2 024年12月，上海市委常委會(huì)議審議通過《關(guān)于堅(jiān)持黨建引領(lǐng)推進(jìn)“多格合一\"不斷探索超大城市基層治理新路的意見》，并將其作為2025年上海市委辦公廳、市政府辦公廳一號(hào)文件印發(fā)。超大城市基層治理的新路在哪里？我的建議是拓展上海社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)，探索街區(qū)共治。街區(qū)共治并不是照搬美國紐約、西班牙巴塞羅那、德國柏林等城市的街區(qū)制，而是指通過完善網(wǎng)格劃分標(biāo)準(zhǔn)，在將城運(yùn)網(wǎng)格、警務(wù)網(wǎng)格、綜治網(wǎng)格、黨建網(wǎng)格等多種網(wǎng)格進(jìn)行“合一\"的同時(shí)，優(yōu)化商業(yè)網(wǎng)格、服務(wù)網(wǎng)格的布局，全面整合現(xiàn)有管理力量，推進(jìn)條條協(xié)同、條塊聯(lián)動(dòng)和政社互動(dòng)，夯實(shí)聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)力量，形成城市基層治理合力，使上海整個(gè)城市的宜居水平得到進(jìn)一步提升。

一、“三一模式”需兼顧商業(yè)服務(wù)網(wǎng)格優(yōu)化

近年來，上海在“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管\"基礎(chǔ)上，將“多格合一\"以下簡(jiǎn)稱“三一模式\"作為牽引治理體系和治理能力現(xiàn)代化的“牛鼻子”，推動(dòng)治理模式創(chuàng)新取得了顯著成效。但是，“三一模式\"基本上是從政務(wù)服務(wù)角度出發(fā)進(jìn)行規(guī)劃的，在優(yōu)化商業(yè)服務(wù)網(wǎng)格布局方面用心用力不足。有的街道為發(fā)展商業(yè)，又在居委會(huì)之外建立了街委會(huì)，以致形成了商圈增多、人氣不足、百姓滿意度不高并存的局面。有必要從“人一空間一系統(tǒng)\"多維視角探討創(chuàng)新街區(qū)建設(shè)，研究融合提升社區(qū)治理、繁榮臨街商業(yè)和完善公共空間治理的新對(duì)策。作為傳統(tǒng)的商業(yè)城市，上海應(yīng)當(dāng)通過多元化的商業(yè)特色打造，進(jìn)一步拉動(dòng)消費(fèi)增長(zhǎng)、增強(qiáng)GDP貢獻(xiàn)，促進(jìn)城市更新、就業(yè)增加和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，鞏固其國際消費(fèi)中心城市地位。

隨著數(shù)字技術(shù)賦能和消費(fèi)場(chǎng)景創(chuàng)新，除了發(fā)展大型商圈外，家門口的小型商店也應(yīng)當(dāng)以特色和便捷吸引人氣。例如，上海街角公園的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)考慮和特色小店的布局結(jié)合起來，以進(jìn)一步滿足人民群眾“一站式\"休閑購物的需求。上街購物能讓人與城市的關(guān)系從“路過\"變?yōu)椤巴Ａ簟?，讓城市從冰冷的建筑群變成有記憶、有故事的生命體。

二、公共空間既要量增也要管好

目前，上海的“標(biāo)準(zhǔn)化\"公園明顯增多，口袋公園、街角公園星羅棋布，“一江一河\"岸線貫通，都讓市民游覽休憩有了諸多選擇。到公共空間散步、晨練、唱歌、跳廣場(chǎng)舞等已成為相當(dāng)一部分市民的“每日功課”。隨之而來的是公共空間的“軟品質(zhì)\"不盡如人意，不文明行為和不同活動(dòng)“搶地盤”的糾紛時(shí)有出現(xiàn)。隨著更多的公共空間的釋放，治理的難題也將越來越突出。由于人民群眾對(duì)美好生活的追求具有多元、多樣、多層次、多類型的特征，個(gè)人在公共空間的行為與公共秩序、公共安全、公共衛(wèi)生以及他人合法權(quán)益均可能發(fā)生沖突，單純地增派保安、加大城管巡查頻次并不是上策。

城市發(fā)展過程中，不但要考慮公共空間建設(shè)成本，還要重視運(yùn)維成本，力爭(zhēng)用盡可能少的成本提供更好的公共服務(wù)。公共空間的品質(zhì)和功能提升既需要政府的不懈努力，也必須有全社會(huì)的合力共治。目前在上海，因分屬不同的上級(jí)部門，公共空間治理基本上還是“各歸各、各管各”的格局。例如，公園類型的公共空間是居民的重要活動(dòng)場(chǎng)所，但因歸屬綠化園林部門管理，與社區(qū)治理基本脫節(jié)；商場(chǎng)中的經(jīng)營區(qū)域不停地更換店主，當(dāng)?shù)厝罕姷男枨笕缘貌坏綕M足；“一江一河”岸線雖然緊鄰居民區(qū)，但又因其濱水而歸屬建管委等部門管理。“十五五\"期間，在“三一模式”的基礎(chǔ)上，非常必要一體化推進(jìn)社區(qū)治理、商業(yè)服務(wù)、公共空間管理。

三、探索社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)的推廣應(yīng)用

上海的社區(qū)治理取得了許多很好的經(jīng)驗(yàn)，但是基本上限制在街鎮(zhèn)、居村委屬地管轄范圍內(nèi)，各種管理職責(zé)分散在不同條線、歸屬不同部門。將社區(qū)治理僅僅限制在居民區(qū)顯然是不合理、不完整、不科學(xué)的，各種類型的公共空間需要共建共治共享，而共建共治共享不可能自然形成，必須通過依法、科學(xué)的治理才能成為現(xiàn)實(shí)。目前在上海，整體謀劃、一體運(yùn)行、信息共享、責(zé)任共擔(dān)的治理模式尚未形成。未來在上海，公共空間治理任務(wù)和難度還會(huì)進(jìn)一步增大，有必要在更高站位上探索“三一模式\"的迭代升級(jí)。

（一）組織各方面力量共同探索黨建引領(lǐng)下的街區(qū)共治

上海黨建引領(lǐng)下的社會(huì)治理，應(yīng)當(dāng)以需求對(duì)接與協(xié)調(diào)發(fā)展為基石，以技術(shù)治理與情感治理為紐帶，以條線整合、條塊整合以及街區(qū)整合為手段，通過街區(qū)社區(qū)的有機(jī)連通與整合，發(fā)揮各類治理主體合力，突破社區(qū)的局限，建構(gòu)在街區(qū)一體化范圍內(nèi)組織、人事、資源（信息）、技術(shù)、平臺(tái)、價(jià)值“六位一體\"基層治理模式。當(dāng)然，規(guī)劃必須先行，既放眼世界，又高度注意從國情、市情、區(qū)情出發(fā)，把頂層設(shè)計(jì)和問計(jì)于民統(tǒng)一起來。上海的發(fā)展要放在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展和全國改革開放的大局中來謀劃，力避“概念炒作”，防止單純的規(guī)劃，突出共同的治理。建議采取理論研討與實(shí)踐探索“齊步走\(yùn)"的策略，大膽闖、大膽試，在實(shí)踐中加以完善。上海應(yīng)當(dāng)具有開放的眼光和智慧，把“協(xié)同治理\"推向“共同治理”，按照屬地原則，構(gòu)建街鎮(zhèn)黨工委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，商務(wù)、住建、文旅、衛(wèi)健、市場(chǎng)監(jiān)管、市容綠化等部門共同參加的街區(qū)共治格局。

（二）握指成拳探索實(shí)體商業(yè)在網(wǎng)購擠壓下的經(jīng)營增長(zhǎng)點(diǎn)

近些年來，上海新商圈增量不小，但是商圈人流分布的時(shí)間、空間不均衡，人流過于密集的時(shí)候治安壓力大，人流過于稀疏的時(shí)候生意難做，店鋪的空置率較高。一個(gè)不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)是，在網(wǎng)購沖擊下，我們的商業(yè)經(jīng)營和公共空間治理缺乏經(jīng)驗(yàn)，這一挑戰(zhàn)已經(jīng)擺在我們的面前。例如，當(dāng)實(shí)體店淪為網(wǎng)購“試衣間”，銷售量必然下跌。如果改變思路，運(yùn)用遠(yuǎn)程技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)超越空間阻隔的“量體購衣”，就可能帶來新的銷量。南京路有商家提出吸引銀發(fā)消費(fèi)的課題，但“單打獨(dú)斗”很難有效果。如果南京路的商家能夠攜起手來，在思路更新、整體規(guī)劃、各顯特色、各顯其能的基礎(chǔ)上走出一條持續(xù)繁榮之路，將對(duì)上海整個(gè)商業(yè)水平的提升具有示范意義。

（三）按照屬地原則探索在公共空間建立樞紐型黨組織

公共空間的治理必須通過在公共空間活動(dòng)的人來實(shí)現(xiàn)，外在的巡查雖必不可少但也不能夸大其作用。應(yīng)當(dāng)挖掘公共空間內(nèi)的各類活動(dòng)群體的“牽頭人”，找到其中的黨員，在屬地街鎮(zhèn)黨委指導(dǎo)下，把“支部建在興趣活動(dòng)團(tuán)隊(duì)上”，發(fā)揮其樞紐作用。根據(jù)黨員人數(shù)的多寡，也可以組建黨小組或者跨興趣活動(dòng)團(tuán)隊(duì)的黨小組。倡導(dǎo)黨支部或者黨小組成員在市志愿者協(xié)會(huì)注冊(cè)，在屬地黨組織、志愿者協(xié)會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。逐步形成黨支部書記或黨小組組長(zhǎng)為“引領(lǐng)人”興趣活動(dòng)團(tuán)隊(duì)成員骨干為“牽頭人”興趣活動(dòng)團(tuán)隊(duì)成員為“熱心人”的志愿者隊(duì)伍。在分散的公共綠地，可以探索設(shè)立志愿服務(wù)崗。志愿服務(wù)崗按照就近劃片原則，受相同或相近活動(dòng)的“牽頭人\"領(lǐng)導(dǎo)，參與相關(guān)活動(dòng)。

（四）吸引各類興趣活動(dòng)團(tuán)隊(duì)成為街區(qū)共治力量

充分利用各類活動(dòng)群體的自治力量，在尊重其意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)其參與公共空間治理。建議在宣傳中加強(qiáng)對(duì)“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”的解讀，采用群眾喜聞樂見的形式釋明其內(nèi)涵。例如，針對(duì)不文明遛狗行為，有關(guān)部門除從養(yǎng)寵“準(zhǔn)入門檻”寵物“身份識(shí)別\"等制度層面優(yōu)化設(shè)計(jì)外，不妨把“愛寵族\"組織起來，通過討論“如何愛寵養(yǎng)寵”達(dá)成共識(shí)，簽訂“養(yǎng)寵自治守則\"或公約，相信能夠取得積極的效果。

（五）強(qiáng)化公共空間的文化承載和傳播功能

上?，F(xiàn)有的公共空間已經(jīng)有一定的文化承載和傳播功能，但也需要進(jìn)一步提升。例如，可以探索“公園 + ”運(yùn)行模式，讓流動(dòng)圖書館、微型博物館、臨時(shí)展覽場(chǎng)所、小茶館、便餐店、咖啡館、自助售貨亭等都能在公共空間生存。當(dāng)然，不同公共空間的情況各不相同，必須因地制宜，采取“一空間一對(duì)策”。對(duì)于街頭卡拉\"OK、廣場(chǎng)舞等可能影響他人合法權(quán)益的活動(dòng)，要采取規(guī)勸與引導(dǎo)相結(jié)合的措施。特別是，空間的利用要采取“非標(biāo)準(zhǔn)化\"的靈活方式，既開辟老年人喜愛的門球、羽毛球等活動(dòng)場(chǎng)地，也可以為年輕人提供投籃、射門等練習(xí)場(chǎng)地?？傊?，公共空間的文化承載與傳播，需要與具有不同學(xué)科（如體育、音樂、美術(shù)等）背景的高校、研究所結(jié)盟，共同探尋實(shí)施方案。

（作者系上海政法學(xué)院教授、上海交通大學(xué)中國城市治理研究院特聘研究員）