中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：2097-5406（2025）03-0086-016

一、問題提出與文獻回顧

隨著多元風險疊加并存，地方政府的應急管理能力及其效果逐漸成為理論與實踐的重要議題。自中央至地方逐步建立了以“一案三制”為核心的綜合性應急管理體系后，我國基本形成了統(tǒng)一的應急響應機制和運作流程，極大地提升了地方政府的應急效率，取得了較為良好的應急效果。然而，應急制度在基層的實際運作中，不僅應急管理過程出現(xiàn)了不均衡現(xiàn)象，①而且應急效果也存在巨大差異。以研究對象E省A、B兩縣為例，在2021年夏汛期間，盡管兩地制度結構相似、自然條件相近、治理措施相仿，卻產(chǎn)生了“21人死亡”和“無人傷亡”兩種反差巨大的應急效果。這種差異化的應急效果是如何生成的？

既有文獻將影響應急效果差異的因素主要歸類為制度性因素與非制度性因素兩方面。制度視角將應急效果視為體系建設的結果，認為制度的完備性能夠有效提升基層應急管理績效。② 隨著應急體系的日益完善，研究視角逐漸由制度構建轉向制度運行，尤其關注執(zhí)行層面的行動差異所帶來的效能分化。③在此基礎上，學界進一步深入探討計劃適應機制、資源與利益分配機制、應急預案執(zhí)行、指揮體系變動等對應急效果的實際影響。③另一方面，聚焦于非制度性因素的研究揭示了制度之外多種情景變量的交互作用。③事件風險狀態(tài)、事件嚴重程度、預防能力等因素的耦合形成了多條作用于治理效果的共治路徑，特別在數(shù)字化背景下，技術平臺對協(xié)同治理效能的支撐作用愈發(fā)受到關注。@同時，基層應急治理賦權也在很大程度上關系到應急效果。①

上述研究雖然給出了基于應急管理過程的一般性解釋，但尚未厘清產(chǎn)生應急效果差異的持續(xù)性機制，亦未能揭示應急效果差異背后制度、組織與情境的交互過程。要解釋應急效果差異，就必須了解基層組織是如何開展應急工作的。從科層組織過程觀之，當制度環(huán)境趨近時，政府主要通過任務配置的方式對應急效果產(chǎn)生影響，上級政府派發(fā)的任務往往具備競爭性，代理人會根據(jù)自身注意力配置工作任務，進而出現(xiàn)選擇性執(zhí)行的特征。那么基層組織面對多任務情境如何分配注意力？將應急任務置于何等重視的程度？什么樣的應急任務結構更容易產(chǎn)生良好的應急效果？對上述問題的回答有利于打開應急過程的“黑箱”。為此，本研究立足于基層應急管理面臨的多任務情境，從注意力分配的視角出發(fā)，考察縣級政府完成應急管理任務的過程，為系統(tǒng)回答在相同的制度條件下，為什么會產(chǎn)生應急效果差異，是什么樣的因素造成這些差異提供有益嘗試。

二、分析框架

現(xiàn)有研究關注注意力分配的三個面向：一是組織結構提供了注意力分配的機遇空間。已有研究表明，我國層級政府的委托一代理結構中客觀存在著注意力競爭行為。①二是組織的計劃與任務結構影響著人們的注意力分配，塑造著組織的注意力周期和自主性。②③三是組織任務環(huán)境會誘發(fā)個體的策略性行為，進而通過注意力分配規(guī)避組織風險。④下文將結合注意力分配與組織任務結構，考察非常態(tài)情境下注意力分配影響應急效果的內(nèi)在邏輯，并嘗試構建新的解釋框架。

（一）注意力分配：多任務委托—代理結構下組織任務的確定、派發(fā)與執(zhí)行

早在20世紀60年代，西蒙就注意到人類決策行為中的有限理性，提出了注意力分配理論。他認為，注意力分配是決策者在外部環(huán)境因素和個體主觀因素雙重影響下，將注意力集中在某些方面，并忽視其他方面的過程。在組織學中，組織運作通常以任務的方式展開，注意力分配就變成了決策者有意識地設置組織議程、完成組織任務的過程。在基層應急管理活動中，組織注意力分配是一個圍繞應急任務展開任務確定、派發(fā)、執(zhí)行、考核、談判的過程。？在多任務情境下，組織的多任務之間存在著競爭關系，③上下級政府圍繞多任務展開目標分解與整合：上級政府會設定考評指標來影響下級的任務組合，③使下級政府優(yōu)先推進某些關鍵任務?；鶎诱⒎瞧骄峙滟Y源去完成所有上級派發(fā)的任務，而是在有限時間、資源和能力約束下，根據(jù)激勵強度、任務關聯(lián)與風險屬性等因素，@對任務進行識別、排序、整合與協(xié)調(diào)，形成組織可實際執(zhí)行的任務組合，即組織自身的“任務結構”。它并非既定存在，而是一個在注意力分配驅動下動態(tài)生成、因情境而異的任務配置結果，體現(xiàn)了組織在委托一代理結構下的自主性。

（二）任務結構差異：基層政府中注意力分配的表現(xiàn)形式

依據(jù)地方政府的考核性質(zhì)，多任務間的關系可劃分為相互獨立、相互補充與相互沖突三種情況。例如，經(jīng)濟發(fā)展在一定程度上可以促進公共服務供給，而政府對環(huán)境保護的重視可能會導致地方經(jīng)濟增速出現(xiàn)結構性下調(diào)。①這表明多任務之間通常受考評制度的影響且難以互為替代。此外，突發(fā)事件的廣泛性、不確定性為其嵌人政府常態(tài)化管理提供了可能，②因此突發(fā)事件常難以獨立于其他任務，呈現(xiàn)補充或沖突關系。與此同時，代理人在既有的任務關系外，會根據(jù)自身的主觀理解對任務進行進一步的賦權與分解。在組織注意力研究中，關于多任務情境下的注意力配置方式已有較多探討。研究普遍認為，組織或個體在資源有限的條件下，如何分配時間和認知資源是影響任務執(zhí)行質(zhì)量的關鍵變量。③④③其中，科維洛等人（Decio Coviello）提出了一種清晰可操作的劃分框架，指出代理人進行注意力配置的方式主要包括兩種：一是并行配置，即在同一時間段并行處理多項任務，注意力在各任務之間不斷分散與切換;二是序貫配置，即在給定時間內(nèi)對各項任務依次進行處理，每次聚焦一項任務，完成某項任務后再轉向下一項。這一劃分源于對時間與任務配置關系的經(jīng)濟學建模，強調(diào)任務分配模式對績效表現(xiàn)和資源使用效率的系統(tǒng)性影響。③盡管該框架最初用于研究個體代理人在多任務情境下的時間分配行為，但其核心邏輯對于理解組織層面，尤其是基層政府在多任務治理過程中的任務配置與執(zhí)行，同樣具有理論啟發(fā)意義。除了科維洛等人提出的多任務配置的時間邏輯，在我國的基層治理實踐中，還存在一種在任務執(zhí)行層面的具體策略，基層組織將具有互補關系的任務加以融合，形成結構間相互關聯(lián)、功能上相互補充的“嵌套式”關系，如項目制中的“打包”政策執(zhí)行中的目標組合等。？因此，結合多任務關系類型和注意力配置方式，主要形成了兩種任務結構，具體表現(xiàn)為：

第一，多任務獨立與沖突下的平行執(zhí)行?！扒l線、一根針”往往是基層政府普遍面臨的時間與任務困境，在多項任務相互獨立或相互沖突的情景下，基層政府通常難以通過結構化的組織協(xié)同整合資源，因此代理人傾向于選擇平行執(zhí)行的方式，即將各任務分別“發(fā)包”給不同的部門或人員，實現(xiàn)組織注意力的并行推進。同時，若某項任務與其他任務并行推進的干擾過大，組織也會臨時采用“先做A后做B”的序貫策略，降低任務間的資源競爭性。但無論是并行配置還是序貫配置，在平行執(zhí)行的結構中都強調(diào)任務的分散化配置，這樣既能減少其他任務對中心任務的干擾，也能保持組織運轉的連續(xù)性與穩(wěn)定性，各任務之間形成了松散關聯(lián)的狀態(tài)，組織內(nèi)承接各任務的主體間關系也隨之減弱，形成了相對分散的權責關系。由于新任務的增加對原有任務結構的干擾有限，平行執(zhí)行的方式可以保持主體對中心任務的持續(xù)關注，具有機動靈活的特性。然而，頻繁的任務切換可能會削弱組織整體的注意力，降低信息處理效率，尤其在復雜情境中更容易造成決策失誤，①組織內(nèi)部的不確定性也隨之提升。

第二，多任務互補下的嵌套執(zhí)行。在多任務呈現(xiàn)相互補充關系時，基層政府往往傾向于嵌套執(zhí)行，將應急任務與常態(tài)化工作在項目層面加以融合，以此重組組織的任務結構并提升應急管理效率。其中，序貫配置是實現(xiàn)任務嵌套邏輯的重要操作機制?；鶎咏M織通過對不同任務間的資源調(diào)配和注意力投放順序的合理安排，使得多個任務在同一流程中彼此連接、融合為一個嵌套系統(tǒng)?？凭S洛等人指出，序貫執(zhí)行在減少多任務對個人注意力的干擾、提高工作連貫性方面具有潛在優(yōu)勢，有助于實現(xiàn)帕累托改進。② 在我國實踐中，基層政府存在著“打包”的項目運作模式，通過項目融合和捆綁將組織意圖融入上級“發(fā)包”的項目中，既能整合財政項目動員地方的整體性資源，又能借項目之勢實現(xiàn)地方的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃。③在應急管理場景中，這一模式表現(xiàn)為將防汛、生態(tài)保護和文旅等任務融為一體的流程安排。通過梳理各任務之間關系和所需資源，確定任務推進順序，并在關鍵節(jié)點設置銜接機制，從而提升應急管理的機動性和穩(wěn)定性。如此，基層政府既能整合有限的資源圍繞發(fā)展戰(zhàn)略配置任務，也較易形成以領導者為中心的組織結構和權責關系，從而在一定程度上緩解基層政府注意力短缺的困境，提升應急管理執(zhí)行中的協(xié)作程度。然而，嵌套執(zhí)行并非在任何條件下都能完全復制，其效果取決于任務間的匹配程度、跨部門成本等，需要基層政府具備較高的統(tǒng)籌整合能力。

由此，地方政府通過平行或嵌套的分配方式，確定了組織在一定時間內(nèi)的工作權重。同時，也從縱向上重塑了組織的責任落實模式，進而影響了組織執(zhí)行效果（見表1）。

（三）作用機理：任務結構影響應急效果的內(nèi)在邏輯

任務結構是組織注意力分配的結構化體現(xiàn)，決定了基層政府在多任務環(huán)境中如何進行責任配置與資源投入。也就是說，組織將注意力賦予哪些任務、賦予多少，最終都會在任務結構中表現(xiàn)為具體的責任執(zhí)行與落實。“分級負責、屬地管理”是地方政府進行應急管理活動的重要原則之一，基層各項任務的落實主要依靠屬地管理責任制和包保責任制。在這一制度框架下，圍繞著差異化的任務結構，形成了不同的履責方式和責任后果。因此，基層應急效果本質(zhì)上體現(xiàn)為注意力分配作用于不同任務結構的責任后果。從基層責任制的執(zhí)行過程來看，明確責任承擔主體、依據(jù)職責劃分工作是其關鍵特征，①而應急管理中的責任落實則高度依賴信息的有效傳遞與即時響應。由此可見，在注意力分配影響應急效果的路徑中，基層應急活動中的責任主體、責任履行、信息傳遞和響應措施是關鍵要素，具體表現(xiàn)為：

第一，責任主體的歸屬層級。作為應急管理權責落實的載體，實際責任主體的層級越高，影響范圍越大，表明組織賦予該工作的注意力和支持資源越多，整個組織的積極性越高，動員和整合資源的能力越強，更可能實現(xiàn)較高的工作績效。②第二，責任履行的整合程度。不同的任務結構決定了履責過程是單點執(zhí)行還是多方協(xié)同，以及是否存在統(tǒng)一的調(diào)度機制。合理的任務安排可以促使相關部門在制度框架內(nèi)形成穩(wěn)定的協(xié)作關系，便于進行監(jiān)督考核與責任追溯，提高組織運行的協(xié)調(diào)性與可持續(xù)性。第三，信息傳遞的順暢程度。任務結構影響信息傳遞的路徑與速度，組織任務銜接性越強，上下層級聯(lián)系越緊密，更容易形成暢通的信息傳遞路徑，有利于組織在突發(fā)事件中快速反應。第四，響應措施的匹配能力。任務結構在一定程度上決定了資源配置和調(diào)度邏輯。如果在任務設計中已考慮到應急資源的整合機制和響應鏈條，便可以在突發(fā)情況下實現(xiàn)快速動員與精準匹配，從而提高整體處置效率。

本文引人注意力分配考察多任務情境下的應急活動效果（見圖1）。具體而言，在多任務情境下，組織的注意力分配表現(xiàn)為對應急任務的配置，進而形成兩種任務結構：在平行執(zhí)行的結構下，相互獨立且松散關聯(lián)的任務結構推動了責任下沉和組織權責分化，進而造成信息分散、資源分散、動員能力弱化和應急響應偏差，削弱了應急效果;而在嵌套執(zhí)行的結構下，相互銜接的任務關系促進了責任主體協(xié)同，強化了上下級和各部門主體、資源、信息的整合，在暢通組織信息渠道、凝聚組織共識、強化資源整合和動員能力的過程中提高了應急響應效率，從而實現(xiàn)了良好的應急效果。

資料來源：作者自制。

（四）研究方法

本文的研究目的是揭示注意力分配機制對組織應急效果的影響，展現(xiàn)基層組織內(nèi)部注意力分配的過程，在此基礎上比較這種分配機制在基層組織任務結構中的演變和差異。因此，本文采取比較案例研究方法，以突發(fā)自然災害應對為例，采取“最相似案例”（Most Similar SystemsDesign）的原則，以2021年8月11日受同一場季風氣候影響的E省A、B兩縣的防汛情況及其結果作為研究對象。從控制變量的角度來看，A、B兩縣地理情況相似，在自然地理基礎、氣候條件和水利設施建設上均較為類似①，排除了地理水文因素的干擾;另外，兩地的經(jīng)濟發(fā)展水平、面臨的制度條件也高度相似。為了驗證相關機制，文章涉及的時間跨度從2020年4月至2021年9月，分析重點放在2021年8月兩縣同時發(fā)生暴雨災害事故前后，觀察組織和領導人的注意力分配對組織任務結構和應急效果的影響。在資料收集方法上，本文采取了田野調(diào)查、文本資料收集與訪談法，筆者對2020年4月至2021年9月兩地政府網(wǎng)站、新聞媒體和網(wǎng)絡報道等400余條文本資料進行了整理和分析，在當?shù)剡M行觀察和調(diào)查，并與相關對象進行訪談。

三、案例呈現(xiàn)與分析

A、B 兩縣地處E省東北部，自古以來便是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣。在2020 年全省縣域經(jīng)濟發(fā)展考核評價報告中，兩縣分列第二類縣的十九、二十名。①由于在省內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結構比例中都不具備較大的優(yōu)勢，兩地面臨著較為迫切的轉型壓力，環(huán)境保護能力亦需要進一步提升。與此同時，A、B兩縣地處長江中下游，具備豐富的水利資源，也潛藏著巨大的水患危機，每年5至10月，興水利、除水害就成為該省“天大的事”。因此，對兩地領導人而言，如何平衡經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護、突發(fā)災害防治、水利安全等多維度的任務目標，成為他們必須面對的難題。

考驗發(fā)生在2021年。自2021年5月以來，我國極端天氣事件頻發(fā)，共發(fā)生42次強降雨，造成5901萬人次受災，②同屬長江流域內(nèi)的E省的A、B兩縣也未能幸免。8月11日，A、B兩縣均受強降雨影響，并引發(fā)山洪、山體滑坡等次生災害。面對同一場暴雨引發(fā)的治理危機，在受災情況近似的情況下，兩地的應急結果為何不同？組織注意力分配如何影響了兩地應急管理過程和應急后果？以8月11日突發(fā)暴雨災害為時間坐標，本文對兩地政府組織及領導人的注意力分配過程及執(zhí)行情況做出分析。

（一）防汛任務發(fā)包與組織注意力分配

E省作為長江中下游的水利大省，防汛形勢較為嚴峻。歷經(jīng)多年探索，E省建立了以防汛抗旱指揮部為領導核心，以落實行政首長負責制為保障的預防機制，并通過推行省、市、縣、鄉(xiāng)、村“五級包保\"責任制，將防汛工作嵌入各地市的常規(guī)工作中。面對E省自上而下發(fā)布的防汛職責要求，A、B兩縣必須將其納入工作范圍，并重新考察自身面臨的多任務情境。

1.A縣：經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)保督察是中心任務

2021年3月，在E省下發(fā)防汛抗旱要點后，A縣迅速響應，多次組織會議學習、部署重點巡查、展開風險排查等工作，展現(xiàn)出一定的積極性。然而，相較于防汛，經(jīng)濟建設與環(huán)保督察才是A縣當前的“中心任務”。2009年，A縣經(jīng)國務院批準由區(qū)改縣，彼時經(jīng)濟排名位列全省下游，是E省省委、省政府對口幫扶的重點對象之一。盡管近年來發(fā)展迅速，但截至2021年，仍被列為脫貧重點攻堅縣之一，面臨著巨大的經(jīng)濟發(fā)展壓力。為加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2021年初，歷任城投公司副董事長、市經(jīng)開區(qū)黨委副書記的“80”后C被提拔為縣長，其政績集中于經(jīng)濟工作，被上級領導寄予推動“高質(zhì)量發(fā)展”的厚望。C在擬任職報告中強調(diào)：

“（我將）團結帶領政府一班人，堅定信心，攻堅克難，接續(xù)奮斗，奮力推進縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，努力在新起點新征程上干出新業(yè)績，取得新成效?！雹?/p>

幾乎在同一時期，中央第二輪生態(tài)環(huán)境保護督察啟動，A縣因石材無序開采被點名通報，中央督查組派專員進駐督導。同期，A縣還需對上一輪103件省級環(huán)保督察信訪件進行銷號整改。迎檢任務帶有窗口期特征，短期內(nèi)需集中大量人力物力。

“對省生態(tài)環(huán)境保護督察組反饋的問題照單全收，虛心認領，堅決整改要嚴明工作紀律，對虛假整改、工作不擔當不作為的部門堅決追責問責。”②

因此，2021年汛期前后，A縣政府同時面對三項任務：一是以C為代表的新政府急于推動的“發(fā)展任務”;二是高壓態(tài)勢下“窗口期”的環(huán)保整改任務；三是突發(fā)性與季節(jié)性強烈的防汛任務。三項任務之間缺乏協(xié)同機制，也難以形成資源共享或調(diào)度配合。尤其是環(huán)保與發(fā)展目標之間存在政策張力，防汛則在時間上與前兩者疊加，增加了注意力調(diào)度與組織執(zhí)行的難度。

2.B縣：謀求發(fā)展須過“政治考驗”

與A縣類似，B縣同樣面臨著經(jīng)濟發(fā)展、防汛治理與生態(tài)環(huán)保等多重任務壓力，所處的任務環(huán)境并不顯著優(yōu)于A縣。然而，B縣在多任務推進過程中并未表現(xiàn)出明顯的矛盾，這并非源于領導干部個人的超常能力，而是由于防汛任務在其地方發(fā)展路徑中具有顯著的“政治一經(jīng)濟”嵌套屬性。一方面，中央和E省對長江流域生態(tài)保護與高質(zhì)量發(fā)展的高度重視，構成了B縣推進任務融合的制度前提。根據(jù)國家“十四五”規(guī)劃綱要“全面推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展，協(xié)同推動生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展”的重要方針，2021年7月，E省出臺相關意見，明確賦權地方開展生態(tài)優(yōu)先導向的發(fā)展實踐。B縣借助其地處長江干流的地理區(qū)位，積極響應中央戰(zhàn)略，將推動生態(tài)經(jīng)濟項目落地作為破解縣域經(jīng)濟困境的重要路徑。另一方面，防汛歷來是B縣地方治理的關鍵任務，其政治性與風險性決定了干部必須將其置于優(yōu)先地位。2020年，該縣遭遇百年難遇的特大汛情，省委書記親赴一線督導，并強調(diào)“把防汛救災作為當前最重要的政治任務”，提升了B縣關于防汛工作的政治敏銳性，推動其將防汛置于地方治理的核心，圍繞應急活動優(yōu)化資源與任務配置，為后續(xù)的任務整合奠定了注意力分配的基礎。在此背景下，B縣防汛任務具有突發(fā)性和政治性，生態(tài)保護和經(jīng)濟發(fā)展則具有基礎性，兩者在空間和功能上具有天然的融合潛力，通過投入資金建設集汛期防汛、平時生態(tài)環(huán)境保護和旅游景觀功能于一體的基礎設施，將應急防汛，生態(tài)環(huán)境保護和休閑旅游多任務融為一體，成為B縣處理多項任務的最優(yōu)選擇。正如該縣縣委書記M在公開場合所言：“日費斗金抵不過東風一浪，年年防汛耗費大量人力物力，洪水是經(jīng)濟社會發(fā)展最大的絆腳石?！雹龠@一表態(tài)體現(xiàn)了地方治理者將防汛嵌入縣域發(fā)展主線的治理思路。

總體來看，盡管A縣與B縣面臨相似的政策背景和任務壓力，但兩地政府對任務的響應方式和組織重點卻存在顯著差異。A縣各項任務呈現(xiàn)高度競爭性，而B縣則通過將具有相融性特征的防汛嵌人發(fā)展主線，使任務之間具備了互補性，這種差異反映了地方政府如何依據(jù)任務屬性和治理環(huán)境進行組織性安排。為了進一步揭示這種差異的制度邏輯與組織表現(xiàn)，后文引入“注意力分配”視角，探討其如何塑造基層組織的任務結構與執(zhí)行機制。

（二）注意力分配塑造組織任務結構

1.A縣：聚焦工作重心，平行推進各項任務

在多任務相互沖突、壓力劇增的現(xiàn)實情境下，A縣政府面臨注意力資源的嚴重不足，只能將任務分別“發(fā)包”至分管領導與職能部門，以“分頭推進、各自負責”的方式運轉。這種策略雖然犧牲了統(tǒng)籌效率，但卻是在協(xié)調(diào)成本高、協(xié)同性差的結構性約束下組織趨向穩(wěn)妥推進各項任務的理性選擇，具體表現(xiàn)為：

首先，穩(wěn)步推進環(huán)保整改和特色文旅。2021年5月，隨著E省生態(tài)環(huán)境保護督察組的進駐，環(huán)保整改工作成為A縣領導干部的工作重心。為了盡快達到督導組規(guī)定的驗收標準，C于當年5月、6月多次帶隊督導、督辦，并參與礦山生態(tài)修復現(xiàn)場辦公、水源地保護調(diào)研和環(huán)保督察問題整改等工作。同時，為化解疫情對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的沖擊，A縣領導也將注意力聚焦在特色農(nóng)業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，試圖以“文旅融合”“民俗文化節(jié)”為支點，擦亮當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)名片，以吸引外資和促成合作。為此，C積極促成“菌菇智慧交易中心”“文旅產(chǎn)業(yè)大會”等項目。

“推動疫后重振，奮力實現(xiàn)縣域經(jīng)濟爭先進位，要以香菇產(chǎn)業(yè)、石材資源開發(fā)利用為切入點，進一步深化項目合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、互利共贏。要以最大的誠意、最優(yōu)的服務為投資集團在本縣投資創(chuàng)造良好條件和發(fā)展空間。”②

其次，防汛任務分級管理?？紤]到極端天氣的不確定性和突發(fā)性，前期投入的應急管理成本并不能轉化為立竿見影的經(jīng)濟實效。為此，在進人6月主汛期前，A縣領導干部將水利工程維護、風險隱患排查等作為預防汛情的主要手段。通過采取分級管理的方法，將水利設施維護與河道管理的責任分散到地方。例如，A縣大中型水庫的管理職責由縣水利局負責，而占全縣九成以上的中小型水庫由當?shù)卮逦瘯孕泄芾?，或承包給第三方進行經(jīng)營。此舉雖然提高了水庫的經(jīng)濟效益，減少了縣級層面的管理壓力，但由于在日常管護中缺乏專門監(jiān)督，使得A縣的小型水庫面臨著老化、損毀、渠道萎縮等安全問題，防洪泄洪能力不足，為區(qū)域排澇留下了隱患。A縣居民提到：

“我家離河道只有三百多米，門前街道平緩、排水不暢，每到夏天暴雨時就會有積水，之前最深的時候積水有1.2米深。2018年，一天之內(nèi)就淹了三次?！雹?/p>

2.B縣：圍繞中心工作，進行項目融合與組織整合

相較于A縣任務間的競爭性和平行推進模式，B縣多任務之間具有較強的互補關系，形成了相互融合、協(xié)同推進的嵌套型任務結構，從而有效緩解了組織注意力資源的分散壓力，形成了長期性的制度化實踐，具體而言包括：

其一，圍繞核心項目，進行“項目捆綁”。B縣領導決心以水利基礎設施建設為中心點，由“興水利\"帶動縣域的重大項目的進展，形成配套工程，拉動文旅發(fā)展、促進生態(tài)改善。B縣領導干部為爭取項目建設，于2020年8月通過縣政協(xié)向省人大進行提案，最終獲得水利設施加固工程配套資金近7億元，并納人國家150項重大水利工程實施方案之一。同時，該縣的工程研究報告獲省發(fā)改委批復，得到了省、市領導的高度關注。這為B縣的多任務融合打開了局面，B縣據(jù)此提出“安全型、民生型、發(fā)展型、生態(tài)型、景觀型、和諧型”六型水利建設，在補齊水利工程短板、消除水患的同時，將工程建設與生態(tài)修復、水環(huán)境治理、文化旅游相結合，建造“一河一景、一湖一景”的濱江生態(tài)廊道，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)紅利的雙贏。

其二，理順組織職責，確?！皯?zhàn)備結合”。在應急管理上，B縣政府確立了“誰建、誰管、誰防”的原則，將防汛抗旱指揮體系直接與水利工程建設指揮體系掛鉤，縣委書記擔任政委、縣長任指揮長，其余分指揮部負責人不變。為了保障指揮體系的流暢運轉，B縣由縣防汛抗旱指揮部牽頭，統(tǒng)籌軍隊、公安、城管執(zhí)法等部門，組成了千人規(guī)模的搶險突擊隊，并要求每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別成立一至兩支防汛搶險隊伍，圍繞水利工程設施進行針對性管理，并在5至7月組織防汛知識培訓和應急轉移演練。通過明確責任主體實現(xiàn)水利工程的日常維護與管理，提高了抗洪標準和能力，真正做到了常態(tài)管理和應急處置相統(tǒng)一。

四、注意力分配影響應急效果的作用機制

A、B兩縣圍繞多任務委托一代理結構提供的自主空間，采取了不同的注意力分配機制，建構了不同的任務結構。而在具體的應急管理活動中，平行執(zhí)行與嵌套執(zhí)行的分配方式也進一步嵌人了既有的責任體制中，對應急政策的執(zhí)行效果產(chǎn)生了顯著的影響，從而決定了組織整體應急效果的成敗。

（一）平行執(zhí)行：行政劃域包保制導致執(zhí)行效果分散

正如A縣干部所設想的，對環(huán)境保護、經(jīng)濟增長的注意力投入換來了地區(qū)生產(chǎn)總值的大幅增長。但汛期的臨近也給A縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）十部的工作帶來了壓力，迫使十部在既定的時間內(nèi)完成任務。依托屬地管理原則，A縣政府部門以行政劃域包保責任為基礎，構建了一套應急注意力的平行分配機制，具體包括：

首先，責任主體“逐層下移”。在平行執(zhí)行結構中，組織為了集中注意力保障“中心任務”的完成，往往通過責任下移的方式將其他任務外包至較低層級，從而降低行政管理負擔。在A縣的防汛治理中，縣級領導將防汛任務和責任逐層下移，賦予鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村級組織以最終責任主體的地位，意圖通過屬地化管理提高任務完成度。然而，這種“逐層下移”本質(zhì)上是一種將注意力負擔向下層轉移的機制，卻很難使組織注意力隨著責任的下移而同步下沉。在任務結構未能有效統(tǒng)籌的情形下，實際執(zhí)行層陷入頻繁的“任務跳躍”狀態(tài)，從而降低組織整體效率與任務完成質(zhì)量。此外，在責任下移機制中，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）對防汛工作的重視程度并不均衡，其應急準備高度依賴地方的資源儲備、干部的風險識別能力以及上級督導情況，難以從整體組織層面進行整合應對，增加了應急管理過程中的隨機性。

其次，工作推動“劃域包?！薄！皠澯虬！弊鳛槿蝿战Y構中的責任配置機制，源于平行執(zhí)行中為同時推進各項任務而設計的責任分派方式。然而，若各職能部門之間缺乏動態(tài)的統(tǒng)籌機制，就容易造成單點履責，進而割裂組織的整體運行邏輯。在A縣的指揮體系中，防汛抗旱指揮部僅設一個常設機構，任務分派采取按照行政區(qū)劃平均劃分責任區(qū)的方法，將各區(qū)域分別分配至縣直單位與指揮部成員，并在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村兩級分別設置了包保責任人。這種“劃面到人”的方式看似責任明晰，實則忽視了應急管理對快速響應與橫向協(xié)調(diào)的要求，使管理控制權在實際上脫離了組織中心的掌控。2021年5至7月，A縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展防汛減災巡視、檢查共24次，但在檢查內(nèi)容、檢查方式上呈現(xiàn)較大差異，縣長、縣委書記參與的次數(shù)僅有兩次。這表明包保責任制在缺乏上級單位嚴密控制、量化考核與直接監(jiān)督的背景下，就可能流于形式。

再次，信息傳遞“單向分割”。在平行執(zhí)行的條件下，組織注意力被分散配置，更多聚焦于傳達是否完成，而無意間忽視了信息的接收與執(zhí)行。目前A縣政府的預警預報傳遞主要通過短信和電話直接發(fā)布到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部的工作群組，在形式上實現(xiàn)了基層預警信息的全面覆蓋，但由于應急流程在標準化管理和跨層級銜接上存在不足，導致信息仍主要散落在各責任單元內(nèi)部，其他責任人和公眾很難對預警信息作出判斷，在第一時間采取行動。A縣某鎮(zhèn)街工作人員提到，11日災情發(fā)生時已經(jīng)通知群眾轉移，“包括跟村干部打了電話，但有的電話沒打通”。①同時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村民之間亦沒有建立起緊密的、持續(xù)的聯(lián)系渠道，未進行統(tǒng)一的應急疏散演練和預警信息宣傳，導致村民難以理解預警信息，無法對災情做出有效應對，一些居民反映：“雖然看到了紅色預警信息，但是對降水量沒有概念，通知信息也未提到需要疏散等字眼，對紅色暴雨沒有警覺?！雹?/p>

最后，應急舉措“分散執(zhí)行”。應急響應需要統(tǒng)一指揮、快速動員和資源統(tǒng)籌，而這些能力依賴于組織內(nèi)部任務與資源的耦合程度。平行執(zhí)行可以較好地利用縱向資源，但也削弱了橫向任務間的聯(lián)動能力，導致不同響應環(huán)節(jié)間資源銜接不暢、應對滯后。在A縣，雖然縣級部門制定了明確的防汛救災預案，但“劃域包保”的響應格局使各職能部門間并未建立起聯(lián)動應對機制，在搶險救援、轉移安置、資源保障上均缺乏統(tǒng)一的標準，反映出注意力無法集中于應急系統(tǒng)運行整體的后果。災害發(fā)生前，僅有一個鄉(xiāng)政府組織了針對性的搶險演練，部分一線干部對縣級層面的資源準備情況缺乏明確的了解，難以有效地組織和統(tǒng)籌整體資源，使得指揮與救援隊伍在受災現(xiàn)場能展開的調(diào)度十分有限。

2021年8月8日—12日，E省發(fā)生新一輪強降雨天氣，A縣與B縣均發(fā)生短時強降雨現(xiàn)象。A縣氣象臺于11日21時19分發(fā)布了暴雨橙色預警信息，22時15分、24時34分又發(fā)布了暴雨紅色預警信號，按照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，應當宣布進人預警期，及時組織救援與人員疏散轉移。但A縣平行執(zhí)行的工作方式使其在實際的應急指揮調(diào)度中分散了防汛領導者的管理、監(jiān)督責任，弱化了“一把手”對應急事項的關注度。由于缺乏一個強有力的領導核心，各部門間亦缺乏清晰的合作關系，導致當?shù)馗刹繘]有及時以口頭、短信、書面等形式對居民進行告知，也沒有組織提前的轉移避險。

“事故發(fā)生之前我沒有收到任何轉移通知，（臨時警報）我可能沒聽見，我住的地方離街上比較遠，隔著山聽不見的?！雹?/p>

直至第一道紅色預警發(fā)生4小時后，當?shù)鼗鶎痈刹坎虐l(fā)現(xiàn)險情，通過臨時組織的工作隊伍提醒群眾轉移。但是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村干部臨時拼湊起來的救援隊伍并沒有充足的經(jīng)驗與準備，能開展的救援十分有限。最終，災情共造成8000余人受災，21人死亡，4人失聯(lián)，A縣縣委書記、縣長均被免職。

（二）嵌套執(zhí)行：以中心化的責任體系強化應急效果

與A縣分散的注意力分配機制不同，B縣已經(jīng)通過多次組織的注意力配置，形成“ ¹⁺ 9”的中心化應急管理責任體系。這一機制幫助B縣充分整合了應急事項與組織其他任務，將注意力和各類資源及時地集中于應急救援中，取得了較為良好的應急效果，具體包括：

第一，責任主體“高位協(xié)調(diào)”。B縣通過設立由防汛抗旱指揮部為第一中心、9個重點區(qū)域分指揮部協(xié)同的組織方式，將防汛事務以制度化形式嵌人縣域治理體系。所有縣級領導均在分指揮部擔任指揮長或副指揮長，保證人人上崗、人人擔責?！耙话咽帧敝鲗У膮f(xié)調(diào)機制，不僅提升了防汛事務在組織中的“顯示度”，也動員和整合了組織內(nèi)部的整體性資源，打破了行政任務的路徑依賴。防汛任務不再是一種負激勵任務，而是與水利工程項目、河湖沿線水生態(tài)修復、鄉(xiāng)村建設等事項深度綁定，實現(xiàn)“防汛 + 投資、生態(tài)、水利、經(jīng)濟”的跨任務整合效果。同時，調(diào)動發(fā)改局、水利局、人武部等各部門人員參與到應急管理中，充分組織和動員干部、專家與群眾集體參與防汛決策和演練，實現(xiàn)應急管理的部門和人員整合。這種結構調(diào)整實現(xiàn)了應急事務的常規(guī)化，帶來了組織響應速度和協(xié)調(diào)效率的系統(tǒng)性提升。

第二，工作落實“權威推動”。以縣委主要領導M為核心的“權威推動”機制是對組織內(nèi)部責任體系的再配置。2021年4月以來，M通過頻繁主持調(diào)度會、18次實地調(diào)研水利工作，建立起貫通縣、鄉(xiāng)、村、組四級的指揮行動網(wǎng)，形成了“由點到面、由責到人”的精細化任務分解體系。這種機制不僅強化了領導權威在組織中的引領作用，也通過領導者的實地部署、督辦問責，將組織責任由制度性壓力內(nèi)化為干部個體行動自覺。在此過程中，M通過深人一線形成的專業(yè)判斷和制度經(jīng)驗對防汛工作中“建、管、防”一體化的責任整合起到了關鍵作用，實現(xiàn)了組織層級中責任傳導的閉環(huán)，使任務結構得以高效運轉，提升了應急部署的末端執(zhí)行力。

第三，信息傳遞“多級互聯(lián)”。健全的信息傳遞是確保嵌套任務結構協(xié)同運行的基礎。為了確保區(qū)域內(nèi)的所有居民都能及時、準確地獲得應急信息，采取合適的避險行動，早在汛期初期，B縣就建立了聯(lián)通縣、鄉(xiāng)、村、組四級的信息網(wǎng)。由縣防汛抗旱指揮部發(fā)布氣象災害信息，縣自然資源和規(guī)劃局預警地質(zhì)災害信息、縣水利湖泊局預警山洪災害信息、值守巡查人員報告一線險情信息，實現(xiàn)信息的動態(tài)集成與快速流轉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)防汛抗旱指揮部作為信息中轉站，將多源信息傳遞至基層網(wǎng)格和駐村干部，實現(xiàn)工作任務與風險預警的精準化對接。面對部分山區(qū)通信盲區(qū)，B縣也會利用E省農(nóng)村廣播“村村響”平臺，實現(xiàn)補位性的信息傳播。通過暢通政府和群眾間的信息傳遞路徑，政民之間建立起了防汛減災的響應共識，為瞬時災情的應對爭取了寶貴的時間。

第四，應急舉措“彈性調(diào)適”。針對當?shù)乜赡馨l(fā)生的災害類型，B縣早在同年6月便進行了涉及預警發(fā)布、轉移安置和逃生救治等多環(huán)節(jié)的應急演練，并組織應急、水利等多部門參與，以便暢通應急流程的“最后一公里”。更關鍵的是，面對老齡人口較多、不便轉移的特定治理情景，B縣創(chuàng)造性地提出“四個一”工作機制，包括：一份轉移安置對象名冊，把握地質(zhì)災害隱患點居民基本情況；一張撤離通知單，告知居民轉移撤離事項；一個包保責任專班，確保特殊安置對象轉移到位；一套差別化的精準工作預案，采取“投靠親友”“集中安置”等安置方法。通過在任務結構中嵌人精細化的責任機制，整合制度彈性和個體差異，使群眾從潛在風險的被動承受者轉化為應急行動的主動參與者。因此，B縣在強降雨應對中成功實現(xiàn)了應轉居民的全面轉移。

在前期嚴謹細致的工作準備下，B縣8月11日的災情應對堪稱有驚無險。11日清晨，B縣遭遇極端強降雨，4小時累計降雨量達 294.9mm 。當日5時25分，B縣氣象臺發(fā)布首條雷電黃色預警信息，各級干部第一時間通過電話、短信、包人到戶等多種方式，開展轉移安置工作。事后，主要受災鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）雖發(fā)生59處公路塌方，38處山體滑坡，36間房屋損毀，但無一人傷亡。其防汛經(jīng)驗獲得E省多家媒體轉載，并獲得省應急管理廳的高度贊揚。

（三）小結

對于A縣政府組織及領導者而言，面對多任務情境下相互沖突的任務結構，防汛應急工作在一定程度上干擾了組織中心任務的開展。因此，以C為代表的A縣干部通過平行執(zhí)行的分配方式，推動責任主體下移、工作劃面包保、信息單向傳遞和應急舉措的分散執(zhí)行，將防汛任務和責任分配給基層，把自身的工作中心放在應對生態(tài)環(huán)保督察和驅動地方經(jīng)濟發(fā)展上。然而，這種簡單的責任下移方式并未給下級干部提供有效的經(jīng)驗與資源支持，反而增加了應急過程中的隨機性，加重了上下級、部門間的分化和信息區(qū)隔，帶來了較差的應急效果。對于B縣政府組織及其干部來說，由于防汛工作在B縣的特殊位置，需要將防汛與其他工作加以通盤考慮。為此，B縣干部通過嵌套執(zhí)行的分配方式，推動責任主體高位協(xié)調(diào)、工作權威推動、信息多級互聯(lián)和應急舉措彈性調(diào)適，形成新的組織安排和責任機制。在上級領導的協(xié)調(diào)和調(diào)度下，上下級政府間形成了較為順暢的任務流程，在強化干部責任意識和密切干群關系的同時，也提高了應急響應效率，為B縣成功打贏“防汛備汛戰(zhàn)”發(fā)揮了十分關鍵的作用。因此，兩縣政府組織注意力分配對應急效果的作用如圖2所示：

資料來源：作者自制。

五、結論與討論

基層應急效果差異是組織注意力與任務結構共同作用的結果。本文在傳統(tǒng)制度視角的基礎上，提出了在多任務的委托一代理關系中，基層政府通過自主調(diào)配任務，形成“平行執(zhí)行”與“嵌套執(zhí)行”兩種結構，并證實這兩種結構對應急效果的差異化影響。當任務資源分散、各部門分頭推進時，容易誘發(fā)組織責任下移與協(xié)同性不足，進而形成較差的應急效果;當任務間實現(xiàn)嵌套和資源整合后，領導者的責任得到了強化，組織的任務結構被重新分配、理順，提升了應急管理的效果。

本文的理論貢獻主要分為以下幾個方面：第一，研究視角方面，在理論上本文將組織注意力視角引入非常態(tài)治理情境之中，彌補了現(xiàn)有研究偏重制度結構化屬性或個體化行為的解釋偏向，從中觀維度拓展了組織理論在動態(tài)多任務治理中的適用邊界。第二，在概念建構方面，提出“嵌套執(zhí)行”與“平行執(zhí)行”兩種理想型的組織結構，豐富了多任務治理的類型分析框架。第三，在實踐啟示方面，多任務情境早已成為基層治理的常態(tài)。因此，在政策設計上，應當以整體性理念為指導，重新審視基層政府的任務配置邏輯，推動各類任務之間的融合協(xié)同，提升組織在多任務環(huán)境中的應對能力與調(diào)度效率。

應急管理作為一種具有突發(fā)性和不確定性的“特異性任務”，往往容易與常規(guī)任務形成治理張力。傳統(tǒng)體制下，地方政府傾向于將應急任務視為對常規(guī)任務的干擾，與經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)建設、環(huán)境保護等目標相分離，從而導致應急投人變成一種“被動投人”，只有在危機發(fā)生時才臨時動員。然而，B縣的案例表明，這種張力并非不可調(diào)和。地方政府完全可以通過任務結構的調(diào)整，實現(xiàn)對多任務的重新整合。當某類任務在制度安排中被賦予了發(fā)展性或政治性地位，那么它便不再是孤立的、被動應對的任務，而是可以被納人整體發(fā)展戰(zhàn)略中，從而轉化為發(fā)展資源。因此，嵌套執(zhí)行的提出為非常態(tài)治理提供了新的任務整合路徑。在已有研究中，“項目打包\"強調(diào)地方政府出于自利動機，將多個事項整合進上級項目中以獲得資源；①“以點帶面”側重于借助示范項目的成功經(jīng)驗推動政策擴散，實現(xiàn)治理模式的復制與推廣；②“中心工作機制\"則更強調(diào)借助黨政統(tǒng)合、項目統(tǒng)合、主體統(tǒng)合實現(xiàn)縣域層面統(tǒng)合治理。③與這些路徑相比，嵌套執(zhí)行并不強調(diào)外部力量的整合作用，而是通過調(diào)整任務之間的結構關系，將非常規(guī)任務內(nèi)嵌于組織日常運行體系之中，從而形成一種具有高度彈性與適應性的治理方式。它在理論上拓展了我們對多任務委托一代理中整合機制的理解，在實踐上則為構建韌性基層應急體系提供了經(jīng)驗參照?！?/p>

（責任編輯：胡重明）