中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008—7168（2025）04—0037—13

一、問題提出

織結(jié)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)分配[3]、數(shù)字技術(shù)發(fā)展迭代驅(qū)動應(yīng)急能力躍遷[4等視角，錨定跨部門協(xié)同的作用路徑。

協(xié)同治理被認(rèn)為是處理緊急情況的最佳工具[1]（p.238）。2018 年黨和國家的機構(gòu)改革將公安、安監(jiān)、民政、水利等11個部門涉及自然災(zāi)害、事故災(zāi)難防范及應(yīng)對的主要職責(zé)進行整合，組建應(yīng)急管理機構(gòu)，其自標(biāo)之一在于對突發(fā)事件開展預(yù)防性、整體性、系統(tǒng)性管理。黨的二十大提出“強化國家安全工作協(xié)調(diào)機制”“完善國家應(yīng)急管理體系”，要求建立部門協(xié)同的工作格局。

學(xué)界將協(xié)同治理理論廣泛運用于應(yīng)急管理跨部門協(xié)同研究，以期尋求破解協(xié)同困境之道。既有研究基于公共危機防范應(yīng)對的四階段[2]、組協(xié)同治理理論研究的側(cè)重和偏好，限制了其在應(yīng)急管理領(lǐng)域的闡釋深度與廣度，一定程度上使得應(yīng)急管理跨部門協(xié)同難題的研究懸而未決。盡管短期內(nèi)我國完成了機構(gòu)改革，但應(yīng)急管理面臨跨地區(qū)、跨部門、跨層級、跨行業(yè)綜合協(xié)調(diào)的難點[5]。例如，應(yīng)急管理機構(gòu)和專項職能部門之間的運作模式銜接、職責(zé)界定較為困難，導(dǎo)致應(yīng)急管理部門成為“兜底部門\"[6]。應(yīng)急管理面臨體制上“小馬拉大車\"超負(fù)荷運行、機制上綜合協(xié)調(diào)“有名無實”的難題[7。在近5年的重大生產(chǎn)安全事故整改措施落實中，跨部門協(xié)作配合不足，工作銜接協(xié)調(diào)不順暢等問題長期難以突破①。

本質(zhì)上，協(xié)同治理是尋求有效治理結(jié)構(gòu)的過程。各行為主體之間、行為主體與整體之間的結(jié)構(gòu)擬合是協(xié)同治理的關(guān)鍵所在。已有研究表明，應(yīng)急管理跨部門協(xié)同難以達成的根源在于處理緊急事件的緊迫性與“科層制”穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)存在天然張力[8]。誠然，應(yīng)急管理跨部門協(xié)同的要義不在于組建新的機構(gòu)，而是新的機構(gòu)融入既有行政科層體系，影響并推動治理結(jié)構(gòu)變革。

因此，本文基于結(jié)構(gòu)調(diào)適的過程視角，提出跨部門協(xié)同的“結(jié)構(gòu)擬合\"機制，即各部門在組織結(jié)構(gòu)、組織權(quán)責(zé)、組織資源這三重維度上適應(yīng)既有治理結(jié)構(gòu)的過程。那么，結(jié)構(gòu)擬合何以促成應(yīng)急管理協(xié)同？本文將以B市應(yīng)急管理體系改革為案例，對其過程進行追蹤，闡釋其機制，增補既有應(yīng)急管理領(lǐng)域的跨部門協(xié)同治理研究。

二、文獻述評與分析框架

（一）文獻述評

關(guān)于應(yīng)急管理跨部門協(xié)同失靈的影響因素，學(xué)界大致形成以下三種解釋。

其一，部門間權(quán)責(zé)分割導(dǎo)致應(yīng)急協(xié)同失靈。政府主體間的協(xié)同主要由權(quán)責(zé)關(guān)系驅(qū)動[9。條塊分割的應(yīng)急管理原則導(dǎo)致行業(yè)主管部門與地方政府之間的權(quán)責(zé)割裂[10]。一方面，“分類管理\"的責(zé)任劃分并未完全覆蓋所有災(zāi)種[11]。另一方面，議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的成員單位互相交叉，協(xié)調(diào)功能尚未完全發(fā)揮[12]。2018年機構(gòu)改革削弱了應(yīng)急值守工作貼近領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢，部分地區(qū)“政府應(yīng)急\"降格為\"部門應(yīng)急\"[13]。在部門權(quán)威和行政級別不變的情況下，應(yīng)急管理局牽引力不足，難以實現(xiàn)統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)[14]

其二，縱向多層級組織形態(tài)增加協(xié)同難度?？茖又茟{借穩(wěn)定嚴(yán)格的指揮服從機制建立權(quán)威，能夠控制和協(xié)調(diào)大規(guī)模集體行動，但災(zāi)害具有“去科層化”不確定的特征[15]。隨著突發(fā)事件的復(fù)雜程度加劇，以行政組織或系統(tǒng)為核心的應(yīng)急處突方式無法避免數(shù)量、多樣性和相異性導(dǎo)致的組織分工特質(zhì)，制約了應(yīng)急效能的進一步提升[16]?？茖又芢"超穩(wěn)定\"的層級結(jié)構(gòu)很難自主識別和判斷環(huán)境變化及其危險，導(dǎo)致機構(gòu)反應(yīng)趨向僵化[17]，加大組織間協(xié)調(diào)難度[18]，面臨把災(zāi)難放大到極限的風(fēng)險[19]

其三，職能部門獨立化加劇協(xié)同困境。公共管理改革通過流程再造，建立大量獨立、分散化的公共服務(wù)執(zhí)行機構(gòu)，導(dǎo)致政府機構(gòu)趨向裂化[20]。在職能部門分散的情況下，突發(fā)公共事件可能導(dǎo)致提前制定的計劃無法適應(yīng)變化的環(huán)境，產(chǎn)生各關(guān)鍵崗位人員配備不及時等協(xié)同難題[21]。部門間的相對獨立性削弱危機響應(yīng)過程中的協(xié)調(diào)關(guān)系[22]，部門信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)也因此而難以共通共融[23]

既有研究分別從條塊關(guān)系、組織層級、部門職責(zé)等維度為本研究提供理論支持，但仍存在可供探究的空間。其一，從結(jié)構(gòu)上看，相關(guān)研究強調(diào)行政體制框架的靜態(tài)約束，忽略了部門從獨立運作邁向集體行動的過程機制。其二，從研究角度上看，其多從時間點切入，對改革進行橫截面的探究，缺少縱向時間段的過程追蹤。這偏離了考察跨部門協(xié)同是為了優(yōu)化行政體系運作的本質(zhì)要求，難以探明達成跨部門協(xié)同的原因及機制?！瓣P(guān)于政府問題的研究，必然要求在方法論上突破傳統(tǒng)體制研究的范圍，開辟過程研究。\"[24]因而，“過程”是跨部門協(xié)同繞不開的要素。本文聚焦的正是地方應(yīng)急管理職能部門的結(jié)構(gòu)調(diào)適過程。

（二）“要素重構(gòu)一組織協(xié)同\"的分析框架

本研究結(jié)合組織的權(quán)變理論，構(gòu)建“要素重構(gòu)一組織協(xié)同\"的地方應(yīng)急管理跨部門協(xié)同的過程分析框架（參見圖1）。部門間協(xié)同合作遵循組織運行的基本邏輯，對其過程的探究可以使我們獲得啟發(fā)。

權(quán)變理論強調(diào)組織是構(gòu)建關(guān)系的結(jié)構(gòu)，也是構(gòu)建關(guān)系的過程[25]（pp.185-189）。該理論認(rèn)為，組織始終處于不斷地建構(gòu)與調(diào)整結(jié)構(gòu)的過程之中[26]（p.3）。大部制改革過程中“職能整合\"和“機構(gòu)重組\"的實踐表明，不同的整合機制與組織任務(wù)環(huán)境和原有組織單元之間相互依賴的屬性有關(guān)[27]。實際上，政府部門間的跨部門協(xié)作就是調(diào)整和構(gòu)建部門結(jié)構(gòu)以及部門間關(guān)系的過程。組織結(jié)構(gòu)、組織權(quán)責(zé)、組織資源是組織的構(gòu)成要素，是組織運作的基礎(chǔ)[28]（p.24-30）。本項研究構(gòu)建包含以上三個要素的分析框架。

其一，組織結(jié)構(gòu)。組織結(jié)構(gòu)是指所有將勞動分解成不同任務(wù)和協(xié)調(diào)這些被分解任務(wù)的途徑之和[28]（p.146）。組織結(jié)構(gòu)通常由組織技術(shù)決定[29]。技術(shù)與組織的相互依賴性越高，用于協(xié)調(diào)的資源越多。應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)涉及從分散、獨立到應(yīng)急協(xié)同網(wǎng)絡(luò)的動態(tài)演變[30]

其二，組織權(quán)責(zé)。政府的權(quán)責(zé)配置指的是特定政治體制和行政管理模式下政府所擁有的權(quán)力和責(zé)任在不同層級和部門中分配所形成的關(guān)系[31]。權(quán)責(zé)配置在縱向上明晰了各級政府“應(yīng)該做什么\"的問題，橫向上明確了“應(yīng)該由誰做”的問題[32]。權(quán)威分事論認(rèn)為，一般性的行政權(quán)力不足以應(yīng)對突發(fā)事件，必須將應(yīng)急處突的權(quán)力授予緊急狀態(tài)下的特定主體，以扁平化的形式形成從發(fā)現(xiàn)至處置完畢的最短閉環(huán)[33]

其三，組織資源。公共部門的資源配置體現(xiàn)為財政、機構(gòu)編制、人力在各級各部門之間的分配關(guān)系[34]。資源狀況與官僚組織的運作機制之間存在緊密關(guān)聯(lián)。政府部門受資源結(jié)構(gòu)性因素影響，容易依據(jù)不同的實踐邏輯行事[35]

三、研究設(shè)計

本文采用個案研究方法，對B市應(yīng)急管理體系改革展開研究。

（一）案例選取

綜合對應(yīng)急環(huán)境與工作成效的考量，本文選取B市作為典型案例開展研究。其一，B市突發(fā)事件類型多樣。B市位于我國邊境，處于暴雨集中區(qū)、山區(qū)，面臨較大的應(yīng)對跨國公共衛(wèi)生事件輸入、山體滑坡、洪澇災(zāi)害、安全生產(chǎn)等突發(fā)事件壓力。其二，B市應(yīng)急管理改革成效顯著。改革前，B市曾因一年內(nèi)連續(xù)四次對突發(fā)事件處理不當(dāng)，導(dǎo)致相關(guān)主管領(lǐng)導(dǎo)被應(yīng)急管理部約談。改革后，B市連續(xù)兩年在全區(qū)市級黨委政府安全生產(chǎn)和消防工作履職考核中排名第一。多名工作人員獲習(xí)近平總書記接見，被評為全國應(yīng)急系統(tǒng)先進工作者、自治區(qū)突發(fā)事件應(yīng)對先進個人、自治區(qū)先進工作者等。

圖1應(yīng)急管理跨部門協(xié)同分析框架

（二）研究方法

突發(fā)事件具有爆發(fā)性、多變性、復(fù)雜性特征，若研究者脫離特定情境，可能難以把握應(yīng)急管理工作的過程，更難以透析推動跨部門協(xié)同的機制與邏輯。作者于2022年7月至8月中旬赴G省應(yīng)急管理廳進行為期46天的參與式觀察，通過應(yīng)急指揮中心的綜合調(diào)度平臺，觀察B市應(yīng)對第3號臺風(fēng)“暹芭\"的過程。同時，采用三角互證法，圍繞B市應(yīng)急管理體系建設(shè)、應(yīng)急管理過程等主題，對G省應(yīng)急管理廳、N市應(yīng)急管理局工作人員（包含有B市應(yīng)急系統(tǒng)工作經(jīng)歷的工作人員）進行訪談。作者于2022年8月下旬到B市及其下轄縣、全國綜合減災(zāi)示范社區(qū)進行實地調(diào)研，并于2022年11月、2023年4月、2024年12月至2025年2月，通過微信電話進行追蹤回訪。本研究實際訪談對象共28人次（參見表1），獲取約10萬字訪談資料。作者還收集相關(guān)政策文件、工作總結(jié)、媒體報道等二手資料進行輔助分析。

表1訪談對象及編碼

四、從分散到整合：B市應(yīng)急管理改革過程

2019年3月12日，B市應(yīng)急管理局（以下簡稱“應(yīng)急局”掛牌成立，標(biāo)志B市完成了地方應(yīng)急管理機構(gòu)改革。為優(yōu)化工作格局，B市開啟應(yīng)急管理體系改革，內(nèi)容涉及組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整與資源結(jié)構(gòu)調(diào)整三方面。

（一）組織結(jié)構(gòu)調(diào)整

2019年9月，B市在全自治區(qū)范圍內(nèi)建立首個應(yīng)急指揮中心（以下簡稱指揮中心），作為全市突發(fā)事件應(yīng)急值守、風(fēng)險監(jiān)測、指揮調(diào)度的中心樞紐，由應(yīng)急局負(fù)責(zé)日常運營。指揮中心圍繞“可視化調(diào)度指揮 + 多領(lǐng)域信息感知\"兩項功能建設(shè)，整合視頻傳輸、語音溝通、數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)傳遞數(shù)字化技術(shù)，打造綜合應(yīng)用平臺。

1.貫通中央至村屯六層信息渠道

在初始階段，B市融合企業(yè)通信平臺，打通“中央—省—市—縣（區(qū)）—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村\"六個指揮層級。防汛抗旱指揮系統(tǒng)貫通中央到縣級的指揮調(diào)度信息渠道，但尚未接通鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊。在2020年初處理大規(guī)模突發(fā)公共衛(wèi)生事件時，應(yīng)急局發(fā)現(xiàn)中國移動通信研發(fā)的“云視訊\"通信平臺能實現(xiàn)從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的視頻傳輸。2020年2月，B市應(yīng)急局委托中國移動公司設(shè)計融合通信系統(tǒng)，暢通鄉(xiāng)村應(yīng)急信息溝通渠道。由此，通信技術(shù)縱向串聯(lián)起中央至村屯的應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)。

2.“前后方\"打通應(yīng)急指令傳輸

在推動階段，指揮中心對接應(yīng)急處突現(xiàn)場及后方指揮部的信息。自治區(qū)專項移動指揮部的移動通信系統(tǒng)依托移動通信車，搭載了無人機、衛(wèi)星通信、可視化對講等設(shè)備，實時傳輸音頻信息。在接入這一系統(tǒng)后，B市應(yīng)急指揮部成員單位可在應(yīng)急指揮中心研判事故災(zāi)難現(xiàn)場狀況，并做出應(yīng)急指揮決策。這解決了前后方信息不對稱以及集體行動失序的難題。例如，在2021年山體塌方事件中，應(yīng)急局局長在現(xiàn)場坐鎮(zhèn)指揮，無人機將現(xiàn)場畫面?zhèn)鬏斨林笓]中心，分管副市長、國土資源局、地震局等相關(guān)負(fù)責(zé)人及高級工程師據(jù)此進行綜合研判，指導(dǎo)應(yīng)急處置工作有序進行。

3.橫向聯(lián)通各職能部門數(shù)據(jù)信息

在深化階段，部門間以指揮中心為樞紐，橫向聯(lián)通各職能部門，形成“中心輻射\"的環(huán)形應(yīng)急組織結(jié)構(gòu)。2020年4月，B市委辦公室印發(fā)《B市應(yīng)急管理體系建設(shè)總體方案》，規(guī)定“充分整合公安、交通、水利、消防、氣象、自然資源、地震、安全生產(chǎn)等現(xiàn)有專業(yè)信息化平臺數(shù)據(jù)資源最大限度實現(xiàn)資源共享、發(fā)揮合力”。應(yīng)急指揮中心有機融合防汛抗旱指揮調(diào)度系統(tǒng)、公安廳“天網(wǎng)”政法委“雪亮工程”、中國電信“百姓天網(wǎng)\"等數(shù)字信息監(jiān)控渠道，對內(nèi)貫通水利、住建、氣象等部門的實時監(jiān)測數(shù)據(jù)，對外接通公安、衛(wèi)健、消防部門的部分必要數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對約8萬路信息的監(jiān)控，完成全市范圍內(nèi)“點”與“面\"相結(jié)合的視頻布控。

截至2022年6月，數(shù)字化驅(qū)動的應(yīng)急管理“網(wǎng)絡(luò)狀\"組織結(jié)構(gòu)基本形成。指揮中心搭建了包含國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)、自治區(qū)專項指揮部的移動通信系統(tǒng)、自身研發(fā)的通信系統(tǒng)以及中國移動公司的云視訊系統(tǒng)在內(nèi)的“四合一”運營指揮平臺；建成縱向貫通國家應(yīng)急部、自治區(qū)、市、縣、鄉(xiāng)、村六級，橫向連通各部門的視頻調(diào)度系統(tǒng)，實現(xiàn)全市應(yīng)急指揮調(diào)度“一張網(wǎng)”。“一張網(wǎng)”覆蓋全市12個縣（市、區(qū)）、20個市專項指揮部、135個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），成功打通指揮調(diào)度的“最后一公里”。應(yīng)急管理部門可通過系統(tǒng)平臺對全市30440名災(zāi)害信息員、407名地質(zhì)災(zāi)害點管理員實施“點對點\"精準(zhǔn)調(diào)度。

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整

2020年B市連續(xù)發(fā)生四起突發(fā)事件，涉及社會公共安全、重大自然災(zāi)害及公共衛(wèi)生三大類。彼時，應(yīng)急管理權(quán)力分散于各部門，產(chǎn)生應(yīng)急失序、協(xié)調(diào)不靈的協(xié)同困境，具體表現(xiàn)為：在斷水、斷路、斷通信的極端條件下，各職能部門涌向現(xiàn)場導(dǎo)致行動秩序混亂；應(yīng)急物資調(diào)配失序使得工作難以開展。這成為B市整合指揮調(diào)度權(quán)力的觸發(fā)點。

1.應(yīng)急管理委員會統(tǒng)合黨政最高協(xié)調(diào)權(quán)

市委牽頭組建應(yīng)急管理委員會，整合獨立分散于各部門的權(quán)力結(jié)構(gòu)。2019年，指揮中心的建立在技術(shù)上實現(xiàn)了聯(lián)動，但由誰指揮、聽誰指揮、誰行動、如何行動的問題尚未解決，應(yīng)急管理改革從技術(shù)層面上升到體制機制層面。

2020年，B市將應(yīng)急管理體系改革列入2020年市委書記工程，作為書記主抓年度三項重點項目之一。同年6月，B市率先掛牌成立全自治區(qū)首個地級市突發(fā)事件應(yīng)急管理委員會（以下簡稱應(yīng)急委）。應(yīng)急委實施“雙主任\"制，即市委書記、市長共同擔(dān)任主任，市委副書記、副市長共同擔(dān)任常務(wù)副主任。應(yīng)急委整合了全市最高規(guī)格的黨政指揮協(xié)調(diào)權(quán)力。

2.主責(zé)部門分類履行應(yīng)急處突權(quán)責(zé)

應(yīng)急委統(tǒng)籌自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、社會安全及公共衛(wèi)生四大類突發(fā)事件的協(xié)調(diào)指揮權(quán)。為防正各部門推諉扯皮，應(yīng)急委下設(shè)四類專項指揮部，構(gòu)建起分類管理的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。每個指揮部指定一個主責(zé)部門，并設(shè)置專項指揮部辦公室。市委、市政府印發(fā)《B市應(yīng)急管理體系建設(shè)總體方案》，制定了各指揮部工作方案，分解落實35項重點任務(wù)和目標(biāo)，明確應(yīng)急委成員單位職責(zé)。

主責(zé)部門行使突發(fā)事件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。防汛抗旱指揮部行使備汛、防汛、應(yīng)汛的指揮協(xié)調(diào)權(quán)。氣象局將天氣預(yù)報信息傳輸至應(yīng)急局。應(yīng)急局根據(jù)應(yīng)急預(yù)案設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)對氣象信息進行綜合研判。若需要啟動應(yīng)急響應(yīng)，應(yīng)急局會將相關(guān)情況報送至防汛抗旱指揮部，由指揮部發(fā)布應(yīng)急響應(yīng)，依據(jù)雨量大小、成災(zāi)風(fēng)險通知消防隊伍、武警部隊做好應(yīng)急準(zhǔn)備。

3.議事協(xié)調(diào)機構(gòu)實體化運作

應(yīng)急委下設(shè)辦公室（簡稱應(yīng)急辦），主要承擔(dān)應(yīng)急委日常協(xié)調(diào)、辦文、辦會職責(zé)。在規(guī)格上，應(yīng)急辦高配行政權(quán)力：B市由常務(wù)副市長兼任應(yīng)急辦主任，應(yīng)急管理局局長兼任常務(wù)副主任，較其他地方應(yīng)急局局長擔(dān)任主任的配置高一級。此外，另設(shè)兩名專職副主任，服務(wù)于應(yīng)急體系改革。

在運作方式上，應(yīng)急辦設(shè)置專人專崗。B市委班子成員多次召開協(xié)調(diào)會議，為應(yīng)急局增設(shè)2個行政編、10個事業(yè)編，專門用于應(yīng)急辦工作。截至2021年1月，全市范圍內(nèi)12個縣（市、區(qū)）

全部落實應(yīng)急辦實體化運轉(zhuǎn)要求。

B市設(shè)立了全區(qū)唯一的應(yīng)急辦專職副主任崗位，專門協(xié)調(diào)應(yīng)急管理改革中各部門的協(xié)同事項。一是日常貫徹落實應(yīng)急委關(guān)于應(yīng)急管理改革的指示精神，按照職責(zé)分類歸攏各相關(guān)部門的應(yīng)急行動權(quán)責(zé)；二是統(tǒng)一歸口管理四大類應(yīng)急事件。B市應(yīng)急局除行使原有的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難管理兩項基本職能之外，還行使公共衛(wèi)生、社會安全管理職能。在重大事件上，由應(yīng)急委統(tǒng)一行使指揮協(xié)調(diào)權(quán)。專職副主任一方面分擔(dān)應(yīng)急局的工作，另一方面則是借助應(yīng)急委的政治勢能，大力進行協(xié)同機制建設(shè)，以保障應(yīng)急協(xié)調(diào)權(quán)的有效執(zhí)行。

4.應(yīng)急管理局主要領(lǐng)導(dǎo)“兼職升權(quán)”

應(yīng)急局主要領(lǐng)導(dǎo)“兼職升權(quán)”，提升了應(yīng)急局在橫向部門間協(xié)調(diào)資源的權(quán)力。應(yīng)急局作為新成立的部門，其部門定位與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能不匹配，部門之間職級相同且缺少業(yè)務(wù)往來基礎(chǔ)，直接導(dǎo)致應(yīng)急管理局橫向協(xié)調(diào)能力不足，具體表現(xiàn)為工作進展緩慢、配合程度低、關(guān)鍵時刻難以達成一致共識。因此，強化應(yīng)急局的統(tǒng)籌能力成為破解協(xié)同困境的關(guān)鍵。

2021年初，應(yīng)急委成員在新年第一次工作會議上重點討論了應(yīng)急局局長兼任市政府辦公室副秘書長的方案。此方案的目的在于借助“政府副秘書長\"的職務(wù)加強應(yīng)急局與其他部門的事務(wù)對接。2021年，應(yīng)急委印發(fā)《B市2021年應(yīng)急管理體系建設(shè)工作要點的通知》，明確規(guī)定“落實縣級應(yīng)急管理部門主要領(lǐng)導(dǎo)在黨委辦或政府辦兼任職務(wù)，以便統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作”。截至2021年底，全市及下轄12個縣（市、區(qū)）應(yīng)急管理局局長分別兼任政府辦副秘書長。

（三）資源結(jié)構(gòu)調(diào)整

應(yīng)急管理需要信息資源與物質(zhì)資源兩類資源要素的支撐。B市通過物質(zhì)資源前置、部門整合以及跨區(qū)域聯(lián)動，調(diào)整應(yīng)急資源共享結(jié)構(gòu)。

1.建立軍地聯(lián)用應(yīng)急資源機制

應(yīng)急委依托應(yīng)急預(yù)案建立軍地聯(lián)用應(yīng)急資源機制。B市抓住修訂編寫應(yīng)急管理預(yù)案的契機，將軍地聯(lián)動寫入預(yù)案，并前置應(yīng)急資源至駐地武警部隊。例如，在每年5月至8月暴雨、臺風(fēng)多發(fā)階段，應(yīng)急管理局會將橡皮艇、沖鋒舟、帳蓬等物資前置至部隊，以便第一時間對群眾進行轉(zhuǎn)移避險和災(zāi)后安置。同時，B市還以文件形式對這項機制進行固化。2021年12月，B市應(yīng)急委印發(fā)《關(guān)于突發(fā)事件軍地應(yīng)急聯(lián)動機制的通知》，明確要求“建立軍地應(yīng)急處置預(yù)警聯(lián)動機制·在災(zāi)情特別緊急情況下，有關(guān)部門可以直接向駐地部隊提出搶險救災(zāi)行動要求”。實際上，應(yīng)急局將物資資源優(yōu)勢與軍隊的救援力量結(jié)合，提升了應(yīng)急響應(yīng)效率。

2.整合各職能部門應(yīng)急資源

應(yīng)急指揮樞紐整合各職能部門監(jiān)測數(shù)據(jù)資源。2021年4月，B市應(yīng)急管理局發(fā)布《關(guān)于切實加強突發(fā)事件信息報送工作的通知》，要求縣（市、區(qū)）在突發(fā)事件發(fā)生后，利用各種渠道第一時間向市應(yīng)急管理局值班室報送。截至2021年10月13日，B市應(yīng)急指揮中心接入公安天網(wǎng)、政法委“雪亮工程”、旅游景點、洪澇災(zāi)害和森林火災(zāi)等巡查監(jiān)測監(jiān)控視頻8萬余路，采集全市地質(zhì)災(zāi)害隱患點數(shù)據(jù)1900余條，大中小型水庫、河道、雨量站數(shù)據(jù)988條，匯聚全市2290家生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)基本信息、145個重大危險源感知數(shù)據(jù)、7家尾礦庫監(jiān)測預(yù)警感知網(wǎng)絡(luò)，對全市12個特種作業(yè)考試點、6對煤礦194路在線監(jiān)測進行全覆蓋，構(gòu)建集成共享的“大數(shù)據(jù)\"平臺。

應(yīng)急局組建救援補充隊伍。2021年3月，應(yīng)急局招納退伍軍人、大學(xué)生組建25人的應(yīng)急救援隊，以補充市應(yīng)急救援力量。救援隊承擔(dān)突發(fā)事件救援以及日常應(yīng)急值守職責(zé)，一定程度上緩解了應(yīng)急管理局對消防隊伍救援力量的依賴。

3.簽訂跨區(qū)域合作協(xié)議

應(yīng)急委與相鄰省份簽訂跨區(qū)域合作協(xié)議，促進應(yīng)急資源共享共用。2023年6月，B市聯(lián)合云南、貴州兩省相鄰的州（市）簽署“三?。▍^(qū)）五州（市）\"跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)絡(luò)互動工作協(xié)議。長期以來，森林火災(zāi)、季節(jié)性暴雨是三省共同面對的災(zāi)害風(fēng)險，三地分別具有國家級森林消防力量、長期防臺防汛的應(yīng)急處突先進經(jīng)驗以及風(fēng)險監(jiān)測大數(shù)據(jù)處理技術(shù)。此項協(xié)議包含應(yīng)急管理裝備、物資、隊伍聯(lián)動互助，目標(biāo)在于實現(xiàn)應(yīng)急救援和應(yīng)急物資區(qū)域一體化規(guī)劃對接、信息互通、資源共享、應(yīng)急共保。

五、結(jié)構(gòu)擬合：

破解應(yīng)急管理跨部門協(xié)同困境之道

在應(yīng)急管理體系改革過程中，應(yīng)急辦牽頭制定了一系列策略，推動應(yīng)急管理跨部門協(xié)同的達成，這可以概括為“結(jié)構(gòu)擬合”。

（一）組織結(jié)構(gòu)擬合：劃定協(xié)同行動框架

組織結(jié)構(gòu)因技術(shù)剛性產(chǎn)生靈活變革[36]。原有層級明顯、分散獨立的職能部門被納入應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺，在數(shù)字信息空間形成上下、左右、前后貫通的網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。應(yīng)急指令在數(shù)字技術(shù)空間激活部門間協(xié)同行動的程序。

1.塑造協(xié)同行動的組織網(wǎng)絡(luò)

組織執(zhí)行任務(wù)的關(guān)鍵在于“核心重構(gòu)”，即根據(jù)任務(wù)信息協(xié)調(diào)合作主體、上下級關(guān)系以及行動指令[37]。B市將信息傳輸作為突破因行政層級、專業(yè)分工形成的部門橫縱分割結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵抓手和核心路徑。

縱向上，暢通應(yīng)急管理“最后一公里”。應(yīng)急局適時利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯等基層一線的高效信息收集和應(yīng)急處突優(yōu)勢，借助通信企業(yè)的技術(shù)力量，實現(xiàn)自上而下指令傳輸和自下而上信息上報的雙向溝通，彌補了國家統(tǒng)建數(shù)字化信息系統(tǒng)縱向結(jié)構(gòu)斷裂的短板，為全面、實時的信息采集打造“綠色通道”。這成為調(diào)整應(yīng)急管理縱向跨部門合作的重要支柱。

“應(yīng)急管理系統(tǒng)發(fā)揮作用的關(guān)鍵點在于信息完備程度。B市的基礎(chǔ)信息收集直接打通了從國家至村屯的信息上傳下達通道，把各級部門都串聯(lián)起來。\"（S3，20220708）

橫向上，跨部門信息監(jiān)測增強部門間的依賴關(guān)系，打破了部門獨立運行的組織壁壘。打通橫縱貫通的信息傳輸架構(gòu)后，B市以信息傳輸內(nèi)容強化橫向部門間的關(guān)聯(lián)。應(yīng)急委發(fā)文要求應(yīng)急指揮中心接人水利、民政、水文、文旅等部門的數(shù)據(jù)資源，為突發(fā)事件的預(yù)防監(jiān)測提供數(shù)據(jù)支撐。同時，部門間建立信息報送制度，相關(guān)部門第一時間將信息報送至應(yīng)急指揮中心。應(yīng)急響應(yīng)指令的發(fā)布時間、標(biāo)準(zhǔn)以各部門的信息為依據(jù)，并適時征求各部門意見。由此，各部門對情形的綜合研判以其他部門的數(shù)據(jù)作為支撐，且只需要通過指揮中心的“應(yīng)急一張圖”就可以實現(xiàn)。部門間原有的“數(shù)據(jù)專用性\"被數(shù)字傳輸化解，數(shù)據(jù)初步具備流通性特質(zhì)。

2.實時調(diào)整協(xié)同行動的策略

信息匯集入指揮中心后，議事協(xié)調(diào)部門負(fù)責(zé)對其進行“轉(zhuǎn)譯\"輸出，并對應(yīng)急部門的行動結(jié)構(gòu)進行排列重組。基層監(jiān)測信息、上級相關(guān)部門的指導(dǎo)信息以及突發(fā)事件實時情況，分別從縱向、橫向以及事件現(xiàn)場三個方向匯入應(yīng)急指揮中心，并進行可視化呈現(xiàn)，它們共同成為應(yīng)急指揮部形成決策指揮的依據(jù)。應(yīng)急指揮部依據(jù)實際情況決定由哪些部門行動以及如何行動，在行動的過程中如何進行調(diào)整。實質(zhì)上，應(yīng)急指揮中心通過實時信息傳遞，高效調(diào)配行政力量，將部門劃定在行動范圍之內(nèi)，并根據(jù)事態(tài)變化及時調(diào)整各部門的行動策略。由此，獨立、分散的部門通過信息互通形成由應(yīng)急指揮中心向周圍輻射的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)（參見圖2）。

“重大事件中，所有相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)都需駐守應(yīng)急指揮中心，實時聽從指揮調(diào)遣。在這之前，各部門接到信息只是分頭行動?！保║1，20220816）

圖2應(yīng)急管理跨部門協(xié)同組織結(jié)構(gòu)擬合

（二）權(quán)力結(jié)構(gòu)擬合：統(tǒng)籌協(xié)同運作過程

應(yīng)急管理權(quán)力運作范圍包含“防”與“救”兩項：前者是指預(yù)防與準(zhǔn)備，后者則是響應(yīng)與恢復(fù)。“防”側(cè)重日常工作的協(xié)調(diào)權(quán)，“救\"依賴關(guān)鍵時刻的決策權(quán)。部門間的權(quán)力運作貫穿“防”與“救”的全過程。

1.特定職位驅(qū)動協(xié)調(diào)權(quán)常態(tài)運轉(zhuǎn)

應(yīng)急辦通過實體化運轉(zhuǎn)，將應(yīng)急委的最高議事協(xié)調(diào)權(quán)貫穿于常態(tài)工作中。風(fēng)險監(jiān)測、部門間行動磨合是應(yīng)對突發(fā)事件的關(guān)鍵，這涉及各部門監(jiān)測數(shù)據(jù)互通以及演練配合，需要依靠黨政高層政治權(quán)威進行協(xié)調(diào)。B市向應(yīng)急管理局下放編制，用于應(yīng)急辦，即指定專人、配備專項權(quán)力落實專項工作，目的在于通過修正專業(yè)部門職能與綜合協(xié)調(diào)權(quán)力錯配的格局，彌合議事協(xié)調(diào)機構(gòu)權(quán)責(zé)空轉(zhuǎn)的間隙。應(yīng)急辦直接對接應(yīng)急委，及時跟進并反饋數(shù)據(jù)整合、應(yīng)急演練各類事項。本質(zhì)上，應(yīng)急辦代表應(yīng)急委（而非應(yīng)急局）執(zhí)行指令，對常態(tài)化下的應(yīng)急管理系統(tǒng)工作進行過程追蹤。同時，B市指派副市長擔(dān)任應(yīng)急辦主任，而其他地級市則是由應(yīng)急管理局局長兼任，可見，是以高配的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力推動資源的協(xié)調(diào)。因此，應(yīng)急辦具有極高的政治屬性。

“本質(zhì)上來說，應(yīng)急委是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，不是行政機構(gòu)，其職能要有人落實才能生效。如果只是把應(yīng)急辦設(shè)置在應(yīng)急局，卻不安排人手，就只是給應(yīng)急局增加負(fù)擔(dān)而已，這樣的改革沒有意義。\"（U2，20220816）

辦公室是“小組政治”的工作樞紐和權(quán)力中心[38]。應(yīng)急局局長兼任市政府副秘書長，依托政府辦的綜合協(xié)調(diào)權(quán)強化應(yīng)急管理專項協(xié)調(diào)權(quán)。這改變了權(quán)力的供需關(guān)系：以應(yīng)急局局長的名義行使協(xié)調(diào)權(quán)，很大程度上是向其他部門單方面索取資源。由于應(yīng)急局本身缺乏綜合協(xié)調(diào)能力，在部門主義和利益的綜合影響下，其他部門可能基于“無利可謀”的考量而消極配合。而以市政府副秘書長的名義行使協(xié)調(diào)權(quán)，則能推動資源在部門間的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)權(quán)力的“供需平衡”。同時，副秘書長這一崗位便于和應(yīng)急值守領(lǐng)導(dǎo)溝通，使其政策建議更便于傳達。

“以應(yīng)急局的名義提要求，其他單位還不一定買賬，因為雙方處于同一層級。黨辦或政府辦發(fā)布的指令所能發(fā)揮的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力更強。”（U5，20220817）

資源配置權(quán)增強了跨部門協(xié)同的號召力。在事項推進、資源讓渡、人力配合等方面，市政府副秘書長綜合協(xié)調(diào)權(quán)力比應(yīng)急管理局局長的專項權(quán)力產(chǎn)生的號召力更強。例如，2021年安全生產(chǎn)考核中，被考核對象由A縣臨時變更為C縣。應(yīng)急局局長兼市政府副秘書長凌晨2點緊急通知C縣各局領(lǐng)導(dǎo)安排相關(guān)迎檢工作，得到了積極配合。這是因為副秘書長作為行政中樞，具備以資源調(diào)配促行動的能力。

“副秘書長代表的是市政府來安排工作，其行政資源配置能力更強。有了這個崗位，應(yīng)急局的定位提高了。\"（U8，20250217）

2.分層調(diào)適關(guān)鍵決策權(quán)配置

專項指揮部是應(yīng)急決策的權(quán)力中樞。應(yīng)急管理預(yù)案為專項指揮部的決策權(quán)提供合法性依據(jù)。預(yù)案依據(jù)突發(fā)事件的類別和能級劃定專項指揮部、主責(zé)部門與參與部門，并賦予專項指揮部特定范圍內(nèi)的決策指揮權(quán)。各類專項指揮部向上分解應(yīng)急委的決策壓力，向下歸集各職能部門分散的決策權(quán)力，形成分層分類管理的權(quán)力配置架構(gòu)。

“群策群力”為現(xiàn)場決策提供依據(jù)。專項指揮部根據(jù)突發(fā)事件實際狀況搭建現(xiàn)場指揮部，作為決策指揮的中心樞紐。專業(yè)技術(shù)人員與相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成現(xiàn)場指揮部的核心成員，組成“決策智囊團”。秉承“行動合理”與“專業(yè)優(yōu)先”的原則，專業(yè)技術(shù)人員提供具有較高權(quán)威性的決策建議，為行動提供指向，部門主要領(lǐng)導(dǎo)則從行政可行性、部門協(xié)調(diào)等角度對其進行考量，二者共同維持現(xiàn)場決策科學(xué)性與合理性的動態(tài)平衡。例如，在山體滑坡應(yīng)對處置中，開挖山體的深入推進引發(fā)二次塌方的風(fēng)險?，F(xiàn)場指揮部外請地質(zhì)專家到場進行勘察，并根據(jù)專家建議采取行動。盡管應(yīng)急決策權(quán)集中于專項指揮部的指揮長手中，但本質(zhì)上其決策是群策群力的結(jié)果。

上級授意賦予應(yīng)急決策權(quán)合法運作依據(jù)。應(yīng)急委通過政治權(quán)威授予特定崗位決策權(quán)，以便于其臨時調(diào)動人力物力以及資源。這類權(quán)力有極強的時效性，隨著特定事件的完成而失效。例如，在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件防控中，應(yīng)急委直接授予應(yīng)急辦主任防控文件起草組組長職務(wù)，賦予其自由選擇組員的權(quán)力。

“我接的任務(wù)是成立文件組，我任組長，組員全靠自己找。我拿出通訊錄看到誰就叫誰，20分鐘之內(nèi)來報到。這是講政治意識的時候，沒人推諉。\"（U9，20220817）

3.黨政權(quán)威賦能部門權(quán)力博弈

議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在實際運作中，利用領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，整合各方權(quán)責(zé)[39]。應(yīng)急委統(tǒng)籌黨政系統(tǒng)內(nèi)的最高協(xié)調(diào)指揮權(quán)。專項指揮部借助副市長以及副處級干部的行政權(quán)威，行使分類“統(tǒng)管\"協(xié)調(diào)權(quán)力。例如，旅游突發(fā)事件涉及地質(zhì)災(zāi)害、交通運輸、文化旅游等事項，對此類事件的處置和協(xié)調(diào)往往由文化旅游部門牽頭，以自然災(zāi)害類專項指揮部的名義進行。

“沒有專項指揮部之前，協(xié)調(diào)工作有難度，大家都是同一級部門，你憑什么來安排我的工作?！保║2，20220816）

部門間難以達成一致的爭議矛盾，由更高層級議事協(xié)調(diào)機構(gòu)裁定。以防汛為例，水利局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)“防”，應(yīng)急局負(fù)責(zé)“救”，但防汛抗旱指揮部設(shè)置在應(yīng)急局，各部門認(rèn)為防汛是應(yīng)急局的職責(zé)。應(yīng)急局既是“運動員”也是“裁判長”。當(dāng)出現(xiàn)協(xié)調(diào)事項涉及主責(zé)部門自身，又難以達成一致的情況時，應(yīng)急辦會將其上報至應(yīng)急委協(xié)商解決。

“最終是要靠黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)出面，把分工進一步細(xì)化，尤其是防范的責(zé)任，落實到牽頭部門。\"（S7，20241205）

關(guān)鍵時刻，“擔(dān)權(quán)”意味著“擔(dān)責(zé)”，部門主動讓渡權(quán)力至第三方機構(gòu)。處置復(fù)雜型災(zāi)難，如持續(xù)2個多月的隧道塌方事件，包括排險、爆破事項，涉及部門有應(yīng)急局、自然資源局等，基于安全的考量，任何一個部門都不敢貿(mào)然決策，只能通過應(yīng)急委協(xié)調(diào)專家到現(xiàn)場進行指揮。當(dāng)?shù)貞?yīng)急委協(xié)調(diào)不了的，就逐層上報請求支援。

領(lǐng)導(dǎo)的注意力是部門間進行權(quán)力爭奪的關(guān)鍵，掌握領(lǐng)導(dǎo)的注意力，就意味著掌握了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的資源。在緊急情況下，領(lǐng)導(dǎo)出席會議的次數(shù)，也能釋放一種高度重視事態(tài)發(fā)展的政治信號。例如，2022年，B市黨委書記出席6次防汛調(diào)度會議，強調(diào)防汛的緊迫性，這相當(dāng)于強化了防汛抗旱指揮部的協(xié)調(diào)權(quán)力。

“書記、市長都到第一現(xiàn)場去指揮工作了，沒有部門敢懈怠。\"（U13，20220816）

（三）資源結(jié)構(gòu)擬合：精簡協(xié)同響應(yīng)流程

應(yīng)急資源是應(yīng)急管理跨部門協(xié)同的支撐性要素。分散于各職能部門的應(yīng)急資源能夠在必要之時迅速集結(jié)起來服務(wù)于應(yīng)急管理，這是達成跨部門協(xié)同的關(guān)鍵。反之，則是打“無彈藥\"的仗，達不到跨部門協(xié)同的成效。B市借助黨政領(lǐng)導(dǎo)高位統(tǒng)籌，創(chuàng)建以應(yīng)急局為樞紐的組織內(nèi)外部及跨區(qū)域的資源配置結(jié)構(gòu)，精簡協(xié)同響應(yīng)的流程。

1.簡化行政資源流轉(zhuǎn)程序

黨政一把手主抓部門協(xié)同推進工作，以高位政治勢能吸納行政資源助力應(yīng)急管理改革。B市將應(yīng)急管理體系改革列為2020年度“市委書記工程”，并設(shè)置工作專班統(tǒng)籌推進各項改革工作，這使應(yīng)急管理改革具有極強的政治屬性，短期內(nèi)，資金、場地、人手等要素迅速匯集至應(yīng)急管理改革的相關(guān)工作中。作為承擔(dān)主要職責(zé)的應(yīng)急管理局，借助改革這一“東風(fēng)”，在“市委書記工程\"的政治光環(huán)效應(yīng)下，由邊緣的新生部門轉(zhuǎn)向各部門重點關(guān)注的“中心部門”。

“說到底還是市委領(lǐng)導(dǎo)重視，領(lǐng)導(dǎo)重視了，資源整合力就強，項目進程就加快。\"（U04，20220816）

應(yīng)急委將辦公室內(nèi)設(shè)于應(yīng)急局，由專人負(fù)責(zé)落實市委書記下達的應(yīng)急改革指令，為應(yīng)急局提供貼近領(lǐng)導(dǎo)的制度優(yōu)勢。這推動應(yīng)急局成為具體協(xié)調(diào)應(yīng)急管理行政資源的中心樞紐。同時，應(yīng)急局局長兼任市政府辦公室副秘書長的職務(wù)，其兼具應(yīng)急協(xié)調(diào)與行政綜合協(xié)調(diào)資源的領(lǐng)導(dǎo)身份，使得應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)資源需求順理成章進入市行政系統(tǒng)資源綜合配置的軌道，減少了部門間的申請、流轉(zhuǎn)、匯報等環(huán)節(jié)。

2.提升監(jiān)測數(shù)據(jù)融通時效

分散的數(shù)據(jù)資源構(gòu)成應(yīng)急管理跨部門協(xié)同的限制性因素。要促成跨部門協(xié)同，就必須解決數(shù)據(jù)融通的難題，以保障應(yīng)急管理主導(dǎo)部門的知情權(quán)。城市的風(fēng)險監(jiān)測涉及水利部門的山塘水庫數(shù)據(jù)、水文中心的河流水量數(shù)據(jù)、國土資源局的地質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)等十余個部門的數(shù)據(jù)信息，若這些數(shù)據(jù)實時傳輸且共享共用，便能夠為突發(fā)事件的研判及應(yīng)對提供有力支撐，反之則只能被動響應(yīng)?，F(xiàn)實是，應(yīng)急局并不具備全面監(jiān)測的能力，而應(yīng)急管理又高度依賴全面的數(shù)據(jù)系統(tǒng)。

應(yīng)急指揮中心借助應(yīng)急管理綜合應(yīng)用平臺，打造了“四合一\"的信息共享中心，實現(xiàn)對全市自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)甚至社會安全事件的全面布控，這為跨部門協(xié)同提供了具體的行動依據(jù)。相較于其他城市，B市能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險信息協(xié)同布控的重要原因在于，應(yīng)急指揮中心將政法委系統(tǒng)的“雪亮工程\"視頻監(jiān)控數(shù)據(jù)納入其中，打造了“大應(yīng)急\"監(jiān)測體系。視頻監(jiān)控還原了直觀、清晰的現(xiàn)場場景，彌補數(shù)據(jù)信息的抽象缺陷，這使得部門間在協(xié)同溝通方面也更為流暢，部門之間協(xié)同配合的意愿更加強烈。

“我們實現(xiàn)了全市范圍內(nèi)的布控，只要一發(fā)生險情，就能立即通知到各個部門。如果沒有信息平臺，各個部門的信息都是割裂的，只憑應(yīng)急管理局的一己之力，達不到監(jiān)測的效果，很多時候只能是無效監(jiān)測。\"（S3，20220715）

部門之間“各自為政\"的格局被瓦解，在災(zāi)害發(fā)生前就形成了合作監(jiān)管的局面，以應(yīng)急局作為主導(dǎo)的應(yīng)急協(xié)調(diào)格局逐漸形成。正如既有研究所言，數(shù)字化轉(zhuǎn)型觸發(fā)了權(quán)力結(jié)構(gòu)的深度調(diào)整，一種區(qū)別于傳統(tǒng)時代的“新數(shù)字新權(quán)力”正在形成[40]。

3.強化物資協(xié)同聯(lián)用慣性

相關(guān)部門按照應(yīng)急預(yù)案進行演練，磨合跨部門協(xié)同的實戰(zhàn)能力，形成協(xié)作慣性。在歷次演練過程中，B市發(fā)現(xiàn)應(yīng)急救援物資集中在應(yīng)急局，而救援力量分散在消防、武警部門，導(dǎo)致物資使用主體和物資所有主體的分裂，影響應(yīng)急響應(yīng)效率。在2021年底，B市領(lǐng)先于國家出臺軍地聯(lián)防制度，將應(yīng)急裝備提前放置于消防隊、駐地武警部隊。應(yīng)急救援物資充當(dāng)媒介，釋放合作的信號。一旦災(zāi)害發(fā)生，相關(guān)部門會立即取用預(yù)先準(zhǔn)備的救援資源，縮短協(xié)作形成的程序與響應(yīng)的時間。例如，在地震的應(yīng)急響應(yīng)及救援中，地震達到4級以上，應(yīng)急局第一反應(yīng)是調(diào)用帳篷、食品等救援物資，以保障轉(zhuǎn)移安置人員食宿，而應(yīng)急裝備，如搶險救援車、視頻采集飛行器等已提前放置于消防、武警部隊。資源前置彌合了部門間應(yīng)急救援資源分置的不合理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了人力資源與物質(zhì)資源的適配。

“應(yīng)急救援物資就放在那里，單位不用不行，不用就是他的責(zé)任。從這個角度來說，這也是一種合作的方式，我們給物，他出救援人力?！保║7，20230412）

六、結(jié)論與討論

本文聚焦B市應(yīng)急管理體系改革的演進過程，總結(jié)提煉了達成應(yīng)急管理跨部門協(xié)同的“結(jié)構(gòu)擬合\"機制。

（一）研究結(jié)論與討論

其一，應(yīng)急管理跨部門協(xié)同的關(guān)鍵是“結(jié)構(gòu)擬合”。具體而言，組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)與資源結(jié)構(gòu)是組織運作的基本要素?？绮块T協(xié)同的關(guān)鍵是實現(xiàn)各部門在這三項基本維度上的適配運轉(zhuǎn)。首先，數(shù)字化信息平臺將獨立分散的各職能部門拉入虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間，形成圍繞應(yīng)急指揮中心向外擴展的環(huán)狀網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，破解由專業(yè)化分工形成的部門壁壘，通過應(yīng)急信息傳輸及時劃定部門協(xié)同行動框架。其次，以應(yīng)急委和專項指揮部為代表的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，借助黨政勢能，分層分類歸集跨部門協(xié)同的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，統(tǒng)籌協(xié)同運作的過程。其中，應(yīng)急辦實體化運作、關(guān)鍵崗位賦能等機制，將統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)貫穿應(yīng)急管理的監(jiān)測、準(zhǔn)備、應(yīng)對全過程，規(guī)范跨部門協(xié)同的行動秩序。最后，高位推動數(shù)字信息資源匯集與應(yīng)急物質(zhì)資源前置，消解應(yīng)急資源“所有權(quán)”與“使用權(quán)”的割裂，精簡協(xié)同響應(yīng)流程。上述三重維度的擬合分別支撐跨部門協(xié)同的規(guī)劃、保障、執(zhí)行環(huán)節(jié)，構(gòu)成了跨部門協(xié)同關(guān)系的穩(wěn)定三角結(jié)構(gòu)（參見圖3）。

圖3跨部門協(xié)同的\"結(jié)構(gòu)擬合\"機制

其二，“結(jié)構(gòu)擬合\"機制的形成遵循時序演進規(guī)律。在應(yīng)急管理領(lǐng)域，跨部門協(xié)同處于機構(gòu)改革、新部門成立的行政架構(gòu)變動階段，面臨適應(yīng)既有行政體制運行與構(gòu)建協(xié)同行動共同體的雙重考驗?？绮块T協(xié)同的最終達成，歷經(jīng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、制度配套與體制運轉(zhuǎn)三個階段?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是數(shù)字化、可視化技術(shù)設(shè)施建設(shè)，能夠暢通部門間信息溝通渠道，為部門行動提供基礎(chǔ)依據(jù)，決定著哪些部門行動以及如何行動。在此基礎(chǔ)上，一系列配套制度以文本形式，將部門間的協(xié)同溝通、行動秩序、權(quán)力運用固化，穩(wěn)定部門間的關(guān)聯(lián)?！坝布迸c“軟件”劃定了機制運行軌跡，使協(xié)同體制真正運轉(zhuǎn)起來。本質(zhì)上，“擬合機制\"的形成過程，就是從硬件更新、軟件加持到綜合運用的升級迭代過程。

（二）研究的邊際貢獻

本文的邊際貢獻主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

其一，將對跨部門協(xié)同的研究拓展至行政體系改革的場域，深化了對部門間協(xié)同運作形態(tài)的理解。既有研究多將跨部門協(xié)同視為主責(zé)部門或議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等單個部門的“一家之責(zé)”，關(guān)注如何賦權(quán)關(guān)鍵部門以推動其他部門協(xié)同配合。然而，應(yīng)急管理協(xié)同涉及風(fēng)險監(jiān)測、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置以及災(zāi)后恢復(fù)各個環(huán)節(jié)，涵蓋人力、物力、行動秩序的配置，具有系統(tǒng)性、緊急性特征。緊急狀態(tài)下的協(xié)同，不僅依靠關(guān)鍵部門的危機處理能力，更需要突破部門間“獨立運轉(zhuǎn)的壁壘”。同時，應(yīng)急管理具有高度的時效要求，這使得信息傳輸需要先進的技術(shù)支撐。為此，研究轉(zhuǎn)而立足協(xié)同治理的行政體系改革視角，綜觀改革過程中組織運行的基礎(chǔ)要素。研究發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急管理跨部門協(xié)同機制的創(chuàng)建涉及數(shù)字平臺建設(shè)、制度設(shè)計等“硬件與軟件\"的協(xié)同迭代升級，從而實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)與資源結(jié)構(gòu)的主動、可持續(xù)性擬合，這彌補了既有研究從“單一部門切入”而非“整體性考察\"的相對局限。

其二，研究從組織運行的視角切入，進一步豐富了對協(xié)同治理結(jié)構(gòu)性要素調(diào)適過程的理解。本文借助權(quán)變理論的視角，將協(xié)同治理的討論從“制度要素\"層面上升到“結(jié)構(gòu)要素”層面。關(guān)注組織的基礎(chǔ)要素，即組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力以及資源要素的變革作用于組織運行形態(tài)的過程，彌補了既有協(xié)同治理研究聚焦組織規(guī)模、合作基礎(chǔ)、組織聲譽等靜態(tài)要素的相對缺憾。更為關(guān)鍵的是，研究進一步挖掘了“議事機構(gòu)實體化運轉(zhuǎn)”對跨部門協(xié)同的助推作用。專人專項專崗將議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的意志貫穿于日常協(xié)調(diào)工作的全過程，減少權(quán)力的“懸浮”真空。

（三）研究啟示

研究發(fā)現(xiàn)啟示實務(wù)工作者，在地方推動應(yīng)急管理跨部門協(xié)同時，應(yīng)進行全局性規(guī)劃和系統(tǒng)性布局。

其一，推進應(yīng)急數(shù)字化平臺建設(shè)，形成貫通中央至村落的“一體化格局”。相關(guān)部門要借助當(dāng)前全國范圍內(nèi)推進數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的契機，依托既有的數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)，建立“一網(wǎng)統(tǒng)管\"“一張圖\"的應(yīng)急數(shù)字化綜合應(yīng)用平臺；加強與高校、科研院所或高新企業(yè)的技術(shù)合作，縱向打通村落應(yīng)急管理的“最后一公里”;確保應(yīng)急信息從中央至地方與從地方至中央的雙向溝通。

其二，最大化利用既有的行政資源，實現(xiàn)關(guān)鍵崗位增能賦權(quán)。通過配備專人專崗，推動議事協(xié)調(diào)機構(gòu)實體化運轉(zhuǎn)。可通過將位于重要的協(xié)調(diào)節(jié)點崗位的工作人員調(diào)到綜合協(xié)調(diào)部門掛職的方式，加強橫向部門間的業(yè)務(wù)交流，以破解部門之間的“陌生人困境”。

其三，完善應(yīng)急管理跨區(qū)域協(xié)同制度設(shè)計，形成應(yīng)急管理合力。我國現(xiàn)有19個國家級城市群，在空間上形成了“兩橫三縱\"的城市化戰(zhàn)略格局。位于同一城市群當(dāng)中的城市往往地理位置相近、地形氣候相似，可能面臨相同的自然災(zāi)害風(fēng)險?？梢詫f(xié)同治理的視角延伸至行政區(qū)劃外，建立區(qū)域聯(lián)動的應(yīng)急管理協(xié)同機制。例如，京津冀、粵港澳大灣區(qū)簽署應(yīng)急聯(lián)動備忘錄，促進了資源優(yōu)勢的互補，實現(xiàn)從“地域應(yīng)急\"向“區(qū)域應(yīng)急\"的轉(zhuǎn)變。

注釋：

① 國務(wù)院安委會辦公室關(guān)于近5年來重大生產(chǎn)安全事故整改措施落實情況“回頭看”工作情況的通報，2021年1月28日。https：//www.mem.gov.cn/gk/zfxxgkpt/fdzdgknr/202102/t20210204_379624.shtml。

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[責(zé)任編輯：李堃]

Structural Fitting： Cross-Departmental Collaboration in Local Emergency Management Mechanism Analysis 一An Investigation Based on the Emergency Management System Reform in City B

Qin Wen （Party School of Tianjin Municipal Communist of CPC/Tianjin Administration Institute， Tianjin ）

Abstract： Collborative governance is regarded as the best tool for handling emergency situations. Scholars talk more about the structural elements and less about the transformation process of these structural elements. This paper talks about the reform of the emergency management system in City B.It reveals that key to cross-departmental collaboration in emergency management is“structural fiting\". The first is organizational structure fitting. The digital platform incorporates independent and decentralized functional departments into virtual cyberspace. Immediately delineates the framework for departmental collaborative actions through information transmission. The second is power structure fiting. Deliberation and coordination agency collect independent department power and coordinate the cross-departmental collaborative process. The third is resource structure fitting. Digital information resources are aggregated， and emergency material resources are advanced， eliminating the gap between the“all subjects”and the“user subjects”of emergency resources.It simplifies the process of departmental collaborative response. “Structural fitting” supports the planning，guarantee and execution links of cross-departmental collaboration，forming a triangular stable structure of cross-departmental collaboration. In the future， departmental collaboration should be considered from the basic elements，systematically focusing on the process mechanism to form a collaborative emergency response synergy.

Key words： structural fitting，cross-departmental collaboration，emergency management，collaborative governance，institutional reform