信秘密等多項“本權(quán)權(quán)益”的保護(hù)④，而這些本權(quán)權(quán)益中也包含了作為社會救助權(quán)基礎(chǔ)的人權(quán)和人格尊嚴(yán)等權(quán)利。在這個意義上，《個人信息保護(hù)法》中的個人權(quán)利條款和個人信息處理者的義務(wù)條款都具備為社會救助權(quán)提供保護(hù)的可能性。但是，具體條款在適用于數(shù)字救助場景時仍需作出有針對性的解釋或規(guī)定。

根據(jù)場景化原理，無論是個人信息收集、處理還是算法規(guī)制，都會因為行為者的身份、針對的對象和所涉問題的不同而有很大差異。一旦場景不同，數(shù)據(jù)和算法的性質(zhì)就會非常不同，對其所采用的數(shù)據(jù)處理規(guī)則和算法規(guī)制原則也應(yīng)當(dāng)不同③。在數(shù)字化救助這一特定場景下，亦是如此。在將數(shù)字立法中的一般性規(guī)定適用于數(shù)字救助場景時，需要增加一個社會救助權(quán)保護(hù)的維度。以《個人信息保護(hù)法》第二十四條第三款的自動化決策條款為例，該條款規(guī)定：“通過自動化決策方式作出對個人權(quán)益有重大影響的決定，個人有權(quán)要求個人信息處理者予以說明，并有權(quán)拒絕個人信息處理者僅通過自動化決策的方式作出決定。”據(jù)此，對基于自動化決策作出的拒絕給付、減少給付數(shù)額、暫?；蛲Ｖ菇o付等決定，申請人享有要求說明理由和拒絕的權(quán)利。但是，這一規(guī)定僅適用于“完全自動化決策”的情形，在數(shù)字化救助中的適用范圍非常有限，因為實踐中大多數(shù)救助決定，如“五保戶”的認(rèn)定、低收入監(jiān)測預(yù)警等都是以“程序自動化 + 實體決定人工介人”的方式作出的①。因此，在將該條款適用于數(shù)字救助時，應(yīng)結(jié)合數(shù)字救助的實際情況作出特別規(guī)定。

2.社會救助立法缺少應(yīng)對社會救助權(quán)侵害風(fēng)險的規(guī)定

我國最早的社會救助立法是1950年勞動部頒布的《救濟失業(yè)工人暫行辦法》，僅限于失業(yè)工人的臨時救助。20世紀(jì)90年代以后我國開始全面引入最低生活保障制度，先后頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》《城市居民最低生活保障條例》《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》三部行政法規(guī)。由于當(dāng)時還處于建立電子檔案系統(tǒng)、進(jìn)行信息收集和存儲的起步階段，因此這三部立法都沒有對信息化作出專門規(guī)定。2014年，在整合既有救助制度的基礎(chǔ)上制定了《暫行辦法》。為了推進(jìn)信息化建設(shè)，《暫行辦法》在第六條規(guī)定“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家統(tǒng)一規(guī)劃建立社會救助管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)社會救助信息互聯(lián)互通、資源共享”。此后，社會救助的數(shù)字化水平不斷提高，大數(shù)據(jù)分析和智能算法被廣泛應(yīng)用于監(jiān)測預(yù)警，對低收入家庭進(jìn)行精準(zhǔn)畫像、實時篩選和精細(xì)分類。但是，2020年民政部、財政部起草的《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）只是將《暫行辦法》中的“建立社會救助管理信息系統(tǒng)”擴展為“加強社會救助信息化建設(shè)，，建立社會救助資源庫”，并規(guī)定“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在社會救助工作中的應(yīng)用，為困難群眾提供方便快捷的在線申請、辦理和查詢、投訴等服務(wù)”，這兩個條款都側(cè)重于對政府建設(shè)和使用信息技術(shù)的鼓勵和支持，而對信息技術(shù)在使用過程中產(chǎn)生的權(quán)利侵害風(fēng)險則沒有作出任何回應(yīng)?！稌盒修k法》中已有的立法目的和原則條款雖然可以為數(shù)字化救助活動提供指導(dǎo)，但它們“不是法律的明確規(guī)定，所以，必然具有模糊性”②，仍需通過具體的規(guī)則條款予以落實。

綜上，我國雖然已經(jīng)制定了比較完善的數(shù)字立法和社會救助立法，但是兩者之間并沒有形成對社會救助權(quán)的保護(hù)合力，數(shù)字立法中的一般性條款缺少在數(shù)字救助場景下的適應(yīng)性，而社會救助立法又沒有及時作出有針對性的回應(yīng)，從而在數(shù)字立法和社會救助立法之間形成了一個被忽視的中間地帶，導(dǎo)致社會救助權(quán)的保護(hù)被邊緣化。

（二）規(guī)范供給不足無法全面回應(yīng)社會救助權(quán)侵害風(fēng)險

規(guī)范供給不足主要體現(xiàn)在兩個方面：一是規(guī)范的完全缺失，如缺少對福利算法應(yīng)用邊界的規(guī)定、缺少算法轉(zhuǎn)譯的評估機制等；二是已有規(guī)范在適用于數(shù)字救助場景時未能為社會救助權(quán)提供充分保護(hù)，如《個人信息保護(hù)法》中關(guān)于自動化決策和公益訴訟的規(guī)定。規(guī)范供給不足已經(jīng)嚴(yán)重影響了立法對侵權(quán)風(fēng)險的回應(yīng)能力。

1.預(yù)防性保護(hù)規(guī)范供給不足

自2020年全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，我國的社會救助開始從絕對貧困救助轉(zhuǎn)向相對貧困救助，從被動救助轉(zhuǎn)向主動救助，從重復(fù)不均轉(zhuǎn)向精準(zhǔn)救助，數(shù)字技術(shù)在這一過程中起到了重要的賦能作用。在實踐中，低收入人口動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)通過對多部門數(shù)據(jù)進(jìn)行對接，實現(xiàn)實時動態(tài)監(jiān)測和“一鍵核對”，非申即享、政策找人等自動化應(yīng)用場景也不斷涌現(xiàn)。在這些應(yīng)用場景中，系統(tǒng)所使用的算法和數(shù)據(jù)對救助資格、救助條件和救助水平都有實質(zhì)性影響，但是當(dāng)前立法并沒有對福利算法部署的實體邊界和影響評估作出明確規(guī)定。我國各省市部署社會救助系統(tǒng)一般由省級或市級政府主導(dǎo)，并由相關(guān)主管部門、大數(shù)據(jù)管理機構(gòu)和技術(shù)服務(wù)企業(yè)協(xié)作完成。這一程序以政府自我審查為主，存在審查內(nèi)容單一、透明性不足等問題。2023年山西省鄉(xiāng)村振興局公開招標(biāo)該省“防止返貧監(jiān)測信息項目”的結(jié)果公布，一公司以859萬元中標(biāo)，另一公司以18萬多元中標(biāo)該項目監(jiān)理。雖然工作人員稱該項目經(jīng)過立項論證，程序清晰、合規(guī)合法，但并沒有打消民眾關(guān)于其必要性的疑慮③。

《個人信息保護(hù)法》設(shè)立了個人信息保護(hù)影響評估制度，根據(jù)該法第五十五條和第五十六條，在處理敏感個人信息或利用個人信息進(jìn)行自動化決策等情形下，社會救助機關(guān)應(yīng)當(dāng)事前就個人信息的處理目的、處理方式等是否合法、正當(dāng)、必要，以及對個人權(quán)益的影響、安全風(fēng)險、所采取的保護(hù)措施是否合法、有效等進(jìn)行評估。但是這種評估制度與歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》所規(guī)定的數(shù)據(jù)保護(hù)影響力評估制度一樣，都是數(shù)據(jù)保護(hù)框架下的風(fēng)險評估，“評估內(nèi)容側(cè)重個人數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，而非側(cè)重全面、多維的算法侵害風(fēng)險”①。因此，要將個人信息影響評估制度用于對福利算法的評估，還需要在《社會救助法》中另行作出規(guī)定，明確影響評估的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。

2.被救助人程序權(quán)利規(guī)范供給不足

在算法決策中，被救助主體的程序權(quán)利主要包括在受到不利決定時的要求說明理由權(quán)和對自動化決策的人工干預(yù)權(quán)。要求說明理由權(quán)“在正當(dāng)程序中占據(jù)核心地位，并發(fā)揮著廣泛的前提性作用”②，其目的不僅在于讓受到不利影響的被救助人知情，更在于為他們提供救濟路徑。而且，與商業(yè)算法相比，社會救助機關(guān)作為公共部門披露算法更具有理論正當(dāng)性③。對自動化決策的人工干預(yù)權(quán)是“通過回歸人類參與、重建與利益相關(guān)當(dāng)事人的程序機制，對被減損的程序正義加以補救”④。但是，在現(xiàn)有的立法下這兩項權(quán)利都沒有得到明確。與這兩項權(quán)利密切相關(guān)的是《征求意見稿》第四十八條和《個人信息保護(hù)法》第二十四條第三款，其中《征求意見稿》對“不利告知”做了專門規(guī)定，要求\"社會救助管理部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處在作出調(diào)減、終止社會救助決定時，應(yīng)當(dāng)符合法定事由和規(guī)定程序，并告知被救助對象”。依據(jù)這一條款，如果不利決定是通過自動化決策或由決策支持系統(tǒng)作出的，社會救助機關(guān)亦有義務(wù)告知，但是對于告知內(nèi)容是否包括算法決策的理由則沒有明確規(guī)定。而《個人信息保護(hù)法》第二十四條第三款雖然包含了要求說明理由權(quán)和拒絕權(quán)兩項權(quán)利，但是沒有明確規(guī)定人工干預(yù)權(quán)。

3.與群體損害相適應(yīng)的權(quán)利救濟規(guī)范供給不足

由福利算法引起的群體性和社會性損害無法通過傳統(tǒng)的私益訴訟得到救濟，因此應(yīng)當(dāng)在訴訟模式上引人公益訴訟作為私益訴訟的補充。近年來，為了應(yīng)對不特定多數(shù)人利益受侵害的風(fēng)險，我國在多部法律中確認(rèn)了公益訴訟制度，其中與數(shù)字化救助最相關(guān)的是《個人信息保護(hù)法》第七十條。該條規(guī)定：“個人信息處理者違反本法規(guī)定處理個人信息，侵害眾多個人的權(quán)益的，人民檢察院、法律規(guī)定的消費者組織和由國家網(wǎng)信部門確定的組織可以依法向人民法院提起訴訟。”社會救助機關(guān)作為個人信息處理者，當(dāng)其運用福利算法處理個人信息、侵害眾多個人權(quán)益時，即可以激活行政公益訴訟制度。但是，如果將該條款作為在數(shù)字救助領(lǐng)域引入公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)，還存在一定的局限性，因為“違法處理個人信息”無法涵蓋所有的福利算法風(fēng)險。

三、數(shù)字化治理背景下社會救助權(quán)保護(hù)的立法完善

針對當(dāng)前立法存在的協(xié)同性不足、規(guī)范缺失等問題，應(yīng)以《社會救助法》的制定為契機，在《社會救助法》中設(shè)置“數(shù)字條款”，整合已有的法律資源，增加規(guī)范供給，構(gòu)建數(shù)字化治理背景下社會救助權(quán)保護(hù)的立法體系。

（一）依托《社會救助法》構(gòu)建社會救助權(quán)保護(hù)框架

之所以建議以《社會救助法》為依托，不僅是因為《社會救助法》已經(jīng)被列人立法計劃，更重要的是考慮到《社會救助法》作為社會救助權(quán)保護(hù)的專門立法，能更有效地回應(yīng)數(shù)字化治理背景下社會救助權(quán)保護(hù)的立法需求。

首先，保護(hù)社會救助權(quán)是《社會救助法》的立法宗旨。社會救助在歷史上經(jīng)歷了從恩惠到權(quán)利的演變。20世紀(jì)以后，社會救助權(quán)在國家層面得到了廣泛認(rèn)可，這種認(rèn)可有的是憲法文本的直接確認(rèn)，有的是通過憲法解釋予以實現(xiàn)。我國《憲法》雖然沒有明確規(guī)定社會救助權(quán)，但是其中的物質(zhì)幫助條款、人格尊嚴(yán)條款、人權(quán)條款等都為社會救助權(quán)奠定了堅實的規(guī)范基礎(chǔ)①?！皣液头刹坏鹬厝藗冏灾靼才艂€人生存、生活、生計的權(quán)利，也要為他們提供相關(guān)的救助與保障，使所有人都能過上體面的有尊嚴(yán)的生活?！雹谥皇菓椃ㄉ系纳鐣戎鷻?quán)本身并未提供一個可以量化的指標(biāo)，其具體內(nèi)容與社會價值觀以及各項經(jīng)濟、社會、技術(shù)條件密切相關(guān)，因此有賴于立法者的確定和落實。按照德國的基本權(quán)利功能理論，這構(gòu)成了對社會救助權(quán)的一種制度性保障③。立法者在制定社會救助立法、建立社會救助制度時有比較大的形成自由，但同時也應(yīng)受到憲法權(quán)利的限制，即社會救助立法和制度應(yīng)為社會救助權(quán)的核心內(nèi)容提供保護(hù)。這種保護(hù)主要體現(xiàn)在程序和實體兩個層面。在程序上，一是應(yīng)保障公民有向相關(guān)的政府機關(guān)提出申請的權(quán)利;二是應(yīng)保障公民在社會救助的各個環(huán)節(jié)擁有最低程序標(biāo)準(zhǔn)的保護(hù)，例如參與和告知。在實體上，國家應(yīng)提供滿足人的最低生存需要的給付。

《暫行辦法》是新中國第一部統(tǒng)籌和規(guī)范各項社會救助制度的行政法規(guī)，在第一條明確規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本辦法”。該表述不僅具有程序意義，也具有實質(zhì)意義，既要求立法應(yīng)以憲法文本中所表述的某些規(guī)范與制度體系為具體依據(jù)，又要求立法在整體上體現(xiàn)憲法的精神④。據(jù)此，《暫行辦法》應(yīng)以憲法中的物質(zhì)幫助權(quán)、人格尊嚴(yán)和人權(quán)條款等明確表述的條款為依據(jù)，并應(yīng)符合全部憲法規(guī)范所形成的整體性價值，致力于公民基本權(quán)利的保護(hù)。但實際上《暫行辦法》并未實現(xiàn)憲法的要求，對社會救助立法宗旨的設(shè)定也沒有擺脫管理法思維，社會救助被作為國家進(jìn)行社會管理的工具，公民依法獲得社會救助不是一種權(quán)利，而只是根據(jù)國家保護(hù)職責(zé)所享有的一種反射利益。在這一立法定位下，《暫行辦法》既沒有對社會救助權(quán)作出明確的確認(rèn)和宣示，也未對社會救助權(quán)主體、內(nèi)容和救濟作出合理的制度安排③。相比之下，《征求意見稿》對憲法權(quán)利給予了更多關(guān)注，除了規(guī)定“根據(jù)憲法，制定本法”，還在第二條明確規(guī)定“中華人民共和國公民依照本法享有申請和獲得社會救助的權(quán)利”，并在具體制度設(shè)計上強調(diào)了國家責(zé)任和被救助主體的程序權(quán)利。

將社會救助權(quán)保護(hù)作為《社會救助法》的立法宗旨，既是《憲法》的規(guī)范要求，也與《社會救助法》作為社會法的法律定位相契合。與《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)字立法不同，《社會救助法》是典型的社會法，以弱勢保護(hù)為立法動機，其核心價值在于保護(hù)弱者的生活安全，保障公民的基本生存權(quán)，確保每個公民都能過上合乎人的尊嚴(yán)的生活⑥。生存權(quán)利和人的尊嚴(yán)構(gòu)成了《社會救助法》的倫理基礎(chǔ)和道德底蘊，也為社會救助規(guī)范提供了基礎(chǔ)準(zhǔn)則。據(jù)此，社會救助不應(yīng)再被視為一種施惠行為，社會救助法也不應(yīng)再被理解為救助管理法。

其次，數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用并沒有改變《社會救助法》的立法宗旨，反而增加了對社會救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范需求?！渡鐣戎ā凡粦?yīng)回避，而應(yīng)通過設(shè)置“數(shù)字條款”予以積極回應(yīng)。從與已有數(shù)字立法的關(guān)系的角度來看，《社會救助法》中的“數(shù)字條款”大體可以分成兩類：一類是對《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)字立法的適用，可以稱之為“適用性條款”，具體又可以區(qū)分為直接的引致性條款、結(jié)合社會救助場景的具體化條款和在現(xiàn)有數(shù)字立法基礎(chǔ)上的變通性條款;另一類是在現(xiàn)有數(shù)字立法規(guī)范之外設(shè)立的創(chuàng)設(shè)性條款。其中變通性條款和創(chuàng)設(shè)性條款構(gòu)成了“數(shù)字條款”的主要內(nèi)容。通過這些“數(shù)字條款”，數(shù)據(jù)規(guī)范和算法規(guī)范被納人到社會救助權(quán)保護(hù)的規(guī)范框架之中，并受到《社會救助法》立法宗旨的約束，與原有的社會救助規(guī)范共同服務(wù)于社會救助權(quán)的保護(hù)。

（二）《社會救助法》中數(shù)字條款的設(shè)置路徑

雖然《社會救助法》屬于社會法范疇，但其實施需要通過行政法，行政法提供了社會救助的運行

機制與程序保障。因此在“數(shù)字條款”的設(shè)置路徑上，應(yīng)立足于社會救助行政，從社會救助機關(guān)、被救助主體和社會救助活動三個方面，分別規(guī)定在數(shù)字化治理背景下社會救助機關(guān)的責(zé)任和被救助主體的權(quán)利，以及數(shù)字化救助活動的邊界與程序。

1.明確社會救助機關(guān)的責(zé)任

在數(shù)字化救助系統(tǒng)的建設(shè)中，無論系統(tǒng)是由科技企業(yè)獨立開發(fā)還是參與開發(fā)，都應(yīng)堅持政府責(zé)任原則，由社會救助機關(guān)對法律轉(zhuǎn)譯、算法決策和個體決定承擔(dān)責(zé)任。

首先，明確規(guī)定社會救助機關(guān)應(yīng)保證法律向代碼轉(zhuǎn)譯的合法性和標(biāo)注標(biāo)簽的合理性。前者要求在救助資格認(rèn)定等基于規(guī)則的系統(tǒng)中，保證系統(tǒng)使用的社會救助資格條件與法定條件相一致;后者要求在監(jiān)測預(yù)警、風(fēng)險評估等采用機器學(xué)習(xí)的系統(tǒng)中，保證標(biāo)注標(biāo)簽的選擇不會產(chǎn)生對社會不利群體的歧視性效果?！按a與法律的契合并不是將法律翻譯成僵化、形式化的代碼，而在于探討規(guī)則是如何產(chǎn)生的”，包含了對法律的可預(yù)測性、確定性和平等等法治核心要求的考量和對以人為本的價值的尊重①。社會救助機關(guān)應(yīng)與具體負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)譯的主體充分溝通，以確保法律語言代碼化翻譯的準(zhǔn)確性與合法性，并可以在時機成熟時建立法律轉(zhuǎn)譯合法性的事前行政審查制度。

其次，明確社會救助機關(guān)應(yīng)對算法決策考慮的相關(guān)因素負(fù)責(zé)。在實踐中，社會救助機關(guān)通常會參考信息核對系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)的算法決策做出救助決定，因此保證算法決策自身的合理性就非常重要。一般情況下，社會救助機關(guān)應(yīng)當(dāng)以《個人信息保護(hù)法》規(guī)定的數(shù)據(jù)處理規(guī)則作為判斷算法決策合理性的標(biāo)準(zhǔn)。但是，對具有監(jiān)測預(yù)警功能的系統(tǒng)使用的數(shù)據(jù)類型和算法評估應(yīng)由《社會救助法》作出特別規(guī)定，以保證數(shù)據(jù)質(zhì)量和監(jiān)測預(yù)警指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性。在委托第三方開發(fā)救助系統(tǒng)的情況下，社會救助機關(guān)不僅要對系統(tǒng)輸出負(fù)責(zé)，也要對輸入數(shù)據(jù)的選擇保持控制。為此，除了提高工作人員的技術(shù)素養(yǎng)，更重要的是強化社會救助機關(guān)的監(jiān)督責(zé)任，對科技企業(yè)設(shè)計的算法進(jìn)行科學(xué)性、合法性、合理性的評估。

最后，明確社會救助機關(guān)在個案決定中的責(zé)任。社會救助機關(guān)應(yīng)將信息核對系統(tǒng)和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)做出的資格認(rèn)定、預(yù)警信息等作為做出決定的一個起點，以保證個人有獲得社會救助機關(guān)工作人員個性化評估的機會，減少算法決策的去個性化特點對社會救助權(quán)的消極影響。在實踐中，最為重要的是工作人員的評估應(yīng)以事實為基礎(chǔ)，而不是以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，評估的重點不是審查數(shù)據(jù)庫，而是公民個人的實際情況。因此，應(yīng)在立法中明確規(guī)定，除了符合法律規(guī)定的可以適用完全自動化決策的情形，所有的算法決策都應(yīng)有實質(zhì)性的人工干預(yù)。

2.確立數(shù)字化救助活動規(guī)則

首先，劃定數(shù)字技術(shù)應(yīng)用的實體邊界。如前文所述，數(shù)字技術(shù)的采用雖然有助于救助的精準(zhǔn)和高效，但也對共同體和個人權(quán)益保護(hù)帶來了重大影響，因此應(yīng)由立法明確劃定其應(yīng)用的實體邊界。其一，嚴(yán)格限制自動化預(yù)測在社會救助領(lǐng)域的適用。與自動化個人決策主要用于決定公民個人的社會救助資格和救助水平不同，自動化預(yù)測是一種“根據(jù)特定特征從更廣泛的群體中識別個人的統(tǒng)計分析形式，為對被識別的個人采取進(jìn)一步單獨關(guān)注提供依據(jù)”②。在西方國家，自動化預(yù)測被廣泛應(yīng)用于福利欺詐的風(fēng)險分析，這種風(fēng)險分析模式具有極強的侵入性，且存在以實然推斷應(yīng)然、以過去判斷未來的謬誤③。因此，立法應(yīng)禁止適用預(yù)測性算法直接作出具有法效性的決定，對于只進(jìn)行風(fēng)險識別而不直接作出具有法效性決定的算法則可以適當(dāng)放寬限制。其二，應(yīng)在立法中明確規(guī)定完全排除人工干預(yù)的自動化決策的適用范圍，可以考慮借鑒德國《社會法典》第31a條的規(guī)定，將其適用限定于“個案不需要由公務(wù)人員單獨處理”的事項④，如最低生活保障金的確定。而對需要情節(jié)化裁量的事項或在法律概念需要確定、解釋或價值權(quán)衡時，則應(yīng)要求實質(zhì)性的人工介入。

其次，建立福利算法影響評估制度。以《個人信息保護(hù)法》的個人信息保護(hù)影響評估制度為基礎(chǔ)，在《社會救助法》中設(shè)置算法影響評估條款，將評估對象擴大到福利算法的使用，在評估標(biāo)準(zhǔn)方面，除了審查對數(shù)據(jù)安全、透明度和對隱私權(quán)的影響，還應(yīng)增加與社會救助權(quán)密切相關(guān)的三個維度：一是算法決策對公民基本生存的影響；二是是否存在人類監(jiān)督機制，以及人類監(jiān)督的介人程度；三是受影響的個人是否可以對算法決策提出質(zhì)疑或申訴。

再次，在“不利告知”條款中增加算法決策理由說明。規(guī)定如果不利決定是通過自動化決策或由決策支持系統(tǒng)作出的，社會救助機關(guān)應(yīng)當(dāng)以明白易懂的方式提供有意義的解釋。例如在低收入人口動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)中，通過大數(shù)據(jù)篩查和比對，將不符合條件的人口移出社會救助范圍，當(dāng)社會救助機關(guān)據(jù)此作出終止社會救助的決定時，應(yīng)當(dāng)向被救助對象說明理由。這里的“說明”直接指向個人信息處理結(jié)果，是對特定決策如何產(chǎn)生所作出的解釋和說明，因此說明的內(nèi)容不僅包含篩查和比對的運行規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)包括具體決策的理由、原因和產(chǎn)生決策結(jié)果的個人數(shù)據(jù)及其來源。

最后，設(shè)置符合社會救助場景的自動化決策條款。在《個人信息保護(hù)法》第二十四條第三款的基礎(chǔ)上，明確將適用范圍擴大到包含非實質(zhì)性人工干預(yù)的算法決策，如果人工介入是非實質(zhì)性的，被救助人仍然有權(quán)要求說明理由和拒絕。更重要的是，應(yīng)明確規(guī)定人工干預(yù)下二次決策的權(quán)利，并與內(nèi)部復(fù)核制度相銜接，受到不利決定影響的被救助人可以通過線上或線下投訴的方式提出，并由申訴機構(gòu)進(jìn)行人工處理，這種人工處理應(yīng)當(dāng)對決定的形成過程具有實質(zhì)意義的影響，而且要符合正當(dāng)程序的要求，允許被救助人提供數(shù)據(jù)庫以外的補充材料，陳述家庭特殊情況，充分保障被救助人的個性化表達(dá)和回應(yīng)性參與。

3.完善被救助主體權(quán)利救濟制度

“基于文化素質(zhì)的差異，現(xiàn)實中很多受助人無法通過訴權(quán)的行使恢復(fù)自身的權(quán)利”①，算法決策的不透明性加劇了訴訟的困境，因此應(yīng)為被救助主體設(shè)置更加簡單便捷的內(nèi)部復(fù)核程序。一方面，社會救助機關(guān)能有效利用其內(nèi)部或合作企業(yè)的技術(shù)團(tuán)隊來處理與數(shù)字化相關(guān)的系統(tǒng)錯誤、數(shù)據(jù)錄入等問題；另一方面，內(nèi)部復(fù)核程序更容易與數(shù)字化系統(tǒng)兼容，被救助主體可以通過數(shù)字平臺直接提交糾紛并獲得反饋。實際上，許多采用數(shù)字救助系統(tǒng)的國家都在系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置了申訴渠道，申訴人可以通過數(shù)字平臺提出申訴，系統(tǒng)自動觸發(fā)復(fù)核程序或人工介人。例如在英國，對于由統(tǒng)一福利系統(tǒng)作出的自動化決定，申請人可以首先通過在線平臺與該系統(tǒng)的管理部門溝通。美國聯(lián)邦社會保障局也允許在線提交復(fù)議請求，算法工具會標(biāo)記爭議案件供人工復(fù)核②。

《暫行辦法》和《征求意見稿》都沒有明確規(guī)定社會救助機關(guān)內(nèi)部的復(fù)核程序，但是《征求意見稿》在第五十四條設(shè)立了“網(wǎng)上辦理”條款，要求“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)在社會救助工作中的應(yīng)用，為困難群眾提供方便快捷的在線申請、辦理和查詢、投訴等服務(wù)”。該條款為建立一體化線上申請、辦理和申訴機制提供了法律依據(jù)。為了與在線投訴在制度上相銜接，應(yīng)當(dāng)在未來的正式立法中增設(shè)一個專門的內(nèi)部申訴條款，要求縣級人民政府社會救助管理部門設(shè)立申訴機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)線上和線下申訴的處理和復(fù)核。考慮到算法決策在未來救助實踐中的廣泛應(yīng)用前景，申訴救濟機制的設(shè)計應(yīng)當(dāng)納入專業(yè)能力建設(shè)的考量，通過引入第三方專業(yè)機構(gòu)開展技術(shù)協(xié)助、獨立評估或受托審查，更好地提升申訴處理的專業(yè)性與制度回應(yīng)能力。

此外，應(yīng)引入公益訴訟制度。在尚未制定《公益訴訟法》的情況下，可以考慮在《社會救助法》中對數(shù)字救助行政公益訴訟作出專門規(guī)定，明確在社會救助機關(guān)采用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行救助活動時，如果侵害眾多個人的權(quán)益，檢察機關(guān)可以依法向人民法院提起公益訴訟。

四、結(jié)語

在數(shù)字化治理的背景下，社會救助權(quán)保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)主要來自對數(shù)據(jù)的依賴和福利算法的使用，單純的權(quán)利規(guī)范和已有的救濟機制已經(jīng)無法為社會救助權(quán)提供全面有效的保護(hù)，應(yīng)融合多元規(guī)范，實現(xiàn)協(xié)同保護(hù)。我國雖然已經(jīng)制定了比較完善的社會救助立法和《個人信息保護(hù)法》《數(shù)據(jù)安全法》等數(shù)字立法，但是兩類立法分離并立，在實踐中存在協(xié)同保護(hù)不力和規(guī)范供給不足等問題，難以有效回應(yīng)數(shù)字技術(shù)對社會救助權(quán)保護(hù)帶來的挑戰(zhàn)和對多元規(guī)范協(xié)同保護(hù)的需求。有鑒于此，應(yīng)以《社會救助法》的制定為契機，通過在立法中設(shè)置“數(shù)字條款”，整合既有立法資源，增加規(guī)范供給，為社會救助權(quán)提供更有效的立法保護(hù)。在\"數(shù)字條款”的設(shè)置路徑上，應(yīng)立足于社會救助行政，在社會救助機關(guān)、被救助主體和救助活動三個層面，明確規(guī)定社會救助機關(guān)的責(zé)任、被救助主體的權(quán)利，以及數(shù)字化救助活動的邊界與程序規(guī)則，從消極的風(fēng)險預(yù)防和積極的權(quán)利救濟兩個方面為社會救助權(quán)保護(hù)提供立法方案。

當(dāng)前，數(shù)字技術(shù)在社會救助領(lǐng)域的應(yīng)用還處于發(fā)展階段。鑒于數(shù)字化與社會救助的大規(guī)模性、多元性、動態(tài)性之間的天然聯(lián)系，隨著數(shù)字科技的快速迭代升級，大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)必將在核對數(shù)據(jù)要素深度挖掘、救助服務(wù)模式創(chuàng)新和數(shù)智場景賦能融合等方面擁有更廣闊的應(yīng)用前景，這就要求法律不僅要及時回應(yīng)實踐中已經(jīng)凸顯的數(shù)據(jù)安全、算法歧視等現(xiàn)實問題，更要前瞻性地防范未來可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險，使技術(shù)創(chuàng)新真正服務(wù)于社會救助目標(biāo)的實現(xiàn)，為數(shù)字技術(shù)與權(quán)利保障協(xié)調(diào)發(fā)展提供法律支撐。

（責(zé)任編輯劉英）