中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號:1008—7168(2025)04—0084—12

一、引言

(一)問題的提出

黨的十八大以來，黨中央多次提出解決形式主義突出問題。黨的二十屆三中全會對持續(xù)深化拓展整治形式主義為基層減負作出重要部署，明確提出要健全為基層減負長效機制。形式主義源于復雜的科層治理體系，基層減負核心在于破除復雜的治理體系對基層的束縛。由此，本文認為破解基層形式主義、推動基層減負的核心在于實現基層“簡約治理”，即基層低成本、高效率與靈活地回應國家治理任務與群眾訴求[1]

基層治理在當前面臨著現代化轉型的任務，一方面是治理體系現代化，另一方面是治理能力的現代化，從而回應國家建設與鄉(xiāng)村社會的兩個轉型需求[2]。簡約治理一方面通過適應科層體制，強化國家行政力量，不斷向基層滲入國家政權，保障政權的穩(wěn)定性；另一方面則通過改造科層體制，靈活地回應基層社會臨時性、突發(fā)性的訴求，保障政權的靈活性[3]。然而，在基層治理實踐中并不總是存在理想的簡約治理，事實上，在治理現代化轉型的背景下簡約治理的運行仍受到一定的約束。

(二)簡約治理的內涵與轉型

學界對簡約治理的討論有三種不同的研究取向。

一是國家治理取向，從宏觀視野探討國家簡約治理的重要意義。現代化快速推進的同時給現代國家提出了更多、更復雜的治理難題，實現有效治理是現代國家治理的內在要求。任劍濤提出了“國家治理的簡約主義”，強調在復雜的現代國家的治理機構下的簡約治理機制，厘清國家、市場與社會的邊界，從而實現分類有效治理[4]。韓志明指出簡約治理的理想形態(tài)，即全方位、全過程和全領域的簡約，治理主體、治理過程與治理結構等都應該是簡約而高效的[5]。國家治理取向具有很強的功能主義特征，即把簡約治理當作某種特定的治理機制以應對轉型中的國家治理壓力，也因此具有很強的理想主義色彩。國家治理取向的不足在于實際上將“簡約\"理解成與“復雜\"對立的“簡單”，將簡約治理的內涵簡單化了。

二是制度主義取向，將簡約治理置于具體的、情境性的制度環(huán)境當中進行考察，認為簡約治理塑造了國家與基層治理的主要模式。費孝通用“雙軌政治\"來概括中國帝制時期的國家治理，兼顧國家治理的統(tǒng)一性與基層治理的多樣性，郡縣以下“皇權\"無法深入的地方采用“無為而治\"的簡約治理 [6](pp，388-397) 。黃宗智的“集權的簡約治理\"在“雙軌政治\"的基礎上展示了帝制國家在基層行政實踐當中被廣泛運用的“半正式治理\"的治理方法，帝制國家治理結構上的官僚化與基層治理實踐當中的簡約化呈現出極強的張力。歐陽靜認為當下的簡約治理發(fā)生在中國共產黨“積極有為\"地推動中國式現代化背景下，基層政權組織通過“包村\"\"駐村\"等非科層制的工作方式實現有效治理[8。王德福認為簡約治理的關鍵機制在于“群眾動員”，即用“柔性控制\"的方式實現治理目標9。制度主義下的簡約治理的重要理論預設是國家治理的科層化，無論是帝制時期還是新中國時期，超大規(guī)模的國家如何實現有效治理一直都是難題。一方面，國家通過科層制的職能分工、專業(yè)分化、問題分類、標準化等方式，在國家層面上實現了對復雜治理事項的拆解與治理流程上的規(guī)范；另一方面，科層制的過度膨脹導致治理的組織成本與協(xié)調成本隨之迅速提升，并在治理實踐中壓縮了基層靈活且高效的自治空間。簡約治理的實質是找到國家與社會的連接點，在費孝通那里是替代行使“皇權\"的“士紳”，在黃宗智那里是國家與社會重疊與合作的“第三領域”，而在歐陽靜和王德福那里則是“黨政統(tǒng)合”與“群眾路線”。因此，制度主義取向下的“簡約\"有雙重含義：一是行政上的高效與簡潔，低成本、高效率地實現相應的治理目標；二是治理上的機動靈活，動員多種本土化的社會力量、利用多種非正式的手段實現基層有效治理。

三是治理轉型取向。相較于針對某一具體時期治理實踐的制度主義取向，治理轉型取向更傾向于借助簡約治理的變化深描國家與基層治理形態(tài)的轉變。董磊明、歐陽杜菲認為隨著國家與村莊在治理兩端上的巨大轉變，當下鄉(xiāng)村治理形態(tài)不再“簡約”，而是趨向于“科層治理”[10]桂曉偉認為資源下鄉(xiāng)帶來治理形態(tài)的改變，“簡約治理\"隨之走向\"規(guī)范治理\"[11]。但無論是“科層治理\"還是“規(guī)范治理”，都展示了簡約治理的因時而變。雷望紅認為簡約治理的核心是解決基層治理當中具有復雜性、流動性與臨時性的問題，適應了更為復雜多變的基層治理結構與治理任務[12]。史云貴、薛喆提出了“完全正式治理不可能定律”，即國家正式權力對基層進行主動、直接、實質性介入的同時，就是簡約治理生存空間的生成過程[13]。在流動性劇增的當下，簡約治理也具有一定的適應性與穩(wěn)定性，成為實現基層善治的重要方式。

(三)研究進路

既有研究取向對本文有重要的啟發(fā)。一方面，簡約治理在基層治理當中具有穩(wěn)定性，其蘊含的“低成本、高效率與靈活性\"的要求一直是基層善治的內在需求；但另一方面，簡約治理始終隨著治理環(huán)境的變化產生轉型需求，當前簡約治理的內在目標之一是破除基層治理的形式主義，為實現基層治理現代化賦能。然而，上述三種研究取向更多是基于單一視角的討論，一方面忽視了對基層治理及其轉型的整體性呈現與基層治理運作機制的本體研究，另一方面對治理轉型的研究過于宏觀，忽視了轉型過程中更為具體的基層治理實踐。具體來說，制度主義取向研究對簡約治理的理解局限于“國家一社會\"框架，忽視了縣域治理一體化、城鄉(xiāng)社會轉型與國家治理高度規(guī)范化的重要時代背景；而治理轉型取向研究雖然認識到了國家、社會與科層體制的全面轉型，但缺乏具體的抓手，導致呈現結果過于碎片化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權位于國家行政體系的最末端，也是國家治理向鄉(xiāng)村社會延伸的一個表現[14](p.7）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權始終面臨著壓力體制與科層體制、壓力型任務與資源匱乏以及科層組織程式化與鄉(xiāng)村社會非程式化三對矛盾關系[15]，這也意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權要應對國家治理、科層體制與鄉(xiāng)土社會三個治理任務，并面向三個治理環(huán)境的轉型。作為簡約治理的重要組織基礎，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權既承接“上傳下達\"的行政職能，也發(fā)揮著因地制宜“統(tǒng)合與轉化\"的治理效能以適應治理環(huán)境的轉變。

統(tǒng)合能力是基層政權的核心治理能力，也是實現簡約治理的基礎性條件。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府可以根據國家治理的任務目標和基層治理實際，有效識別多重治理需求，根據治理任務與目標的輕重緩急，靈活安排體制性與內生性資源，創(chuàng)新治理機制，實現資源、制度、國家治理任務與群眾需求精準對接。但在實踐中，基層治理出現主體性\"消解\"的總體性困境[16]，基層政權在制度和能力上都難以發(fā)揮自身主體性。在多地的實地調研中，筆者觀察到農村基層政權普遍面臨“統(tǒng)合”困境，既難以有效識別治理需求，也難以合理安排治理資源。

筆者于2024年在鄂西北的F鄉(xiāng)鎮(zhèn)①進行掛職與田野調查，全面接觸、觀察并深度參與了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體治理工作。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個典型的中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，戶籍人口不足6000人，常住人口不足2000人，人口外流與老齡化嚴重；該鎮(zhèn)距離城區(qū)較近，務工相對方便，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內基本沒有產業(yè)，治理資源非常稀缺。治理規(guī)模與治理資源不足直接導致基層治理負荷過重，也對基層治理的形態(tài)產生基礎性影響[17]。但也正是如此小而弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權在治理工作上并未如預期一樣“簡約”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的統(tǒng)合能力相對較弱，呈現“有限統(tǒng)合\"的治理形態(tài)，在具體治理工作的開展上仍然較為繁復。“有限統(tǒng)合”的治理形態(tài)是理解基層簡約治理與形式主義問題的一個重要切入點。

二、分析框架

借鑒“統(tǒng)合型治理\"的定義與內涵，本文根據田野調研經驗提出“統(tǒng)合能力”“有限統(tǒng)合”的概念，用以解釋基層政權“主體性”及其消解的困境?！敖y(tǒng)合能力\"是一種實踐性權力，涉及基層治理實踐中諸多治理要素的系統(tǒng)化統(tǒng)籌與協(xié)調，指治理主體對各個要素進行合理有序分配的整體性能力?！坝邢藿y(tǒng)合”意味著“統(tǒng)合能力\"受到若干因素的限制而呈現治理系統(tǒng)內部失衡的狀態(tài)。基層政權既缺乏動力，也缺乏合理安排治理事務、調配治理資源以實現簡約治理的條件?！坝邢藿y(tǒng)合”直接表現為基層政權主體性的消退。基層政權的統(tǒng)合能力由其所處的特殊環(huán)境決定，“有限統(tǒng)合”是治理環(huán)境改變所導致的實踐結果，具體表現為基層政權認證規(guī)范化、調適內卷化與回應形式化。

“統(tǒng)合型治理\"具有主導性權威、制度化結構與組織、權威統(tǒng)籌的扁平協(xié)作與多樣化的統(tǒng)合機制實踐四個典型特征[18]。其啟發(fā)意義在于保證了統(tǒng)合治理內部構成要素的完備性與系統(tǒng)性。第一，基層政權的統(tǒng)合治理核心是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的實踐性權威，即治權權威，它決定了能否對分化的多元主體與復雜的治理事務進行有效引導與整合；第二，基層政權的統(tǒng)合治理基礎是制度化的資源保障，即治理資源，它是實現統(tǒng)合的基礎性條件；第三，基層政權的統(tǒng)合治理關鍵在于靈活的組織制度安排，即治理組織，它是進行機制創(chuàng)新統(tǒng)合治理的關鍵；第四，基層政權的統(tǒng)合治理具體表現為對復雜事務的分類治理，基層政權通過對治理事務進行合理分類實現靈活多樣的治理方式。

綜合“統(tǒng)合型治理”的特征與田野調研經驗，本文從治權、治理資源、治理組織與治理內容四個維度對農村基層政權面臨的“有限統(tǒng)合”困境進行機制性分析，提出政權“主體性消退\"具體呈現為基層政權的治權、治理資源被嚴重擠壓，治理組織虛化、治理事務被高度替代，難以回應群眾訴求。這也表明基層政權在響應國家治理、科層體制與社會需求方面面臨總體性困境，其運行效率、成本與靈活性均受到一定影響。研究分析框架參見圖1。

三、認證、調適與回應：有限統(tǒng)合的實踐表征

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權始終受到壓力型體制、科層組織與鄉(xiāng)土社會的三重影響，當前三者都發(fā)生了劇烈的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理環(huán)境也隨之轉變。具體體現為：國家資源大量進入農村，基層政權面臨“分配正義\"的實踐難題；縣委縣政府的權力膨脹，縣域治理一體化與規(guī)范化程度提升；城鄉(xiāng)社會迅速轉型，農村居民對基本公共服務的需求日益增加?；鶎诱嗟闹黧w性來源于回應上述三個問題的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的“有限統(tǒng)合\"是其主體性消退的直接體現，即一方面資源、權力向上集中，另一方面責任、壓力向下壓實，這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權認證、調適與回應三個能力及運用的轉變。

（一）基層政權的認證規(guī)范化

21世紀以來國家對農村社會的整合方式發(fā)生了從“汲取\"向“供給”的重要轉變[19]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面臨的一個重要任務是如何公平、理性地協(xié)助分配好國家供給的各項資源。但項目制下的公共品供給普遍面臨“最后一公里”的難題[20]，導致村莊社會矛盾頻發(fā)。雖然公共品供給的直接責任主體是村莊，但在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權也起到重要的協(xié)調、監(jiān)管甚至決定性作用。基層政權的認證能力直接影響了國家資源使用的有效性與公平性。

F鄉(xiāng)鎮(zhèn)從20世紀90年代開始主要經歷了兩次大規(guī)模的國家資源輸入，分別是南水北調的庫區(qū)移民與精準扶貧。兩次政策性的資源輸入直接改變了村民的生活環(huán)境，F鄉(xiāng)鎮(zhèn) 90% 以上的村民住上了樓房。然而，這一過程也帶來了大量關涉公平與正義的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治主任稱：“鄉(xiāng)鎮(zhèn) 80% 以上的信訪都是關于南水北調和扶貧遺留的歷史問題?！?(20240805HMT)^② 這主要表現為村民對享受政策的主體與公平程度產生了質疑。無論是南水北調移民還是精準扶貧，都有國家或相應的部門制定的標準。但標準的精準性和實踐的模糊性往往存在張力：一方面，政策始終存在可能的“真空地帶”；另一方面，農民家庭收入存在明顯的“斷裂帶\"[21]。在實踐當中，基層干部如何處理政策的精準要求與現實復雜性、模糊性的關系，成為影響資源分配與政策效能的重要因素。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治主任所言：“一個事情可能有 80% 的不合理，還有 20% 的合理，難道就要忽視這 20% 的合理嗎?\"（20240805HM)事實也是如此，村民可能僅憑著 20% 的合理性要求享受相應的政策。

認證能力實際上是基層政府將國家政策與資源“在地化\"轉譯的能力，在國家制度的規(guī)范性與基層治理的復雜性中找到平衡點的能力。當前基層政府認證能力呈現規(guī)范化的趨勢，這使其更難處理復雜而模糊的具體治理事務。例如，F鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某村干部因幫助低保戶代管卡折，沒有按照資產管理辦法讓會計與出納獨立，也沒有詳細記錄流水，僅僅是讓低保戶簽字同意，結果被當作典型問題通報并予以處分。而與之形成鮮明對比的是，F鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部按照嚴格的低保制度規(guī)范，在低保年度審查的過程中發(fā)現某低保戶家庭的收入有顯著提升，因而調低了其低保待遇，導致該低保戶持續(xù)上訪，并引起了區(qū)縣民政部門、區(qū)縣鄉(xiāng)村振興辦和區(qū)縣紀委的多次審查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部被夾在中間，他提到：“低保戶的反應是‘憑什么降我低保標準？；區(qū)縣干部的理由是‘為什么只有這一戶的低保待遇下降？有沒有不合理的地方？收入核實是否存在問題？你們工作有沒有做到位?\"\"(20240904HXG)

(二)基層政權的調適內卷化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家政權的最末端，國家涉農政策與資源都需要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權來整合并落地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委能否發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調各方”的作用，直接影響基層治理的有效性。曹正漢將中國政治體制的基本特征描述為“治官權與治民權的分設\"[22]。作為政權最末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權同樣具有能力分設的特征，即調適能力二分為對外的協(xié)商能力與對內的整合能力。

縣域治理一體化使得治權和治理資源都高度向縣級集中。對于“競爭力\"相對落后的F鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，很難爭取到大項目或明星項目，甚至本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的項目資金也會“被統(tǒng)籌”。為了爭取項目或者外部資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一方面只能如鄉(xiāng)長所言，0 120% 地執(zhí)行上面的政策，好好表現，在領導面前積累好形象\"(20240911LR)；另一方面則給予社會資本大量優(yōu)惠政策，如在商業(yè)街的招標中，對入駐的社會資本提供三年甚至更長的免租金支持（政策原則上不充許)以及相應的配套項目。即使如此，對于資源稟賦較差的F鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，“爭資跑項\"仍然屢屢受挫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鄉(xiāng)長自己也調侃道：“我們不是沒有發(fā)展，而是在為發(fā)展做準備。”(20240903WGQ)

相對于對外協(xié)商上的“內卷”，用內耗來形容F鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對內整合更為合適。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部內部分工高度專業(yè)化與剛性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委實際上難以調動干部參與臨時性與動態(tài)性的事務；另一方面，這種微妙的平衡直接影響到村級治理，村委干部之間分工也高度分化。某村的一位村干部被緊急抽調參加民兵訓練，而他負責的工作又可能被上級抽查，需要兩天內把所有的相關材料都準備好，但因事發(fā)突然沒有進行工作交接，其他村干部沒有一個人懂他負責的這項工作，只能把負責鄉(xiāng)鎮(zhèn)條線的干部臨時請到村里來完善相應的材料。內耗體現了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權內部較高的組織成本與協(xié)調成本，內部整合的方式難以解決具體的治理任務，各個干部仍是“自掃家門雪”，遇到復雜的治理事務就只能“對標對表”。例如，人居環(huán)境整治需要將村莊環(huán)境整理好，村干部就只整治上面要求的重點區(qū)域，而對于可以明顯看到的各種“臟亂差\"問題既沒有人負責也沒有人去主動與群眾協(xié)商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)副書記因此大發(fā)脾氣：“千部每天從明顯的問題面前過都看不到問題?！?20240925WH)

(三)基層政權的回應形式化

基層政權面臨著各種治理環(huán)境的變化，需要具備一定的回應變化的能力。當前農村基層治理最重要的問題之一是如何在有限的資源條件下精準解決群眾急難愁盼問題。這種回應能力至少體現在兩個層面：第一，能夠意識到當前基層治理已經或者正在發(fā)生的變化，準確識別群眾的核心訴求；第二，能夠自覺地根據變化調整相應的治理行為，有效對接群眾的核心訴求。

老齡化是當前農村面臨的問題，如何在地化地提高養(yǎng)老公共服務水平也是基層治理面臨的一個現實問題。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)老齡化問題尤為突出，很多干部都意識到了這一點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀委書記說：“假如給我1000萬資金，我會去做農村養(yǎng)老服務建設：一方面和市里的三甲醫(yī)院合作，依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的好的自然環(huán)境做康養(yǎng)；另一方面把現在閑置的養(yǎng)老設施給盤活，目前每個村都建了養(yǎng)老機構，但沒有運營，需要請外面的市場機構來運營?！保?0240815WK）鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鄉(xiāng)長到某村指導工作時也說：“你們村是區(qū)縣民政局的駐點幫扶村，可以將養(yǎng)老服務當作亮點。老人助餐服務做起來比較簡單，也不需要找外面的機構來運營，就找村里閑一點的、責任心強的婦女，就近買農民種的新鮮的菜，肉可以去市場訂購，也可以讓敬老院多養(yǎng)幾頭豬…你們村搞好了也能為整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至全區(qū)做示范?！保?0240725WGQ可以看到，兩位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都對當前群眾面臨的問題有著清晰的認知，并且有相對明確的解決措施，能夠有效地將國家、科層體制與基層社會的各方訴求結合起來。

然而，回應能力始終要落實到具體的實踐當中，不能只是形式上的回應。農村養(yǎng)老服務雖然是國家大力支持的項目，但在縣域范圍內并未引起重視。其實，F鄉(xiāng)鎮(zhèn)也并非沒有進行過嘗試。前幾年，區(qū)縣民政局曾推出農村養(yǎng)老服務的項目，給每個行政村都建了養(yǎng)老服務中心，但目前它們大多已閑置?；鶎诱喔匾幕貞芰κ峭ㄟ^各種方式將認知轉化為實踐。對于F鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，類似的認知并不少，如嘗試發(fā)展一些產業(yè)的想法、開展“共同締造\"活動的想法、組織村民建立長效聯群機制的想法，但這些認知更多僅停留在想法層面，甚至很多已經在班子中被討論多次，卻極少能真正被有效落實。

四、主體性的消退：有限統(tǒng)合的生成機制

稅費改革后，基層政權面臨著“財政空殼化與“政權懸浮化”的困境[23]，逐漸成為上級政府的附屬，難以及時回應基層社會的內生性訴求。為維持基層政權的穩(wěn)定與基本公共品的供給，國家以“項目制\"為載體建立了一套復雜而嚴密的轉移支付體系。在中西部農村地區(qū)，由于基層政權自身財力的不足，“項目\"在政權運作中的作用越來越凸顯，成為基層治理的總體性特征[24]。具體表現為上級黨委政府與條線部門權力的進一步強化，以及隨之而來的規(guī)范化、技術化治理思路[25]?！绊椖肯锣l(xiāng)\"也伴隨著規(guī)則下鄉(xiāng)與監(jiān)督下鄉(xiāng)，為保證國家轉移支付安全落地，國家權力通過科層體制將制度性規(guī)范進一步輸人基層[26]。黨的十八大以來，一方面，國家通過“精準扶貧”與“鄉(xiāng)村振興\"向基層輸入更多資源，監(jiān)督與考核也隨著資源進一步下鄉(xiāng)[27]；另一方面，縣域治理呈現“多中心工作\"樣態(tài)，縣級部門業(yè)務越來越多地被納人縣級黨委政府的中心工作，并且縣級部門也加強了對工作落實的過程管理[28][29]

簡言之，國家權力不斷深入基層，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的主體性在實踐中不斷消退。具體體現為治理資源與治理事務的矛盾進一步突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權呈現\"維控型\"[30]的特征；鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的“被動化”，即被動地參與分配國家資源[31]、選擇性地參與治理[32；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織形態(tài)日益科層化，治理過程越來越剛性與程式化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的主體性消退是由國家權力、科層體制與基層社會變遷三者共同塑造的，這要求我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的運作進行全面審視。

(一)治權集中

行政發(fā)包制是我國行政體制的重要特征[33]，基層政府在一般性的治理任務與治理過程中享有較高的自主性與靈活性。但一方面，隨著治理體系縱向調整，中央試圖集中行政權并自上而下推動治理體系規(guī)范化建設[34]，國家權力不斷集中；另一方面，為了適應國家權力結構的調整，縣委縣政府與縣級職能部門權力也進一步擴張。兩者疊加導致基層政權的治權被高度壓縮。這具體體現在兩個方面。一是目標界定權的集中化[35]。這主要體現在中央政府對基層治理目標與治理任務的設定上，如中央層面的“精準扶貧\"\"鄉(xiāng)村振興\"“千萬工程\"等重大國家性政策。其治理目標與任務具有高度復雜性，在“技術治理\"的思路下，中央將其分解為一系列指標。各級地方政府與職能部門為推動國家中心工作的順利落實，不斷“層層加碼”，治理任務目標不斷清晰化，治理指標體系不斷嚴密化，治理程序也不斷規(guī)范化。二是行政控制權的加深。圍繞相對清晰的治理目標與指標體系，督查考核等也能依托相應的目標、指標與程序全面進入基層治理實踐當中。

F鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)人大主席用“沒有自己想做的事情\"和“不能有自已想做的事情\"（20240828JL）評價F鄉(xiāng)鎮(zhèn)當前的工作。鄉(xiāng)村振興工作在國家層面被反復強調要“因地制宜”，但是通過地方政府轉譯與轉化，其被分解為若干“普遍性\"措施，典型代表是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)和周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在上級政府的統(tǒng)一部署下，被要求大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，但相似的地理位置與自然環(huán)境引致高度內卷樣態(tài)。在發(fā)展方式上，相對于上級政府而言，F鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有太多話語權，上級政府把治理與發(fā)展的任務以及目標界定得非常清晰與明確，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權要做的僅僅是“落實”與“執(zhí)行”。

但即便如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠發(fā)揮的能動性仍然有限，典型代表就是防返貧監(jiān)測工作。2024年，因活牛羊價格下行，相關部門認定可能存在脫貧戶返貧風險，于是要求各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)寫一個關于活牛羊價格下行對脫貧戶養(yǎng)殖影響的專項報告。但F鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際上養(yǎng)牛羊的總共只有13戶，并且牛羊肉價格具有顯著的季節(jié)性，引致返貧的風險極小。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際工作當中存在大量“形式主義”但又“非常重要\"的工作，上級政府與各個職能部門通過考核、監(jiān)督、督辦等方式下壓責任與任務，不斷壓縮基層治權。

治權的向上集中是國家從制度上對治理體系進行調整的結果，同時也是地方政府尤其是縣級政府通過借道實現自身治理目標的途徑。兩種因素的疊加，從制度上壓縮了基層政權的治理空間。治理體系和治理能力互為表里而又相互影響，制度性的治權調整直接影響治理能力的有效實現?；鶎诱嗟挠邢藿y(tǒng)合能力直接表現為多種治理能力的消退，而治權的向上集中從制度上弱化了治理能力運作的權力基礎。

(二)治理資源上移

對于中西部欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，其地方產業(yè)發(fā)展落后，財政資源高度緊張，甚至維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三保\"都成為一個難題。項目資金成了地方發(fā)展與推動基層治理的核心資源。實踐當中的項目運作嵌入科層體制，各權力主體圍繞項目資源反復博弈[36]。項目運作具有“逐級發(fā)包”與“分級運作\"的特征[37]，地方政府的“打包”與村莊的“抓包\"為基層政權提供了一定的財政與權力自主空間。然而分級的項目運作存在碎片化等問題，中央開始推動涉農資金的整合，縣級政府獲得了近乎完整的項目發(fā)包權與控制權，能打通和統(tǒng)籌使用各類專項項目資金[38]。雖然改革的目標之一在于克服項目運作當中的過度競爭與內卷，但實踐上地方政府的財力有限，仍然傾向于集中資金打造“亮點\"與\"示范”。

項目資源分配的高度集中直接導致了項目競爭強度加大，強勢鄉(xiāng)鎮(zhèn)擠壓弱勢鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強勢村擠壓弱勢村，強勢項目擠壓弱勢項目。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)在扶貧期間的重點項目是帶動農戶致富的各村小水果產業(yè)與涉及所有村的中蜂產業(yè)。但到了全面脫貧后的銜接期，無論是小水果產業(yè)還是中蜂產業(yè)都難以形成規(guī)模，中蜂產業(yè)在缺乏持續(xù)性投入的情況下接近“爛尾”。而F鄉(xiāng)鎮(zhèn)近幾年更受重視的是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，某特色旅游項目第一期需要五百多萬的資金投入，單個項目資金難以覆蓋，所需資金被分攤到另外三個村的其他項目上。治理資源上移是縣域項目集中配置的重要體現。對于治理資源本身高度緊缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，這進一步壓縮了其財權的自主空間，缺乏“活錢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也更難“以點擴面”爭取更多項自支持。

隨著縣級政府統(tǒng)籌權力與能力的擴張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權處于被項目擠壓的狀態(tài)。一方面，越來越多的項目在具體的運作中逐漸“去中間化”，縣級政府與職能部門直接在縣級層面包攬項目運作，“一竿子插到底”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權和村集體被動淪為項目協(xié)調者，甚至有的項目直接進村施工而鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全不知情。例如，區(qū)縣水利局的施工隊在周末未通知鄉(xiāng)村干部的情況下，直接進村施工“水土保持項目”，與村民產生矛盾，村干部恰好路過才知道這個事情。另一方面，為了緩解區(qū)縣的財政壓力，不少有項自的區(qū)縣又以“以獎代補\"的形式讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)“自想辦法”，將責任轉嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能通過欠債、拆解、借債、向下施壓等方式轉移壓力。

資源是權力運作的物質保障，治理資源上移意味著基層政權更難以參與資源使用的多個環(huán)節(jié)，資源輸入產生了“懸浮化”困境：一方面大量資源向下輸入，另一方面基層卻“無動于衷”。項目與資源和基層政權的關系被不斷“軟化”，項目與資源難以創(chuàng)造治理上的增量，只能解決簡單化、標準化的共性問題。這種有限統(tǒng)合的治理樣態(tài)表現為一種資源利用低效與粗放的狀態(tài)，治理資源的上移導致本該具有統(tǒng)合能力的基層政權缺乏物質保障去回應群眾復雜且內生的個性化

問題。

(三)治理組織虛化

基層政權統(tǒng)合能力的一個重要體現是組織統(tǒng)合，即對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關、村民自治組織以及駐村工作隊伍等人力、物力與財力的系統(tǒng)統(tǒng)籌。組織統(tǒng)合一方面要動員盡可能多的力量完成相應的治理任務，另一方面要聯系群眾、做好群眾工作，實現國家政權與基層群眾的聯結。調研發(fā)現，聯結國家與群眾的治理組織呈現虛化的態(tài)勢，直接表現為駐村工作隊與村委的“去群眾化”。

駐村工作隊產生于精準扶貧的政治任務當中，旨在解決農村地區(qū)的貧困問題。防返貧工作是目前駐村工作隊的主線任務。防返貧意味著“監(jiān)測”，相關部門將數據監(jiān)測中發(fā)現的返貧風險戶信息傳遞至駐村工作隊，駐村工作隊在線下入戶核查比對，再上報相應的材料，通常頻率是一月一次，這與鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村振興辦的職責高度重合。相比于扶貧時期有著明確而繁重的扶貧中心工作，在目前的銜接期，駐村工作隊的壓力與責任都大幅降低。某村駐村工作隊成員稱：“現在駐村比扶貧時期輕松多了，只需要確保防返貧不出問題就行了。我們主要做相關的文字材料工作，基本不參與村里的具體事務?？赡苷唏R上就要調整了，我們再插手具體工作，村里也不樂意。\"(20240708LWG)根據觀察和對村干部的訪談，駐村工作隊“不怎么參與村莊的事務，整天‘躲在樓上的辦公室不知道做什么，吃飯也不和我們一起，也很少接觸群眾，只有確實需要他們參與的事情才叫得動\"（20240709KW)。除了駐村工作隊的工作內容發(fā)生改變，其內部組成人員、幫扶單位往往也趨于邊緣化，所帶來的項目資源也更少[39]。

和群眾直接打交道的村委、村干部也呈現“去群眾化\"趨勢。對于現在的村干部而言，部分治理工作是可以脫離群眾而單獨完成的。例如，在收集并上報某項數據時，根據數據的輕重緩急，基層干部有多種方式可以完成：可以自己在辦公室憑經驗填寫，可以通過電話詢問情況，也可以下村入戶逐一核實并與群眾主動交流。如果僅僅是為完成任務，幾種方式沒有太大的區(qū)別，但對實際治理效果的影響卻天差地別。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為行政體系的一部分，實際上并不特別關心村里的工作具體如何開展，而更關注結果如何與是否規(guī)范、是否按照要求做好“痕跡管理”、是否經得起上級的檢查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權、駐村工作隊與村干部都面臨著行政化的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為有統(tǒng)合能力的基層治理主體，實際上并沒有選擇通過統(tǒng)合的方式，而是更多以科層制與行政化的方式解決問題。駐村工作隊是否履職盡責由相應的主管部門進行考評；同樣，村干部也是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核范圍內，規(guī)范完成任務目標?！叭ト罕娀辈粌H是治理組織自身的行政化問題，更反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)合能力的弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)既不愿意，也沒有能力調動基層干部的主動性。

基層政權處于國家與社會的中間位置，這決定了其“上傳下達\"的職能定位，組織整合的直接目標在于有效實現這一職能。因此，治理組織的虛化并非單純是一個組織定位與組織功能的問題，而是一個系統(tǒng)性的治理問題，意味著聯系國家與群眾之間的紐帶“脆化”，直接表現為治理組織的“去群眾化”。基層政權實現統(tǒng)合治理的關鍵在于靈活調配多種治理力量，而有限統(tǒng)合則意味著處于中間位置的基層政權難以有效整合與動員內部治理力量，在回應國家治理需要、群眾訴求以及自身治理目標等方面都存在不足。

（四)治理內容膨脹

當前基層治理面臨的最直接困境在于治理內容的高度膨脹，突出表現為“多中心\"的工作模式。大量屬于非中心的常規(guī)工作，如各部門條線工作，都以中心工作的方式進行推動?！盎鶎蝇F在是‘上管天、下管地、死了還要管墳地”（20240914參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部大會），如大氣污染、秸稈焚燒、農藥化肥污染、移風易俗、殯葬改革、防溺水、護林防火、非法釣魚、天然氣隱患排查，這些都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“中心工作”。

中心工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理當中呈現高度的常規(guī)化趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農辦主任稱：“所有上級部門的工作都是中心工作，現在沒有中心工作和常規(guī)工作之分，都要保質保量盡快地完成?！保?0240814ZW)筆者在F鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職期間遇到全省開展“群眾身邊不正之風和腐敗問題”的檢查，涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的辦公室，如民政、農業(yè)農村、黨建、宣傳等。對于各個辦公室，都規(guī)定了相對明確的核查工作，如農業(yè)農村辦公室主要核查農村三資監(jiān)管、小型工程與村級項目三個領域。因檢查項目多、流程繁復以及檢查的層級非常多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農辦的工作壓力非常大。中心工作具有強動員性，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的資源調配往往可以完成任務。但因為中心工作的高度泛化，其他部門也同樣壓力巨大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子也無力協(xié)商其他辦公室干部參與階段性的中心工作。

中心工作的泛化伴隨的是監(jiān)督的進一步強化，這使得治理內容進一步膨脹。具體體現在工作流程與工作規(guī)范兩個方面。以F鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的“群眾身邊不正之風和腐敗問題\"檢查為例，在工作流程上，首先需要村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自檢，然后區(qū)縣條線部門以及專項組下來進行核實，省、市相關部門與專項組不定期下來考察發(fā)現問題，同時會派相應的紀委抽查，各個層級基本按照發(fā)現問題、解決問題、上報問題的流程運作；在工作規(guī)范上，自查以及每一層級或部門來檢查都要做好“留痕”，對于提出的“問題與建議\"都要仔細記錄，并按照規(guī)范性要求爭取當場“銷號”。中心工作泛化和監(jiān)督強化的雙重壓力疊加，使基層政權無暇調配資源完成當前面臨的中心工作，同時基層干部進一步被“專職化”，不能也不愿去參與其他部門的具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力對最為核心的人力資源進行系統(tǒng)性的統(tǒng)籌調配。

基層治理的具體工作可以簡要劃分為政治工作、行政工作和群眾工作，它們分別對應著不同的治理手段。治理內容的膨脹不僅僅是治理事務的增多，也改變了治理事務的分布結構。基層政權在中心工作泛化的背景下面臨政治工作常規(guī)化、行政工作重點化與群眾工作形式化的問題，既難以對治理事務的輕重緩急進行合理分類，也難以自主地安排治理事務?！懊济右话炎"的結果是基層政權難以制定出靈活的分類治理策略來解決基層治理中的各種情境性問題，也自然實現不了簡約治理。

五、有限統(tǒng)合下的基層政權治理實踐困境

（一）有限統(tǒng)合的問題呈現

當前基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面臨“有限統(tǒng)合”困境，其認證、分配與回應等主體性能力在消退，具體體現為三個方面。

第一，認證規(guī)范化增加了基層治理的成本。無論是治官權還是治民權的運作都有相應的治理成本。前者集中表現為官僚體系規(guī)范化運作的組織資源與人力資源的消耗，后者則是一線治理者運用地方性知識所消耗的社會資本[40]。認證規(guī)范化一方面使基層干部在一線治理中的具體治理行為更加規(guī)范，但各類制度規(guī)范也增加了基層干部開展實際工作所消耗的時間、精力；另一方面也使一線干部傾向于利用規(guī)范與規(guī)則保護自己，較少使用地方性知識來解決實際問題。兩者事實上增加了科層體制運作的組織成本。

第二，調適能力內卷化降低了基層治理的效率。基層治理效率主要體現在解決復雜性問題與突發(fā)性問題的能力上，前者需要通過發(fā)展來獲得治理增量，后者則需要維護存量保障基層社會穩(wěn)定。調適能力的內卷甚至內耗是整個基層治理高度科層化的重要體現，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在組織分工層面難以靈活調整，難以通過高效動員的非常規(guī)方式解決復雜性和突發(fā)性的問題。

第三，回應能力的形式化削弱了基層治理的靈活性?；鶎诱嗨幍摹敖稽c”位置決定了其必須回應多個主體的訴求。但問題在于，基層政權的回應之實在“上\"而不在“下”，在各種條件的限制下，其只能對基層社會的內生性訴求進行形式化回應?；貞芰Φ男问交腔鶎诱辔ā吧蟎"不唯“實”的體現，也削弱了基層解決具體問題、靈活服務群眾的政策空間。

（二)有限統(tǒng)合的總體性困境

基層治理體系作為國家治理體系的末端環(huán)節(jié)，是連接國家權力與基層社會的重要紐帶，其治理狀態(tài)直接影響整個國家的治理樣態(tài)。然而，日益剛性化、規(guī)范化與程式化的基層治理體系及其衍生后果削弱了基層政權進行統(tǒng)合的主體性，也壓縮了簡約治理的實踐空間，導致基層治理面臨形式主義困境，具體表現為以下三點。

其一，基層治理的體制運行過熱與體制空轉同時存在。當基層政權難以有效統(tǒng)合內部資源時，基層治理各項工作就容易陷入“無意義的空轉”，基層干部將大部分精力用于應付檢查、拍照留痕、規(guī)范檢查材料等形式化工作，對國家治理的宏觀任務缺乏思考，對群眾訴求缺乏回應。F鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過過熱的體制應對低密度的治理事項，導致基層治理的多項工作都是不充分和不飽和的。

其二，基層政權的認同度降低，激發(fā)了不必要的社會矛盾。國家政策與科層體制具有規(guī)則性與剛性特征，但基層社會與基層問題具有情境性與模糊性特點?；鶎诱嗟慕y(tǒng)合能力是平衡兩者矛盾的關鍵。然而，模糊的社會與治理規(guī)則之間始終存在縫隙，用規(guī)范性工作去填平縫隙只能導致形式主義。而當基層政權用形式化的工作應對不規(guī)則的具體治理問題時，可能會直接導致問題處理困難甚至引發(fā)社會矛盾，降低基層治理的可持續(xù)性。

其三，基層干部心態(tài)趨于保守，干事創(chuàng)業(yè)的積極性嚴重受挫。受形式主義影響最大的往往是處于國家治理最底端的基層十部。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)合能力下降時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為整體的治理角色缺位，基層干部不得不獨自面對國家治理體制的“超常規(guī)壓力\"與“超常規(guī)責任”，導致其行為上更多以“避責”為主，干事創(chuàng)業(yè)的主動性大幅降低。

六、結論與討論：新時期簡約治理的實踐路徑

(一)結論

簡約治理是推動基層治理效能提升的重要路徑，離不開基層政權主體性作用的充分發(fā)揮。研究發(fā)現，當前的農村基層政權面臨著主體性消退的“有限統(tǒng)合\"實踐困境，在認證、調適和回應能力及其運用上都存在問題。這種困境源于國家治理現代化的轉型，國家權力和地方政府權力不斷擠壓基層政權自主性，在治權、治理資源、治理組織、治理內容四個維度上不斷削弱基層政權發(fā)揮主體性的空間，導致基層治理效率低、成本高、靈活性差。

（二)進一步討論：簡約治理的路徑探索

當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權面臨的主體性困境及其衍生的形式主義是國家治理轉型中的陣痛。治權集中、治理資源上移、治理內容膨脹以及治理組織虛化源于國家通過制度調整重塑治理體系，縣域治理主動適應并調整治理規(guī)則，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權被動接受與應對改變的治理環(huán)境?；鶎又卫磙D型是一個系統(tǒng)性工程，其內部具有穩(wěn)定的運作邏輯，即權力運作的空間規(guī)律。當國家權力高度集中時，地方權力隨之收縮，但地方在自身利益驅動下會不斷突破規(guī)則。然而，能夠實現突破的基礎條件是權力有運作空間，地方為了獲得更多的權力與利益會把運作的空間不斷填滿。形式主義在這個過程中逐漸顯現，國家和地方都會不斷為權力“打補丁”，表現為日益規(guī)范的權力運作模式，基層政權的自主性也越來越有限。

稅費改革以來，國家在向農村輸入資源的同時也將大量制度性的規(guī)范引入基層，不斷擴大對基層事務的介人程度與影響力。不過，農村基層治理工作具有本土性與社會性特征，除了依靠國家制度建設與資源輸人推動以外，還需要基層政權進行有效對接和轉化。簡約治理的形態(tài)隨現代化進程實現了從“集權\"到“賦權\"的轉型[41]，基層治理事務不斷超出原有的治理邊界，提升基層政權的統(tǒng)合能力成為應對這一難題的關鍵。這需要基層政權和基層組織充分發(fā)揮主體性，尊重治理規(guī)律，不斷提高基層政權自身的治理能力，為實現簡約治理、破除形式主義積蓄能量。

(三)新時期簡約治理的優(yōu)化路徑

當前基層治理轉型仍依賴于權力運作的單一路徑，專注自上而下地供給規(guī)范性治理規(guī)則，而忽視了權力運作的空間規(guī)律以及基層現代化轉變的社會環(huán)境，把本該簡約、簡單的治理實踐變得異常復雜?；诤喖s治理的內涵與基層治理的轉型需求，應突破單一化的權力運作路徑，給予基層政權靈活的治理權力與空間，提高其認證、分配與回應等多種能力，有效提升基層政權自身的治理能力，具體政策建議如下。

第一，賦予基層政權更充分的自主性與合法性權力，理順縣鄉(xiāng)關系，推動縣域治理資源向一線下沉。簡約治理要求提高基層政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內的統(tǒng)合能力：一方面需要在制度上明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的權責范圍，讓權責邊界清晰化，避免不切實際的政策與考核上的層層加碼；另一方面還需要配置相應的治理資源，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的統(tǒng)合提供物質基礎，充實基層治理隊伍與力量，讓一線治理更順暢地運轉。

第二，完善權力運作與項目運作的配套制度與設施建設，構建保障權力長期性、持續(xù)性運作的制度環(huán)境。實現基層善治是一項長期性的系統(tǒng)工程，需要確保基層政權長期、穩(wěn)定地運轉：一方面，需要有長線思維，建立長效性制度，不宜過度追求短平快，而應科學地、因地制宜地制定工作目標與工作方式；另一方面，要有系統(tǒng)思維，要站在最廣大人民群眾的立場上思考問題、制定規(guī)劃與開展工作。

第三，激發(fā)基層干部的積極性與基層治理活力，為基層治理提供一定的容錯空間?；鶎痈刹颗c基層群眾是基層治理中最寶貴的資源，也是政權統(tǒng)合的組織基礎。當前基層治理面臨結構性轉型，需要一線干部不斷試錯，在解決具體問題過程中形成普遍性的經驗，這就需要健全基層工作容錯糾錯機制，避免考核制度異化。與此同時，要調動激發(fā)群眾積極性，強化村民自治功能，既通過自治靈活解決問題，又構建良好的干群關系。

注釋：

① 出于學術倫理，本文對所涉及的具體地名、人名等都做了化名處理，田野調研時間為2024年7月到9月。② 訪談記錄的編碼規(guī)則：8位數為訪談日期，大寫英文字母縮寫為受訪者姓名首字母。

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[責任編輯：李堃]

Limited Integration: Limits and Optimization Path of Simple Governance at Grass-Roots Level -Field Investigation Based on F Township in Northwest Hubei Province

Li Yan (Wuhan University，Wuhan Hubei 430072)

Abstract: Formalism is a prominent problem faced by grass-roots governance at present. Realizing simple governance is an important way to solve this structural problem and realize governance modernization. The important foundation of realizing simple governance at the grass-roots level lies in the integration ability of township government. Under the background of the transformation of grass-roots governance，grass-roots political power is facing the subjective crisis of“l(fā)imited integration” of concentration of governance power，upward movement of governance resources，expansion of governance content and falsification of governance organization，which is embodied in standardization of grass-roots political power certification， adjustment of involution and response form， which also leads to the overall dilemma of high energy consumption and formalism of grass-roots governance. Therefore， simple governance in the new period needs to endow grass-roots political power with more full autonomy， provide institutional space for power operation，and stimulate the subjectivity of grass-roots cadres and the vitality of grass-roots governance.

Key words: formalism，contracted governance，regime integration， subjectivity