突出創(chuàng)新引領(lǐng) 強化人大主導(dǎo)

編者按：

2020年9月，市委召開上海市人大工作會議，市委主要領(lǐng)導(dǎo)出席會議并講話，對新時代人大工作作出全面部署。本刊特推出專題報道，回顧5年來市人大常委會在立法、監(jiān)督、代表工作、自身建設(shè)等方面探索創(chuàng)新的實踐成果。

修改、制定地方性法規(guī)146件（次），制定浦東新區(qū)法規(guī)23部；基層立法聯(lián)系點征詢106部法規(guī)意見，征集立法建議28018條、采納3586條…自2020年以來，市人大常委會緊跟中央和市委決策部署，緊貼人民群眾美好生活對法治建設(shè)的呼聲和期盼，緊扣上海超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出的法治需求，深入踐行全過程人民民主重大理念，創(chuàng)新工作形式，奮力開創(chuàng)地方人大立法工作新局面。

將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿立法全過程

五年來，市人大常委會始終堅持黨對立法工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保上海立法工作正確政治方向。

加強黨對立法工作領(lǐng)導(dǎo)的制度化建設(shè)。先后出臺《關(guān)于深入學習貫徹習近平法治思想推動地方立法高質(zhì)量發(fā)展的意見》《關(guān)于進一步健全立法工作重大事項向市委請示報告制度的規(guī)定》《關(guān)于進一步推進高質(zhì)量立法的意見》，嚴格執(zhí)行立法中重大問題向市委請示報告制度，強化法規(guī)立項、起草、審議各環(huán)節(jié)質(zhì)量把關(guān)，確立了報請市委領(lǐng)導(dǎo)審閱制度、人大政府“雙組長\"協(xié)調(diào)制度、常委會領(lǐng)導(dǎo)牽頭讀稿制度等，確保上海地方立法正確政治方向。在制定和修改科學技術(shù)進步條例、非機動車安全管理條例、民營經(jīng)濟促進條例、糧食安全保障條例等關(guān)系全局的重要法規(guī)時，都堅持在報請市委同意后再提請常委會會議審議，把黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)做實。

編制市十六屆人大常委會五年立法規(guī)劃是全面貫徹中央和市委部署、統(tǒng)籌安排立法工作的重要舉措。常委會堅持市委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會參與的立法工作格局，錨定“五個中心”“四大功能”，聚焦重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，推動中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)及臨港新片區(qū)、促進鄉(xiāng)村振興、推進長三角區(qū)域社會保障卡居民服務(wù)一卡通、服務(wù)辦好進博會等立法項目列入計劃。規(guī)劃實施兩年多來，規(guī)劃與立法計劃有序銜接，規(guī)劃項目得到順利推進。

上海是中國共產(chǎn)黨的誕生地。習近平總書記考察上海時多次指出，上海要用好紅色資源，賡續(xù)紅色血脈，傳承弘揚紅色文化，讓初心薪火相傳，把使命勇?lián)诩?。在中國共產(chǎn)黨成立100周年前夕，常委會及時審議通過《上海市紅色資源傳承弘揚和保護利用條例》，并于當年7月1日起施行，成為全國第一部保護利用、傳承弘揚紅色資源的地方性法規(guī)，為黨的百年華誕作出了地方人大貢獻。

2025年5月，習近平總書記再次親臨上?？疾欤鞔_要求上海加快建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新高地。常委會高度重視，統(tǒng)籌部署，及時修改浦東新區(qū)促進張江生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定，審議通過促進長三角科技創(chuàng)新協(xié)同發(fā)展規(guī)定，按正式項目要求積極組織推進人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例、經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)條例立法調(diào)研，力爭年內(nèi)提請審議。還將啟動科技成果轉(zhuǎn)化條例、數(shù)據(jù)條例、浦東新區(qū)促進外資研發(fā)中心發(fā)展規(guī)定等立法調(diào)研，堅決貫徹總書記重要講話精神，為加快科創(chuàng)立法做好項目儲備。

以高質(zhì)量立法服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

市人大常委會立足新時代新要求，把握立法數(shù)量多、節(jié)奏快、要求高的新特點，守正創(chuàng)新，不斷提高立法工作質(zhì)效。

強化“五個中心\"建設(shè)法治保障。牢記習近平總書記關(guān)于上海要加快“五個中心\"建設(shè)的殷殷囑托，常委會深入調(diào)研、逐項推進，相繼完成推進國際經(jīng)濟中心、國際金融中心、國際貿(mào)易中心、國際航運中心、國際科技創(chuàng)新中心等法規(guī)全面修改工作。聚焦科技自立自強，修改科學技術(shù)進步條例。貫徹中央金融中心工作會議精神，修訂推進國際金融中心建設(shè)條例。著眼航運數(shù)字化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，修訂推進國際航運中心建設(shè)條例。聚焦貿(mào)易投資自由化便利化水平，修訂推進國際貿(mào)易中心建設(shè)條例。還制定推進國際商事仲裁中心建設(shè)條例，助力上海打造面向全球的亞太仲裁中心。在法規(guī)制定過程中，注重“五個中心\"功能耦合聯(lián)動、形成相互賦能的法治推進體系。

激發(fā)市場主體活力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新動能。五年來，制定全國第一部省級促進人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展條例，為促進世界級人工智能產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展提供法治支撐。首次為虹橋國際中央商務(wù)區(qū)發(fā)展制定專門條例，支持商務(wù)區(qū)成為全國統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵節(jié)點、長三角一體化的新引擎、上海強勁活躍增長的動力源。常委會在2020年制定出臺優(yōu)化營商環(huán)境條例后，緊跟世行評估體系新標準和國家新部署進行三次修改，制定出臺全國首部省級地方外商投資條例，為穩(wěn)定外商投資預(yù)期和增強信心提供堅實保障。常委會還加強前沿領(lǐng)域改革創(chuàng)新立法，先后制定促進無駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新應(yīng)用、數(shù)據(jù)要素流通、文物藝術(shù)品交易、化妝品產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展等浦東新區(qū)法規(guī)，突破制度瓶頸，有力支持上海和浦東重點產(chǎn)業(yè)先行先試加快發(fā)展。

充分發(fā)揮法治在疫情防控中的重要作用。2020年初面對突如其來的新冠肺炎疫情，常委會認真貫徹習近平總書記有關(guān)將疫情防控納入法治軌道的重要指示，啟動緊急立法程序，制定全國首個疫情防控地方性法規(guī)一一關(guān)于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定，隨即對落實情況開展執(zhí)法檢查。堅持人民至上、生命至上，牽頭組織起草并審議通過公共衛(wèi)生應(yīng)急管理條例，在全國率先將進入公共場所按照要求佩戴口罩、保持社交距離等列入法規(guī)，并連續(xù)兩年組織執(zhí)法檢查。2022年上半年上海發(fā)生新一輪嚴峻復(fù)雜疫情后，常委會及時制定關(guān)于充分發(fā)揮人大職能作用堅決打贏新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)的意見及相關(guān)法規(guī)，發(fā)揮法治在疫情防控中的重要作用。

積極助推城市發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型。制定首部發(fā)展方式綠色轉(zhuǎn)型促進條例，對能源發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活消費等領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型作出規(guī)范。制定公共文化服務(wù)保障與促進條例、歷史風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例，鼓勵社會力量參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，嚴格歷史文化風貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護要求。修改市容環(huán)境衛(wèi)生管理條例，保障整潔、有序、溫馨、安全、美觀的城市面貌。制定土壤污染防治條例，突出土壤與大氣、水、固體廢物等污染協(xié)同防治。制定城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定、推進住宅小區(qū)治理創(chuàng)新若干規(guī)定等浦東新區(qū)法規(guī)，促進科技手段在城市管理中的應(yīng)用。常委會還及時作出關(guān)于促進和保障“五個新城\"建設(shè)的決定，助力建設(shè)產(chǎn)城融合、功能完備、職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利、治理高效的綜合性節(jié)點城市。

更好滿足人民群眾對美好生活的向往。2019年11月，習近平總書記在上海楊浦濱江考察時提出“人民城市人民建，人民城市為人民\"的重要理念。常委會堅持以人民為中心，積極發(fā)揮法治功能作用。一是創(chuàng)造高品質(zhì)生活，增進人民福祉。城市更新條例聚焦“舊住房更新收尾難、產(chǎn)業(yè)用地低效\"等群眾關(guān)心的問題進行制度創(chuàng)新。黃浦江蘇州河濱水公共空間條例對濱水空間全時段開放、沿岸企事業(yè)單位和住宅小區(qū)參與共治等重點問題作出了科學規(guī)定。二是及時回應(yīng)民生關(guān)切，解決群眾急難愁盼問題。養(yǎng)老服務(wù)條例對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)提出剛性要求，明確居家社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容。學前教育與托育服務(wù)條例明確大力發(fā)展普惠性學前教育，鼓勵和引導(dǎo)社會力量舉辦托育機構(gòu)。非機動車安全管理條例明確加大充電設(shè)施建設(shè)力度，加強對電動自行車“拼加改\"和違規(guī)停放充電的綜合治理。

助力長三角區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。習近平總書記明確要求上海發(fā)揮龍頭帶動作用，促進長三角地區(qū)實現(xiàn)更高質(zhì)量一體化發(fā)展。市人大常委會主動而為、凝聚共識，牽頭蘇浙皖人大先后制定關(guān)于促進和保障長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)若干問題的決定、關(guān)于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定、推進長三角區(qū)域社會保障卡居民服務(wù)一卡通規(guī)定等法規(guī)，在部分地方性法規(guī)中設(shè)立“長三角協(xié)同\"專章，推動形成保障國家戰(zhàn)略實施的區(qū)域法治合力。去年，與蘇浙兩省人大常委會同步通過促進長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例，是立法法修改后全國首個綜合性跨省域協(xié)同立法，構(gòu)建了示范區(qū)跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展新機制。

充分發(fā)揮浦東新區(qū)法規(guī)創(chuàng)新變通功能

2021年，黨中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》，全國人大常委會作出關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定，創(chuàng)設(shè)了“浦東新區(qū)法規(guī)\"這一全新立法形式。2023年修改的立法法確立“浦東新區(qū)法規(guī)\"這一新形式的法律地位。市委領(lǐng)導(dǎo)高度重視，要求建立浦東立法市委定期調(diào)度機制，寫好浦東新區(qū)法規(guī)立法這篇大文章。十二屆市委三次全會明確提出“用好中央立法授權(quán)，滾動出臺新的浦東新區(qū)法規(guī)和管理措施，嚴格按照相關(guān)法定程序授權(quán)開展相關(guān)先行先試。注重改革開放經(jīng)驗的復(fù)制推廣，把探索形成的創(chuàng)新成果適時以法規(guī)規(guī)章等形式固化下來”。

市人大常委會認真貫徹，及時出臺“一決定、一規(guī)程、一清單”“一決定”即關(guān)于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定。“一規(guī)程”即關(guān)于制定浦東新區(qū)法規(guī)相關(guān)立法工作規(guī)程的規(guī)定?！耙磺鍐蝄"即浦東新區(qū)法規(guī)“立法需求清單”。深刻認識浦東新區(qū)法規(guī)是國家特殊經(jīng)濟功能區(qū)、社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的法規(guī)，承擔著為我國高水平改革開放探路、推進高水平制度型開放的重大使命。深刻認識浦東新區(qū)法規(guī)創(chuàng)制變通的鮮明特點，用好用足立法授權(quán)，發(fā)揮好浦東新區(qū)法規(guī)的立法“試驗田\"作用。深刻認識浦東新區(qū)法規(guī)助力培育世界級高端產(chǎn)業(yè)集群的重點任務(wù)，緊緊圍繞“四大功能”“五個中心\"建設(shè)，聚焦產(chǎn)業(yè)和企業(yè)這一核心問題加強創(chuàng)新立法。

五年來，市人大常委會積極審慎用好立法授權(quán)，在優(yōu)化營商環(huán)境、推動科技與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、助力生態(tài)環(huán)境和綠色發(fā)展、加強城市治理創(chuàng)新等方面，蹄疾步穩(wěn)地開展浦東新區(qū)法規(guī)的制定工作，共制定出臺23部浦東新區(qū)法規(guī)。圍繞優(yōu)化營商環(huán)境，制定浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證\"改革規(guī)定、浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定、浦東新區(qū)完善市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定、浦東新區(qū)市場主體登記確認制若干規(guī)定、浦東新區(qū)推進市場準營承諾即入制改革若干規(guī)定等法規(guī)，將“放管服\"改革要求貫穿市場主體全生命周期。去年，常委會制定的促進浦東新區(qū)保稅維修業(yè)務(wù)發(fā)展若干規(guī)定、促進浦東新區(qū)運用區(qū)塊鏈賦能電子單證應(yīng)用若干規(guī)定、推進浦東新區(qū)實施建筑師負責制若干規(guī)定、促進浦東新區(qū)商事調(diào)解規(guī)定，均為該領(lǐng)域全國首部。今年，制定出臺促進自由貿(mào)易賬戶業(yè)務(wù)發(fā)展若干規(guī)定，更好發(fā)揮自貿(mào)試驗區(qū)為國家試制度、探新路、測壓力的作用。

法規(guī)實施取得良好成效。如，浦東新區(qū)建立高水平知識產(chǎn)權(quán)保護制度若干規(guī)定施行以來，實現(xiàn)知識產(chǎn)權(quán)海外維權(quán)與預(yù)警、質(zhì)押登記受理、專利優(yōu)先審查推薦等服務(wù)事項“一窗通辦”，建立科創(chuàng)板知識產(chǎn)權(quán)分級制儲備企業(yè)培育庫。如，浦東新區(qū)城市管理領(lǐng)域非現(xiàn)場執(zhí)法規(guī)定施行一年內(nèi)，對于跨門經(jīng)營、占道設(shè)攤、工程渣土不規(guī)范運輸?shù)?個首批非現(xiàn)場執(zhí)法事項，共審核辦理非現(xiàn)場執(zhí)法案件7024件。如，浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定施行后，相關(guān)企業(yè)得以在基金份額質(zhì)押登記、碳積分優(yōu)惠貸款等方面開展探索創(chuàng)新。常委會制定浦東新區(qū)法規(guī)，注重強化創(chuàng)新和引領(lǐng)，著力推動制度型開放，初步走出一條在法治軌道上推進新時代改革開放的新路徑，得到全國人大常委會的充分肯定，為上海加快建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市作出應(yīng)有貢獻。