一、研究緣起和文獻(xiàn)述評(píng)

財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，地方財(cái)政是一國(guó)財(cái)政體制的組成部分，承擔(dān)著優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)職能，也在促進(jìn)社會(huì)公平等方面發(fā)揮著社會(huì)職能作用。改革開(kāi)放以來(lái)，一系列財(cái)政體制改革賦予了地方政府更多自主權(quán)，以卓有成效的激勵(lì)機(jī)制促使地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)公平正義等方面發(fā)揮了巨大作用。然而，當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和需求恢復(fù)處于關(guān)鍵爬坡期，地方財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)、收支平衡承壓。過(guò)去一段時(shí)期支撐地方發(fā)展的“土地財(cái)政”模式逐漸難以為繼，地方財(cái)政運(yùn)行遇到困難，已成為難以調(diào)和的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，亟需站在國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的高度推進(jìn)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》首次明確“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)，并提出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的論斷。黨的二十屆三中全會(huì)指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求，并對(duì)建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的央地財(cái)政關(guān)系作出了明確部署?；诖耍瑥膰?guó)家治理的整體性視角考察地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的職能定位和政策取向，并結(jié)合地方既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)討論因地制宜的轉(zhuǎn)型路徑，不僅是防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系的關(guān)鍵一環(huán)，也是進(jìn)一步深化財(cái)政體制改革、完善經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展激勵(lì)和約束機(jī)制的應(yīng)有之義。

當(dāng)前學(xué)界對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的既有研究多側(cè)重經(jīng)濟(jì)視角，更注重考察地方財(cái)政既成的收人模式提出可能的轉(zhuǎn)型思路。一是關(guān)于地方財(cái)政運(yùn)行面臨困難及其成因的討論。地方政府的“土地財(cái)政”依賴癥與日益膨脹的地方債是我國(guó)當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行問(wèn)題的集中表現(xiàn)，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)[1]。但溯其根源，這一問(wèn)題可被視為1994年分稅制改革以來(lái)地方財(cái)政收入與支出長(zhǎng)期不匹配的結(jié)果[2]，這種收入集中于中央、支出責(zé)任落實(shí)于地方的財(cái)政關(guān)系格局，既加大了地方對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴與預(yù)算軟約束，也使部分地方財(cái)政模式轉(zhuǎn)向了“吃飯財(cái)政”與“建設(shè)財(cái)政”[3]。二是有關(guān)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的必要性及轉(zhuǎn)型方向的考察。新階段以來(lái)，“土地財(cái)政\"退潮后，地方財(cái)政收入的新增長(zhǎng)極還未形成有力支持[4]。一方面，推進(jìn)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型不僅涉及關(guān)聯(lián)制度群改革，還有賴于制度環(huán)境的完善與制度變革方式的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)地方政府職能由“投資型\"向“服務(wù)型\"轉(zhuǎn)變[5]。另一方面，為拓展地方財(cái)源，應(yīng)以稅制改革為契機(jī)，促進(jìn)地方財(cái)政收入的合理轉(zhuǎn)型[6]

既有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的必要性及路徑作出了富有洞見(jiàn)的研究，為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，同時(shí)也存在以下可繼續(xù)拓展之處：其一，更多從單一經(jīng)濟(jì)視角出發(fā)研究地方財(cái)政，易陷入“給錢就能解決問(wèn)題”的誤解。當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政困難并非局限于“財(cái)”的問(wèn)題，而更要關(guān)注“政”的視角，還需從更為本質(zhì)、宏觀的角度來(lái)審視地方財(cái)政體系改革。特別地，中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系充滿了結(jié)構(gòu)和信息的問(wèn)題，其復(fù)雜性遠(yuǎn)超任何一個(gè)國(guó)家。西方財(cái)政理論框架中歷來(lái)缺少對(duì)地方政府這一重要主體的評(píng)估和研究，對(duì)我國(guó)財(cái)政活動(dòng)的解釋力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，更需立足于本土實(shí)踐來(lái)討論其應(yīng)對(duì)之策，以期形成中國(guó)特色財(cái)政理論以進(jìn)一步豐富和完善現(xiàn)代財(cái)政理論體系。其二，既有研究偏重考察地方財(cái)政的收入端，而對(duì)收支模式一體化的重視程度不足。地方財(cái)政收支實(shí)踐的規(guī)模和結(jié)構(gòu)是相互聯(lián)系、相互制約的財(cái)政整體的兩個(gè)側(cè)面。在當(dāng)前整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻、財(cái)政收入增長(zhǎng)下滑的背景下，要發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政的保障作用，就要求保持財(cái)政支出的適度增長(zhǎng)和效率提升，這也是事關(guān)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型研究的亟待深化之處。

本文可能的邊際貢獻(xiàn)在于：（1）基于國(guó)家治理視角，從我國(guó)政府和市場(chǎng)、中央和地方兩對(duì)關(guān)系入手，以地方財(cái)政運(yùn)行模式為核心，以地方政府行為和地方財(cái)政職能為主線，構(gòu)建一個(gè)綜合分析框架。以此審視地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的諸種路徑選擇，有助于從整體上把握地方財(cái)政活動(dòng)的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，對(duì)于加強(qiáng)宏觀政策取向一致性、提升國(guó)家治理效能也具有參考意義。（2）在研究?jī)?nèi)容上，基于規(guī)范統(tǒng)一的目標(biāo)指向和職能定位，以及因地制宜的政策取向和路徑選擇，對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)例證進(jìn)行分析，并對(duì)當(dāng)前“股權(quán)財(cái)政”“數(shù)據(jù)財(cái)政”“產(chǎn)業(yè)財(cái)政”等轉(zhuǎn)型方案加以解釋，為切實(shí)發(fā)揮地方財(cái)政對(duì)國(guó)家治理的支撐作用提供可資借鑒的應(yīng)對(duì)之策。

二、新發(fā)展階段我國(guó)地方財(cái)政的運(yùn)行態(tài)勢(shì)

黨的十九大報(bào)告指出，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一關(guān)系全局的歷史性變化決定了國(guó)家治理根本任務(wù)和工作重點(diǎn)的重新聚焦，也對(duì)財(cái)政在國(guó)家治理中的功能提出了新要求。財(cái)政既要在優(yōu)化資源配置、推動(dòng)持續(xù)增長(zhǎng)方面發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能作用，也要在促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安方面發(fā)揮社會(huì)職能作用。當(dāng)前地方財(cái)政面臨著收支平衡承壓、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大等問(wèn)題，在“土地財(cái)政”難以為繼的背景下，統(tǒng)籌地方財(cái)政的短期穩(wěn)定性和長(zhǎng)期可持續(xù)性，推進(jìn)地方財(cái)政運(yùn)行模式的有效轉(zhuǎn)型，已成為一項(xiàng)迫在眉睫的重大議題。

作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政體制機(jī)制改革也錨定于中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代這一歷史方位。2020年以來(lái)，一方面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)更為成熟的穩(wěn)定發(fā)展階段，產(chǎn)能過(guò)剩、市場(chǎng)飽和與需求不足問(wèn)題開(kāi)始凸顯。另一方面，隨著俄烏沖突、美國(guó)政局劇烈變化等一系列突發(fā)事件的影響，中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于一個(gè)外部不確定性顯著上升、內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵時(shí)期。以大規(guī)模減稅降費(fèi)為主要措施的積極財(cái)政政策的實(shí)行，為穩(wěn)定就業(yè)、改善民生、推動(dòng)創(chuàng)新、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)等提供了有力支持。但是，在當(dāng)前宏觀稅負(fù)持續(xù)下行、債務(wù)攀升等背景下，財(cái)政收人增速的回落幅度較大，財(cái)政支出剛性有所提高，用于支持轉(zhuǎn)方式、補(bǔ)短板、防風(fēng)險(xiǎn)等方面的財(cái)政支出需求比較大，收支不平衡矛盾的凸顯已經(jīng)成為當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)的重要特征。而隨著財(cái)力與支出責(zé)任的下沉，地方已在事實(shí)上成為我國(guó)財(cái)政資源配置的主體，因而這種收支矛盾在地方顯得更加嚴(yán)峻。

具體而言，從收入結(jié)構(gòu)上看，地方財(cái)政主要收入源由稅收收入、非稅收入和政府性基金收入構(gòu)成。在稅收和非稅收入方面，當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和需求恢復(fù)處于關(guān)鍵爬坡期，特別是傳統(tǒng)制造業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩形勢(shì)嚴(yán)峻、消費(fèi)者需求相對(duì)低迷、資產(chǎn)價(jià)格下行壓力持續(xù)以及民間投資景氣程度不佳等多重因素疊加，地方稅收收入同比增速的下降趨勢(shì)日顯。2023年自然口徑下，各地地方政府一般公共財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)正增長(zhǎng)，但剔除留抵退稅之后，多一半地區(qū)稅收收入負(fù)增長(zhǎng)①。與此同時(shí)，在稅收收入難以滿足財(cái)政需要的情況下，地方非稅收入增速較快，部分地區(qū)“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”有所反彈。就政府性基金收入而言，在2017年的政府性基金收入中，地方本級(jí)收入占全國(guó)的比重達(dá)到了 在基金收入中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓金占據(jù)了較高比重，“土地財(cái)政”的說(shuō)法由此而來(lái)。2016年全口徑土地出讓金收入共37007億元，占當(dāng)年地方政府性基金本級(jí)收入的 89.9% ，相當(dāng)于當(dāng)年地方一般公共預(yù)算本級(jí)收人的 56.9%^③ 。但是，隨著房地產(chǎn)行業(yè)步入深度調(diào)整期，土地出讓收人大幅下降，導(dǎo)致政府性基金收入占比不斷下降。2023年，全國(guó)省、市、自治區(qū)中有2/3未完成政府性基金收入預(yù)算④

在收人增長(zhǎng)乏力的整體態(tài)勢(shì)下，按照積極財(cái)政政策加力提效的要求，不斷提高的剛性支出需求也增加了地方財(cái)政壓力。近兩年，全國(guó)一般公共預(yù)算支出的平均增速明顯高于收人增速，2023年財(cái)政支出增速 5.4% ，2022年財(cái)政支出增速 6.1% ，兩年支出平均增速 5.7% ，而這兩年一般公共預(yù)算收入的平均增速僅為 3.4%^⑤ 。同時(shí)，地方財(cái)政支出比重不斷提高。2022年地方支出22.5萬(wàn)億元，超過(guò)全國(guó)一般公共預(yù)算收入2.2萬(wàn)億元；中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付9.7萬(wàn)億元，已超過(guò)中央分成收入2000億元這一收支格局意味著，過(guò)往通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)政支出缺口、減輕地方財(cái)政困難的做法已沒(méi)有太大空間。

收支失衡壓力還表現(xiàn)在財(cái)政赤字的節(jié)節(jié)攀升。2023年，除上海、浙江、江蘇、安徽、福建、廣東、云南的財(cái)政赤字較2022年有所收窄外，其他地區(qū)財(cái)政收支逆差均達(dá)到歷史同期最高值？。進(jìn)一步地，由于土地出讓收入補(bǔ)充地方財(cái)力的作用下降，地方財(cái)政的騰挪空間收窄，直接影響了地方政府的基建投資力度，也進(jìn)一步加重了地方債務(wù)的上升態(tài)勢(shì)，且隱性債務(wù)問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻。2022年我國(guó)地方政府法定負(fù)債率高達(dá) 124.53% ，已超過(guò)國(guó)際通行的警戒區(qū)間 。這說(shuō)明地方政府為支撐地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、完成社會(huì)穩(wěn)定目標(biāo)，采取了諸多手段來(lái)獲得資金，由此形成了規(guī)模龐大的隱性赤字。可以看出，當(dāng)前地方財(cái)政收支矛盾愈加凸顯、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷抬升，多地財(cái)政已處于嚴(yán)重緊平衡的狀態(tài)。推進(jìn)地方財(cái)政模式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)地方財(cái)政穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展、進(jìn)一步完善央地財(cái)政關(guān)系，已成為新一輪財(cái)政體制改革的關(guān)鍵議題。

總體而言，當(dāng)前地方財(cái)政的運(yùn)行態(tài)勢(shì)可被視為我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制在經(jīng)濟(jì)增速趨緩背景下的必然結(jié)果。進(jìn)入新發(fā)展階段，以“土地財(cái)政”為鮮明特征，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化高速推進(jìn)基礎(chǔ)上高效運(yùn)轉(zhuǎn)的地方財(cái)政模式已經(jīng)難以為繼。拓寬政府財(cái)源、培育地方財(cái)政收入新增長(zhǎng)極，統(tǒng)籌促進(jìn)地方財(cái)政的短期穩(wěn)定性和長(zhǎng)期可持續(xù)性，已成為推進(jìn)財(cái)政體制改革的當(dāng)務(wù)之急。

三、國(guó)家治理視域下地方財(cái)政的目標(biāo)指向與職能定位

我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政體制建設(shè)的根本目標(biāo)在于適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的要求，更好推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。作為財(cái)政體制建設(shè)的重要部分，我國(guó)地方財(cái)政內(nèi)嵌著政府與市場(chǎng)、中央與地方兩對(duì)重大關(guān)系，在國(guó)家治理的視角下呈現(xiàn)出目標(biāo)兼容的整體性特征。立足新發(fā)展階段與整體性目標(biāo)重新思考地方財(cái)政的職能定位，以此考察地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的政策取向和路徑選擇。

（一）地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)指向在于統(tǒng)籌兩對(duì)關(guān)系

從馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)范式出發(fā)，國(guó)家治理的核心就在于通過(guò)合理的制度安排和政策工具，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和生產(chǎn)關(guān)系的優(yōu)化。國(guó)家治理體系是政府、市場(chǎng)、社會(huì)相互合作、相互制衡并有效運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)復(fù)合體系和制度運(yùn)行系統(tǒng)[7]。在對(duì)治理體系的一般化要求中，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理三個(gè)子系統(tǒng)各有側(cè)重。而在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府治理有著更為豐富且特殊的內(nèi)涵和外延，不僅具有充分釋放市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活力、限制行政不當(dāng)干預(yù)、有效激發(fā)社會(huì)活力的意義，還關(guān)涉在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下如何健全宏觀治理體系的問(wèn)題[8]。黨的二十屆三中全會(huì)明確，科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢(shì)的內(nèi)在要求。同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政府治理體系，作為一種特殊的資源配置和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制，既與市場(chǎng)有別，又與市場(chǎng)嵌合，從而為宏觀經(jīng)濟(jì)治理的科學(xué)性奠定了制度基礎(chǔ)。在推進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的過(guò)程中，地方政府治理作為我國(guó)國(guó)家治理的重要組成發(fā)揮了關(guān)鍵作用。著眼于這一整體性視角，與發(fā)達(dá)國(guó)家的分權(quán)化、分散化財(cái)政資源配置模式不同，我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行內(nèi)嵌著政府與市場(chǎng)、中央與地方兩對(duì)重大關(guān)系，當(dāng)前地方財(cái)政運(yùn)行問(wèn)題的根源，就在于兩對(duì)關(guān)系還需進(jìn)一步理順。

在財(cái)政框架下，政府與市場(chǎng)關(guān)系有待進(jìn)一步厘清。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵，也是完善現(xiàn)代財(cái)稅體制的重要前提。在中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系及其動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程是建立在我國(guó)政府的雙重目標(biāo)之上的。在公共財(cái)政框架下，作為公共服務(wù)提供者的政府以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，是對(duì)所有市場(chǎng)主體一視同仁的裁判員；而在國(guó)有資本財(cái)政框架下，作為資本所有者的政府以國(guó)有資本增值最大化為目標(biāo)，履行國(guó)有資本出資者職能，是參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參賽員[9]。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著強(qiáng)化市場(chǎng)資源配置機(jī)制、鼓勵(lì)地方基層制度創(chuàng)新的進(jìn)程，我國(guó)財(cái)政體制改革作為培育市場(chǎng)機(jī)制、健全政府治理的基礎(chǔ)發(fā)揮了重要作用。

然而，新發(fā)展階段以來(lái)，地方財(cái)政平衡承壓是當(dāng)前我國(guó)政府與市場(chǎng)關(guān)系的一個(gè)縮影。一是地方政府的職能定位尚不明確，在政府與市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)博弈過(guò)程中，時(shí)有政府權(quán)力邊界的過(guò)度擴(kuò)張和行為失范問(wèn)題，引致地方財(cái)政的支出膨脹。這一問(wèn)題突出表現(xiàn)在當(dāng)前的政府投融資領(lǐng)域。政府投融資作為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿C(jī)制之一，為過(guò)去三十年間的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程奠定了重要基礎(chǔ)。經(jīng)過(guò)多年改革，政府投融資主要用于基礎(chǔ)性、公共性等市場(chǎng)失靈領(lǐng)域。但是，在地方產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施過(guò)程中，為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府往往偏好為本地企業(yè)提供資金支持，而其間的信息不對(duì)稱問(wèn)題帶來(lái)的資源配置效率損失，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施效果和政府投融資效益產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響[10]。二是政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中承擔(dān)著近乎“無(wú)限責(zé)任”，易于導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政領(lǐng)域轉(zhuǎn)移。究其原因，我國(guó)政府既是社會(huì)公共事務(wù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者和參與者，又是廣大人民利益的根本代表。在經(jīng)濟(jì)職能上，要求政府在經(jīng)濟(jì)下行周期中采取積極的宏觀調(diào)控措施，然而伴隨著財(cái)政政策的擴(kuò)張，財(cái)政負(fù)擔(dān)大幅增加；在社會(huì)職能上，為保障民生和社會(huì)穩(wěn)定，政府往往需要增加公共支出，不僅加劇了財(cái)政壓力，也使財(cái)政赤字和債務(wù)水平壓力提升。

進(jìn)一步地，中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分亟待調(diào)整。黨的二十屆三中全會(huì)明確，改革目標(biāo)在于建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。自1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)中央與地方財(cái)政間形成了統(tǒng)一規(guī)范、長(zhǎng)期穩(wěn)定的收人分成，并逐漸推進(jìn)央地間事權(quán)的明確劃分，以及在規(guī)范基礎(chǔ)上因地制宜、因時(shí)而變的轉(zhuǎn)移支付和支出責(zé)任的整體格局。在這一制度安排下，較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和穩(wěn)定的收入預(yù)期充分激發(fā)了地方政府的自主性和發(fā)展積極性，有利于形成“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的良好局面[]，從而促進(jìn)要素流動(dòng)、推動(dòng)區(qū)域發(fā)展，使財(cái)政在地方先行式的改革進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用[12]同時(shí)，以轉(zhuǎn)移支付作為彌補(bǔ)縱向財(cái)政缺口的主要手段，既強(qiáng)化了中央的宏觀調(diào)控能力，也對(duì)地方保護(hù)主義和投機(jī)行為起到了一定的約束和校正作用[13]

但是，當(dāng)前已運(yùn)行30余年的分級(jí)財(cái)政體制的適應(yīng)性正不斷下降。這種“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的制度安排，使央地間支出責(zé)任和收入劃分的不確定性、不可預(yù)期性日漸凸顯[14]，也使我國(guó)地方政府長(zhǎng)期面臨著財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的矛盾和縱向財(cái)政失衡日益突出的困境。此外，地方發(fā)展成果的考核評(píng)價(jià)體系和以經(jīng)濟(jì)增速為核心的政績(jī)?cè)u(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，也相當(dāng)程度上影響著我國(guó)地方財(cái)政運(yùn)行模式[15]。一是基于GDP考核的激勵(lì)模式顯著影響了地方財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，使之呈現(xiàn)出“重基建、輕民生”的偏好。二是部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)為爭(zhēng)取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，其資金配置往往偏向于顯示性公共產(chǎn)品[16]，且此類支出決策往往缺乏科學(xué)論證和規(guī)范程序，給地方財(cái)政收支治理帶來(lái)了壓力。

由此可見(jiàn)，在“土地財(cái)政”退潮的背景下，要發(fā)揮財(cái)政作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱作用，統(tǒng)籌促進(jìn)地方財(cái)政的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，亟需基于整體性視角把握政府與市場(chǎng)、中央與地方兩對(duì)重要關(guān)系及其在財(cái)政框架下的改革目標(biāo)，明晰政府與市場(chǎng)關(guān)系、厘清央地財(cái)政關(guān)系，形成與之相適應(yīng)的地方財(cái)政職能定位和實(shí)踐改革方向，為下一階段拓展地方可支配財(cái)源，提高地方政府的發(fā)展積極性和財(cái)政運(yùn)行效率提供理論依據(jù)和政策指引。

（二）地方財(cái)政的職能定位于發(fā)展、公平和統(tǒng)一

在傳統(tǒng)財(cái)政理論框架下，資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展被視為一般性分析中的三大財(cái)政職能。而在一國(guó)具體的歷史特點(diǎn)和發(fā)展實(shí)踐中，采取何種財(cái)政制度和實(shí)踐，從根本上取決于不同歷史條件和發(fā)展階段的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)和實(shí)施路徑。立足于新階段的歷史方位，特別隨著財(cái)力與支出責(zé)任的下沉、支出責(zé)任剛性程度上升、支出責(zé)任范圍擴(kuò)大，如何健全有利于高質(zhì)量發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的財(cái)政體制，既是新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵議題，也是我國(guó)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的目標(biāo)導(dǎo)向。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)追趕型的增長(zhǎng)體制充分發(fā)揮了地方政府的能動(dòng)作用，有時(shí)甚至替代了部分市場(chǎng)功能，地方財(cái)政職能定位的核心特征是以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向，地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張中扮演了主導(dǎo)角色，并形成了地方政府的“企業(yè)家行為”和“準(zhǔn)市場(chǎng)主體地位”[17]。進(jìn)入新發(fā)展階段后，追趕型戰(zhàn)略對(duì)于現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)仍不可或缺，還需統(tǒng)籌兩對(duì)關(guān)系，轉(zhuǎn)換地方政府的目標(biāo)函數(shù)和動(dòng)力結(jié)構(gòu)，形成與之相適應(yīng)的地方財(cái)政職能定位。基于這一認(rèn)識(shí)，新階段地方財(cái)政職能的再定位應(yīng)包括三個(gè)層面，即地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)保障和統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，三者有機(jī)統(tǒng)一、互促共進(jìn)。

1.發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨著一些新情況和新問(wèn)題，在財(cái)政收人增速不及預(yù)期的現(xiàn)實(shí)狀況下，更要求加大財(cái)政政策的逆周期調(diào)節(jié)力度、保持財(cái)政支出強(qiáng)度，發(fā)揮財(cái)政政策工具促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的作用。要促進(jìn)地方財(cái)政在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中更好發(fā)揮作用，需要在兩方面著力。一方面，健全相關(guān)規(guī)則和政策，加快形成同新質(zhì)生產(chǎn)力更相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，促進(jìn)各類先進(jìn)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚，提高資源配置效率。另一方面，通過(guò)鼓勵(lì)和規(guī)范發(fā)展天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資、私募股權(quán)投資，更好地發(fā)揮政府投資基金的作用，發(fā)展耐心資本，統(tǒng)籌推動(dòng)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。

2.保障公共服務(wù)，推進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，滿足人民多層次多樣化需求。平衡地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性與完善公共服務(wù)積極性不可偏廢，要將保障和改善民生建立在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力可持續(xù)的基礎(chǔ)之上。一方面，做好“三?！惫ぷ鳎ū；久裆?、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）是保障人民群眾切身利益的基本要求，也是財(cái)政的基本職能，這要求加大對(duì)基本民生和重點(diǎn)領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)保障，保持財(cái)政支出強(qiáng)度。另一方面，要完善地方發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過(guò)剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收人、社會(huì)保障、人民健康狀況。

3.建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)，消除行政性區(qū)域壁壘與地方分割，在建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)中更好地發(fā)揮地方財(cái)政的作用。自分稅制改革以來(lái)，我國(guó)通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的相對(duì)分權(quán)與政治上的相對(duì)集權(quán)實(shí)現(xiàn)了對(duì)中央調(diào)控力和地方發(fā)展活力的有效統(tǒng)籌，既以卓有成效的激勵(lì)機(jī)制充分調(diào)動(dòng)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的自主性和積極性，又以“上下相維”的科層治理機(jī)制有效發(fā)揮了中央統(tǒng)一部署、指揮、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)和發(fā)展的能力。然而，新階段以來(lái)，這種政府間競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的地方保護(hù)主義和區(qū)域市場(chǎng)分割的負(fù)面影響也在逐步凸顯。為構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，更好地發(fā)揮地方財(cái)政職能。一方面，要著力清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法，央地政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整，完善推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的激勵(lì)約束機(jī)制;另一方面，要以更大力度推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展，完善區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)制、構(gòu)建跨區(qū)域合作發(fā)展機(jī)制，著力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)在區(qū)域間梯度有序轉(zhuǎn)移的協(xié)作機(jī)制和利益共享機(jī)制，以此進(jìn)一步深化東中西部產(chǎn)業(yè)協(xié)作，推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展。

推動(dòng)地方財(cái)政模式轉(zhuǎn)型，最核心的要求就是理解地方財(cái)政三重職能的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并在政策實(shí)踐上進(jìn)行取舍和權(quán)衡。過(guò)去認(rèn)為，地方財(cái)政目標(biāo)的多重取向?qū)е抡稚矸πg(shù)，降低了財(cái)政支出效率，因而將地方政府的發(fā)展功能逐步改造為純粹的公共服務(wù)功能可能是重要出路之一。然而，這一思路舍棄了地方政府通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)有效率增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制，并未有效回應(yīng)作為“國(guó)家”如何為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供動(dòng)力的問(wèn)題。實(shí)際上，區(qū)別于僅僅定位于彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、提供公共服務(wù)的西方公共財(cái)政，我國(guó)財(cái)政既是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的非營(yíng)利型公共財(cái)政，更重要的，中國(guó)的“國(guó)家財(cái)政”還是一種通過(guò)規(guī)劃調(diào)控與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相結(jié)合的方式，維護(hù)國(guó)家政權(quán)安全和經(jīng)濟(jì)安全、支持國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和重大項(xiàng)目安排、維護(hù)社會(huì)公平正義、承擔(dān)代際改革成本的制度安排[8]。因此，推進(jìn)我國(guó)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型需超越西方公共財(cái)政理論的解釋框架，從政府與市場(chǎng)、中央與地方協(xié)同聯(lián)動(dòng)的整體性視角出發(fā)來(lái)考察地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的路徑選擇。這既為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化提供了根本保障，做到以“政”領(lǐng)“財(cái)”，又能夠依托基本國(guó)情和人民需要優(yōu)化財(cái)政結(jié)構(gòu)、提升財(cái)政效率，做到因“財(cái)”施“政”。

四、地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的政策取向與路徑選擇

立足地方財(cái)政在新發(fā)展階段的目標(biāo)指向和職能定位，聯(lián)系地方政府的行為邏輯，圍繞競(jìng)爭(zhēng)、保障和協(xié)同機(jī)制構(gòu)建一個(gè)用于解釋地方政策取向的分析框架。本文從要素配置、政府投資和環(huán)境培育三個(gè)方面總結(jié)概括地方財(cái)政模式轉(zhuǎn)型路徑，分別結(jié)合經(jīng)驗(yàn)例證展開(kāi)討論。

（一）基于職能定位的地方財(cái)政政策取向

鼓勵(lì)和支持地方政府立足地域特色開(kāi)展制度創(chuàng)新，是我國(guó)國(guó)家治理體系的突出特點(diǎn)之一。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，地方財(cái)政運(yùn)行模式也隨之發(fā)生重大變化。黨的二十屆三中全會(huì)指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，“各地區(qū)要結(jié)合實(shí)際情況，因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)補(bǔ)短，走出適合本地區(qū)實(shí)際的高質(zhì)量發(fā)展之路”。一個(gè)高效的治理體系不僅要能夠有效激發(fā)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)活力，充分調(diào)動(dòng)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)和追求公共利益的積極性，也應(yīng)有利于中央和地方之間、上下級(jí)政府以及同級(jí)政府之間的政策協(xié)調(diào)，約束和遏制地方政府的機(jī)會(huì)主義行為，實(shí)現(xiàn)政府職能的不斷優(yōu)化[13]。進(jìn)一步地，黨的二十屆三中全會(huì)指出要“增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”，不僅要求提升財(cái)政和貨幣政策的協(xié)同性，而且要以強(qiáng)化一致目標(biāo)和協(xié)調(diào)機(jī)制為重點(diǎn)，提高非經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)度。這就意味著各地區(qū)要綜合比較優(yōu)勢(shì)、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等因素，找準(zhǔn)自身功能定位，形成因地制宜、因時(shí)而變的政策取向組合，并在此基礎(chǔ)上選擇適宜地方特點(diǎn)的財(cái)政轉(zhuǎn)型路徑。

地方政府的政策取向決定了地方財(cái)政運(yùn)行模式的側(cè)重點(diǎn)。改革開(kāi)放以來(lái)特別是分稅制改革以來(lái)，在權(quán)衡市場(chǎng)和政府關(guān)系、中央和地方關(guān)系的基礎(chǔ)上，地方政府統(tǒng)籌發(fā)展、公平和統(tǒng)一三種職能定位，在財(cái)政實(shí)踐中形成了三種政策取向。一是競(jìng)爭(zhēng)取向，這是指地方政府為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)而開(kāi)展的橫向競(jìng)爭(zhēng)，以及地方國(guó)資為實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值開(kāi)展的縱向競(jìng)爭(zhēng)。在財(cái)政運(yùn)行模式中表現(xiàn)為地方政府為吸引投資、人才和企業(yè)而開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，譬如投資建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)以招商引資，采取稅收優(yōu)惠和土地使用權(quán)低價(jià)出讓等方式吸引投資，等等。二是保障取向，這是指地方政府為保障基本民生和社會(huì)穩(wěn)定而提供的公共服務(wù)、社會(huì)保障、社區(qū)建設(shè)、扶貧脫困以及各種安全保障服務(wù)等。這些財(cái)政支出既可以是地方政府本身的運(yùn)行管理費(fèi)用，也可以通過(guò)政府購(gòu)買、市場(chǎng)供給的方式得以實(shí)現(xiàn)。三是協(xié)同取向，這是指地方政府在全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中發(fā)揮能動(dòng)作用，體現(xiàn)為在實(shí)現(xiàn)資源共享、公共治理和市場(chǎng)一體化，以及規(guī)范不當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)干預(yù)行為等方面而開(kāi)展的多主體協(xié)作。

在實(shí)際的政策制定和實(shí)施中，上述取向往往是相互聯(lián)系和相互影響的，共同作用于地方政府治理和公共服務(wù)供給。這三種政策取向代表了地方政府在財(cái)政職能三重定位中的行為邏輯，這也啟發(fā)我們構(gòu)建一個(gè)描述地方財(cái)政轉(zhuǎn)型路徑的分析框架。通過(guò)對(duì)三種政策取向的發(fā)生場(chǎng)域進(jìn)行區(qū)分，構(gòu)建一個(gè)三維坐標(biāo)系。在這個(gè)坐標(biāo)系中，O是原點(diǎn)，J軸表示競(jìng)爭(zhēng)取向，B軸代表保障取向，X軸代表協(xié)同取向。在這個(gè)坐標(biāo)系（J-O-B-X）中以三棱錐形式呈現(xiàn)的各點(diǎn)都代表著不同地方政府基于三種政策取向的權(quán)衡考慮和加權(quán)定位（見(jiàn)圖1）。

處于不同位置的地方政策取向會(huì)導(dǎo)向不同的財(cái)政運(yùn)行模式。從地方一般公共預(yù)算的本級(jí)支出著眼，發(fā)達(dá)地區(qū)的政策取向表現(xiàn)為高競(jìng)爭(zhēng)-高保障-低協(xié)同（平面I，即 Δ JOB），欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政策取向則傾向于高保障-高協(xié)同-低競(jìng)爭(zhēng)（平面Ⅱ，即ΔBOX. ），快速發(fā)展型地區(qū)的政策取向表現(xiàn)為高競(jìng)爭(zhēng)-高協(xié)同-低保障（平面IⅢI，即 ΔJOX ）。顯然，最佳區(qū)域是平面IV（即 。在這一區(qū)域，地方政府能夠?qū)崿F(xiàn)較高的機(jī)制聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，兼顧競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)同和保障三種政策取向，最能在全局性、長(zhǎng)周期的經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮積極作用?？梢园l(fā)現(xiàn)，地方財(cái)政的轉(zhuǎn)型路徑是由其初始定位朝著 Δ JBX移動(dòng)的過(guò)程，移動(dòng)的路徑和速度體現(xiàn)了不同地區(qū)多樣化的決策結(jié)構(gòu)、動(dòng)力機(jī)制及行為邏輯。

由此，從新發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)背景出發(fā)，立足于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府與市場(chǎng)、中央與地方的兩對(duì)關(guān)系，錨定地方財(cái)政的三重職能定位，本文構(gòu)建了一個(gè)解釋地方政策取向的分析框架，以此進(jìn)一步考察地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的路徑選擇（見(jiàn)圖2）。

（二）地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的路徑選擇

從統(tǒng)一規(guī)范的目標(biāo)指向與職能定位出發(fā)，落腳在各地方政府因地制宜的政策取向上來(lái)看，地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的核心要義就在于改變地方粗放式的發(fā)展慣性，改變地方政府在多目標(biāo)偏好下急功近利的政策取向，在保持穩(wěn)定增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上提高發(fā)展質(zhì)量。具體而言，地方政府要在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上力戒貪大求洋、政策同質(zhì)化和低層次重復(fù)建設(shè)，在保障機(jī)制上更加注重基本公共服務(wù)的社會(huì)績(jī)效，在協(xié)同機(jī)制上著力強(qiáng)化政府間合作與區(qū)域共治，以激勵(lì)相容促進(jìn)區(qū)域間的互促共進(jìn)、利益共享。這就對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)型路徑提出了三方面的要求：在優(yōu)化要素配置方面，由建設(shè)性競(jìng)爭(zhēng)向內(nèi)生性保障轉(zhuǎn)換，在推進(jìn)要素統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)中發(fā)揮作用，推動(dòng)由傳統(tǒng)要素使用權(quán)出讓向新型要素運(yùn)營(yíng)的轉(zhuǎn)型。在優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)方面，更加重視增長(zhǎng)效率和創(chuàng)新發(fā)展的功能性產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與協(xié)同機(jī)制的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，推動(dòng)由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向新興產(chǎn)業(yè)投資轉(zhuǎn)型。在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境方面，糾正過(guò)往的區(qū)域傾斜政策和不規(guī)范優(yōu)惠政策，更多發(fā)揮橫向協(xié)調(diào)作用，推動(dòng)由政策優(yōu)惠“洼地”向發(fā)展環(huán)境“高地\"轉(zhuǎn)型。這三方面的要求共同構(gòu)成了地方財(cái)政模式轉(zhuǎn)型路徑的三個(gè)方向，單獨(dú)提煉可被視為三條路徑選擇。而依據(jù)資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢(shì)和發(fā)展基礎(chǔ)的差別，不同地方政府會(huì)在推進(jìn)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中有所側(cè)重（見(jiàn)表1）。

1.由傳統(tǒng)要素使用權(quán)出讓向新型要素整合運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)型。提升生產(chǎn)要素質(zhì)量和全要素生產(chǎn)率，是激發(fā)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要舉措。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要促進(jìn)各類先進(jìn)生產(chǎn)要素向發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力集聚，大幅提升全要素生產(chǎn)率。一方面，基于有效市場(chǎng)與有為政府的合力效應(yīng)，要更好地發(fā)揮財(cái)政職能。地方財(cái)政要推進(jìn)由建設(shè)性競(jìng)爭(zhēng)向內(nèi)生性保障的模式轉(zhuǎn)換，在深化要素統(tǒng)一市場(chǎng)化配置改革中有所作為，支持構(gòu)建互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)和資源要素市場(chǎng)體系，促進(jìn)生產(chǎn)要素跨區(qū)域自由流動(dòng)。另一方面，要高度重視數(shù)據(jù)等新型生產(chǎn)要素的作用，為建立數(shù)據(jù)開(kāi)放共享制度、完善數(shù)據(jù)市場(chǎng)交易秩序提供資金保障，推動(dòng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合。具體到財(cái)政收支治理實(shí)踐，即著力推動(dòng)由傳統(tǒng)要素使用權(quán)出讓向新型要素整合運(yùn)營(yíng)的轉(zhuǎn)型。

在傳統(tǒng)要素配置活動(dòng)中，土地要素是地方財(cái)政的典型抓手。改革開(kāi)放以來(lái)，城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓為我國(guó)工業(yè)化和城市化發(fā)展提供了重要支撐，也為地方財(cái)政提供了重要的財(cái)力保障。1998年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，啟動(dòng)了住房市場(chǎng)化改革。隨著商品房市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，土地出讓收入成為政府性基金收入的重要組成，也不斷推高了地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。但是，土地出讓金收入的增長(zhǎng)不可能長(zhǎng)期維持，當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)周期的變化和相關(guān)調(diào)控政策的深化，土地出讓金收入已大幅收窄。同時(shí)，隨著房地產(chǎn)個(gè)稅立法步伐的加快，現(xiàn)階段以土地出讓金收入為主導(dǎo)的地方財(cái)政收入格局也將隨之改變。

與此同時(shí)，新型生產(chǎn)要素的涌現(xiàn)在同步催生新的經(jīng)濟(jì)模式，也將深刻改變地方財(cái)政收入結(jié)構(gòu)。進(jìn)入21世紀(jì)，特別是近十年以來(lái)，以新一代信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)為核心的新科技革命席卷而來(lái)，數(shù)據(jù)的爆發(fā)式增長(zhǎng)和規(guī)?；瘧?yīng)用使數(shù)據(jù)成為一種重要的經(jīng)濟(jì)資源和生產(chǎn)要素，“數(shù)據(jù)財(cái)政”成為將新興行業(yè)的發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)化為地方財(cái)政財(cái)源的熱點(diǎn)方案。“數(shù)據(jù)財(cái)政”是指政府通過(guò)公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)和數(shù)據(jù)稅征收獲得收入，并用于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全民共享數(shù)字紅利的制度安排。實(shí)施數(shù)據(jù)財(cái)政的核心目標(biāo)是適應(yīng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置的需求，通過(guò)合理的數(shù)據(jù)資源開(kāi)發(fā)利用和稅收制度設(shè)計(jì)，為政府提供新的財(cái)政收人來(lái)源，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展[18]。具體而言，數(shù)據(jù)財(cái)政的收人側(cè)包括兩部分：一是公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)收入，如國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳、數(shù)據(jù)使用費(fèi)及收入分成；二是數(shù)據(jù)稅，涵蓋數(shù)據(jù)增值稅、數(shù)據(jù)交易稅、數(shù)據(jù)資產(chǎn)稅等[19]。支出側(cè)則主要用于維護(hù)數(shù)據(jù)財(cái)政運(yùn)營(yíng)、建設(shè)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、充實(shí)社會(huì)保障基金等[20]。這一運(yùn)行思路借鑒了土地財(cái)政的“資源-收益”模式，但數(shù)據(jù)資源的非排他性、可復(fù)用性使其更具可持續(xù)性。

在著力推進(jìn)數(shù)據(jù)財(cái)政與公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)良性互動(dòng)的治理實(shí)踐中，地方政府角色也將由“城市建設(shè)”轉(zhuǎn)向“城市運(yùn)營(yíng)”。在實(shí)施路徑上，當(dāng)前各地方政府的實(shí)踐探索主要從公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)、數(shù)據(jù)稅征收和數(shù)據(jù)財(cái)政支出模式三個(gè)層面展開(kāi)。在公共數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)方面，主要通過(guò)政府授權(quán)或公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式，將公共數(shù)據(jù)的加工使用權(quán)和產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)授予市場(chǎng)主體，包括國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳、數(shù)據(jù)使用費(fèi)和收人分成。在數(shù)據(jù)稅征收設(shè)計(jì)方面，結(jié)合數(shù)據(jù)價(jià)值鏈設(shè)計(jì)，重點(diǎn)在數(shù)據(jù)交易、使用和持有環(huán)節(jié)征稅。例如，數(shù)據(jù)增值稅可以基于數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)征收，而數(shù)據(jù)資產(chǎn)稅則需要在數(shù)據(jù)資產(chǎn)化后進(jìn)行評(píng)估和征收。在數(shù)據(jù)財(cái)政支出模式方面，主要用于維持?jǐn)?shù)據(jù)財(cái)政運(yùn)營(yíng)、推進(jìn)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、充實(shí)社會(huì)保障基金等，確保在政府側(cè)充實(shí)財(cái)政收人的同時(shí)，使企業(yè)側(cè)能夠依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則獲取數(shù)據(jù)開(kāi)發(fā)收益，以及公眾側(cè)通過(guò)社會(huì)保障基金共享數(shù)字紅利。目前，按照2019年財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)財(cái)政大數(shù)據(jù)應(yīng)用的實(shí)施意見(jiàn)》的指引，廣東、浙江、山東等地積極推進(jìn)數(shù)字財(cái)政建設(shè)，并以數(shù)字財(cái)政建設(shè)為契機(jī)，推動(dòng)財(cái)政管理的理念和方式深刻變革。在這里，上海數(shù)據(jù)集團(tuán)模式為數(shù)據(jù)財(cái)政實(shí)踐提供了一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。上海市通過(guò)國(guó)有企業(yè)（上海數(shù)據(jù)集團(tuán)）直接運(yùn)營(yíng)公共數(shù)據(jù)，積極探索以上海數(shù)據(jù)交易所場(chǎng)內(nèi)交易為紐帶的數(shù)據(jù)資產(chǎn)化評(píng)估，形成了“一級(jí)市場(chǎng)授權(quán) + 二級(jí)市場(chǎng)流通”機(jī)制，利潤(rùn)上繳財(cái)政并用于數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種模式不僅提高了數(shù)據(jù)的利用效率，還通過(guò)數(shù)據(jù)產(chǎn)品的市場(chǎng)化交易，為地方政府帶來(lái)了可觀的財(cái)政收入。概言之，數(shù)據(jù)財(cái)政是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的重要方向之一，其核心在于通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制釋放公共數(shù)據(jù)價(jià)值，形成可持續(xù)的財(cái)政收入。未來(lái)，需進(jìn)一步細(xì)化數(shù)據(jù)稅種設(shè)計(jì)、完善利益分配規(guī)則，并加強(qiáng)跨區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同治理，以實(shí)現(xiàn)“數(shù)據(jù)紅利”的全民共享。

2.由基礎(chǔ)設(shè)施投資向新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)轉(zhuǎn)型。從廣義上說(shuō)，政府投資是指使用財(cái)政預(yù)算資金進(jìn)行的投資建設(shè)活動(dòng)，主要用于重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域和市場(chǎng)不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)。為充分發(fā)揮政府投資作用、激發(fā)社會(huì)投資活力，2019年國(guó)務(wù)院頒布《政府投資條例》，明確政府投資資金應(yīng)以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主，投向市場(chǎng)不能有效配置資源的公共領(lǐng)域項(xiàng)目，并要求發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動(dòng)作用，提高政府投資效益、調(diào)動(dòng)社會(huì)資金積極性。黨的二十屆三中全會(huì)明確，建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性重大項(xiàng)目建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，健全政府投資有效帶動(dòng)社會(huì)投資體制機(jī)制。自2008年“四萬(wàn)億計(jì)劃”開(kāi)展以來(lái)，基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)不僅為人民生活帶來(lái)極大便利，也在無(wú)形中為經(jīng)濟(jì)注入強(qiáng)大發(fā)展動(dòng)力，在助推經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、改善民生與防范安全風(fēng)險(xiǎn)等方面成為國(guó)家戰(zhàn)略支點(diǎn)的重要部分。在新發(fā)展階段，基礎(chǔ)設(shè)施投資逐漸從增量建設(shè)為主轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效與增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重。同時(shí)，為更有效吸引帶動(dòng)社會(huì)資本、發(fā)展耐心資本，加快培育發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，就要求地方財(cái)政推動(dòng)由“偏增長(zhǎng)”向“重升級(jí)”的轉(zhuǎn)變，更加重視引導(dǎo)創(chuàng)新性強(qiáng)、效率高的功能性新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制與協(xié)同機(jī)制的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

新發(fā)展階段以來(lái)，政府引導(dǎo)基金成為優(yōu)化政府投資結(jié)構(gòu)、提升政府投資效益的一個(gè)典型做法。作為以各級(jí)地方政府為主要出資人設(shè)立的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，與過(guò)去依靠地方舉債的債權(quán)融資模式不同，政府引導(dǎo)基金屬于股權(quán)融資模式，重心在于引導(dǎo)社會(huì)資本投向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的高新產(chǎn)業(yè)，在助推科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換等方面發(fā)揮的作用日益凸顯。在運(yùn)作模式上，政府引導(dǎo)基金主要包括篩選行業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)投資和適時(shí)退出等核心環(huán)節(jié)，旨在通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效益的雙重統(tǒng)一，體現(xiàn)的是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在政策引導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理之間的動(dòng)態(tài)平衡，通過(guò)專業(yè)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。自2002年中國(guó)第一支政府引導(dǎo)基金“中關(guān)村創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金”成立以來(lái)，各地方政府通過(guò)政府引導(dǎo)基金開(kāi)展招商引資和地方建設(shè)的實(shí)踐探索取得了諸多成績(jī)，不僅發(fā)揮了國(guó)有資本的引領(lǐng)和放大作用，吸引社會(huì)資本參與投資具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的高新產(chǎn)業(yè)，更重要的是對(duì)重塑產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)起到了關(guān)鍵作用。

當(dāng)前，政府引導(dǎo)基金已進(jìn)入規(guī)范發(fā)展階段，存量?jī)?yōu)化和精耕細(xì)作成為主要特點(diǎn)。在各級(jí)地方政府的探索實(shí)踐中，誕生了很多通過(guò)政府投資帶動(dòng)地方發(fā)展的成功案例，尤以“合肥模式”為典型例證。合肥市在2002年成立了合肥興泰金控集團(tuán)，代表市委、市政府經(jīng)營(yíng)合肥市國(guó)有金融資產(chǎn)，旨在建立完善地方金融服務(wù)體系，至今已累計(jì)為地方中小微企業(yè)提供資金逾10000億元。通過(guò)政府引導(dǎo)基金開(kāi)展股權(quán)投資的實(shí)踐探索，合肥市不僅獲得了豐厚的投資回報(bào)，對(duì)區(qū)域內(nèi)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了關(guān)鍵性的資金支持，培育了新型顯示器件、半導(dǎo)體和新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)集群。2008年，合肥市與京東方共同投資建設(shè)國(guó)內(nèi)首條液晶面板6代線，此后合肥繼續(xù)通過(guò)注資、回收、再注資的方式引導(dǎo)京東方在合肥陸續(xù)投資約1000億元，建立了8.5代線和10.5代線。2016年，合肥市通過(guò)投資長(zhǎng)鑫存儲(chǔ)，吸引一大批半導(dǎo)體企業(yè)落戶，一躍成為國(guó)內(nèi)重要的集成電路產(chǎn)業(yè)基地。2020年，合肥市宣布投資蔚來(lái)汽車，再次獲得巨額收益，并培育、引進(jìn)大眾、比亞迪、蔚來(lái)等6家新能源汽車整車企業(yè)，在打造“新能源汽車之都”的道路上邁進(jìn)了一大步。2022年，合肥市財(cái)政局出資200億元成立了合肥市高質(zhì)量發(fā)展引導(dǎo)基金有限公司。截至2023年4月，公司先后參股各類母子基金、專項(xiàng)基金共49只，初步形成涵蓋種子、天使、科創(chuàng)、產(chǎn)業(yè)投資等全生態(tài)鏈的基金體系，形成了支持科技項(xiàng)目成果轉(zhuǎn)化、初創(chuàng)期、發(fā)展期、成長(zhǎng)期、成熟期企業(yè)的全生命周期投資基金體系?？傮w而言，“合肥模式”的探索實(shí)踐與地方政府的多層次政策支持密切相關(guān)，即通過(guò)政府引導(dǎo)基金的多元化立體化投融資體系，以投帶引，打造新興產(chǎn)業(yè)集群。合肥市政府引導(dǎo)基金的成功帶來(lái)大量投資收益，新興產(chǎn)業(yè)集群又大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造了稅收，保障了政府財(cái)政收人，為探索建立股權(quán)財(cái)政提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

著眼未來(lái)，2025年國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2025]1號(hào)），對(duì)發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用進(jìn)一步提出了規(guī)范性要求。該意見(jiàn)指出政府投資基金的定位在于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)投資、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)投資、壯大長(zhǎng)期資本和耐心資本，防止同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，為進(jìn)一步優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以政府投資轉(zhuǎn)型支持創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)明確了方向。

3.由政策優(yōu)惠“洼地”向發(fā)展環(huán)境“高地”轉(zhuǎn)型。有別于以往的單一經(jīng)濟(jì)維度，在高質(zhì)量發(fā)展新階段，區(qū)域發(fā)展環(huán)境的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也日趨多元化，不僅要測(cè)度區(qū)域經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展?jié)摿Γ€應(yīng)將社會(huì)環(huán)境（地方社會(huì)發(fā)展水平和居民生活質(zhì)量）、政務(wù)環(huán)境（地方政府治理能力和服務(wù)水平）、市場(chǎng)環(huán)境（市場(chǎng)活力和營(yíng)商環(huán)境）以及生態(tài)環(huán)境（地方自然環(huán)境質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展能力）納入整體衡量范疇。在地方政府行為中，為招商引資而競(jìng)爭(zhēng)的政策取向使區(qū)域傾斜政策和不規(guī)范的優(yōu)惠政策屢見(jiàn)不鮮，而地方稅收減免、財(cái)政補(bǔ)貼在這種優(yōu)惠政策中發(fā)揮了重要作用。這種政策“洼地”在短期內(nèi)的確促進(jìn)了部分區(qū)域的快速發(fā)展，但長(zhǎng)期來(lái)看很可能導(dǎo)致資源配置的不均衡和治理實(shí)踐的碎片化。因此，地方財(cái)政需要摒棄以地方縱向權(quán)力制造的橫向政策特區(qū)，構(gòu)建地方政府間利益協(xié)調(diào)和平衡的制度框架，建立完善跨區(qū)域的公共產(chǎn)品供給機(jī)制、區(qū)際合作收益分享和利益補(bǔ)償機(jī)制，在充分發(fā)揮協(xié)同和保障作用的基礎(chǔ)上支持開(kāi)展區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)由政策優(yōu)惠“洼地”向發(fā)展環(huán)境“高地\"轉(zhuǎn)型。

首先，糾正不合理的區(qū)域傾斜政策。一方面，需從過(guò)去以優(yōu)惠政策吸引投資的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)提供公平、透明的市場(chǎng)環(huán)境來(lái)吸引投資、留住人才。這意味著地方政府需要減少或消除對(duì)特定區(qū)域或行業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠，以避免市場(chǎng)扭曲和資源錯(cuò)配，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)激勵(lì)企業(yè)通過(guò)提高效率和創(chuàng)新來(lái)獲得市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。另一方面，需加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，包括對(duì)區(qū)域外溢性公共品的財(cái)政支持進(jìn)行嚴(yán)格的評(píng)估和監(jiān)控，確保這些資金能夠產(chǎn)生預(yù)期的環(huán)境效益和社會(huì)效應(yīng)。其次，在優(yōu)化發(fā)展環(huán)境方面，地方財(cái)政需要通過(guò)改善公共服務(wù)、優(yōu)化行政流程、降低企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本等措施，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。一方面，降低對(duì)企業(yè)跨地區(qū)并購(gòu)的準(zhǔn)入門檻，積極鼓勵(lì)和歡迎外地企業(yè)通過(guò)并購(gòu)進(jìn)入本地區(qū)。將競(jìng)爭(zhēng)重點(diǎn)放在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)等環(huán)境“硬實(shí)力”方面，為企業(yè)跨地區(qū)并購(gòu)的開(kāi)展塑造良好的外部生存環(huán)境。另一方面，要堅(jiān)持對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)一視同仁、對(duì)大中小企業(yè)平等對(duì)待，不干預(yù)地方國(guó)有企業(yè)內(nèi)部具體的投資決策，充分激發(fā)民營(yíng)企業(yè)跨地區(qū)并購(gòu)的積極性和開(kāi)拓性。最后，在區(qū)域橫向協(xié)同方面，地方可通過(guò)建立跨區(qū)域的稅收協(xié)調(diào)機(jī)制，共同解決跨區(qū)域責(zé)任共擔(dān)和利益共享問(wèn)題，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。這不僅有助于減少地方政府之間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，還能夠促進(jìn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展。

在區(qū)域發(fā)展環(huán)境優(yōu)化上，浙江營(yíng)商環(huán)境建設(shè)提供了可供參考的在地經(jīng)驗(yàn)。2025年初通用大模型深度求索（DeepSeek）的橫空出世，讓浙江杭州的游戲科學(xué)、宇樹(shù)科技等六家新科技公司一起成為全球矚目的“東方神秘力量”，這實(shí)際上可以被視為浙江財(cái)政培育大模型產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的一個(gè)縮影。具體而言，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制上，為打造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，開(kāi)展財(cái)政政策全生命周期公平性審查改革試點(diǎn)，構(gòu)建財(cái)政政策營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)體系，將公平競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)注點(diǎn)拓展至政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、修訂、廢止全生命周期。同時(shí)，深入開(kāi)展“財(cái)會(huì)監(jiān)督加強(qiáng)年”行動(dòng)，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律、凈化財(cái)稅營(yíng)商環(huán)境，全面清理妨礙市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)的涉企政策。在保障機(jī)制上，重塑財(cái)稅政策惠企體系，2018—2022年累計(jì)新增減稅降費(fèi)9130億元，率先實(shí)現(xiàn)省定行政事業(yè)性收費(fèi)涉企“零收費(fèi)”。2023年，全省累計(jì)為市場(chǎng)主體減負(fù)3283.6億元，其中減稅降費(fèi)2585億元，占全國(guó)的 號(hào)進(jìn)一步地，以財(cái)政服務(wù)增值化改革為牽引，推動(dòng)財(cái)政服務(wù)從規(guī)范化、便捷化向增值化、賦能化迭代躍升。在協(xié)同機(jī)制上，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)調(diào)與政策協(xié)同，通過(guò)財(cái)政政策支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展。例如，與滬、蘇共同推動(dòng)組建一體化示范區(qū)投資基金，支持綠色生態(tài)、互聯(lián)互通等領(lǐng)域?？傮w而言，地方財(cái)政在打造市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化一流營(yíng)商環(huán)境方面提供了有力支持，其經(jīng)驗(yàn)不僅為浙江經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為全國(guó)其他地方財(cái)政的轉(zhuǎn)型路徑選擇提供了有益借鑒。

五、結(jié)語(yǔ)

深化財(cái)稅體制改革是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，地方財(cái)政則是我國(guó)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體制的關(guān)鍵內(nèi)容，亟需適應(yīng)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，圍繞構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)、健全宏觀經(jīng)濟(jì)治理體系，把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能。本文立足于國(guó)家治理視角，從政府和市場(chǎng)、中央和地方兩對(duì)重大關(guān)系入手，以地方財(cái)政運(yùn)行模式為核心，以地方政府行為和地方財(cái)政職能為主線，構(gòu)建了一個(gè)綜合分析框架，以此把握新發(fā)展階段我國(guó)地方財(cái)政轉(zhuǎn)型的路徑選擇，為切實(shí)發(fā)揮地方財(cái)政對(duì)國(guó)家治理的支撐作用提供可資借鑒的應(yīng)對(duì)之策。

本文針對(duì)地方財(cái)政模式轉(zhuǎn)型的分析是在馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國(guó)特色社會(huì)主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的指導(dǎo)下進(jìn)行的，也是運(yùn)用中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政理論解決重大財(cái)政現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的探索和嘗試。地方財(cái)政模式轉(zhuǎn)型，絕不僅僅是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題，而是一個(gè)典型的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，需要在以人民為中心的發(fā)展思想的指引下，深刻把握地方政府作為貫徹國(guó)家意志基層載體的角色定位，深入推進(jìn)財(cái)政體制改革，優(yōu)化央地財(cái)政關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系，進(jìn)而為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支撐。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：NIFD季報(bào)。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部。

④ 數(shù)據(jù)來(lái)源：NIFD季報(bào)。

⑤ 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家數(shù)據(jù)網(wǎng)站。

⑥ 數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)財(cái)政年鑒（2023年卷）》。

⑦ 數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部、各省市財(cái)政廳。

⑧ 數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)際貨幣基金組織。

⑨ “上下相維，輕重相制\"原出自北宋時(shí)期名臣、史學(xué)家范祖禹關(guān)于政治制度的論述，后用于解釋我國(guó)央地政府間關(guān)系中賦權(quán)與制衡的交叉狀態(tài)。參看呂冰洋：《走向現(xiàn)代財(cái)政：“國(guó)家治理財(cái)政”視角》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2022年版。

⑩ 此處我們做了簡(jiǎn)單化的處理，即假設(shè)發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的協(xié)同取向?yàn)?，欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的競(jìng)爭(zhēng)取向?yàn)?，快速發(fā)展型地區(qū)的保障取向?yàn)?。實(shí)際上，在現(xiàn)實(shí)中，這些取向都不可能為0，而只是由于不同地方政府的職能定位差異而相對(duì)較低。

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：浙江省財(cái)政廳。

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責(zé)任編輯：張然

Local Fiscal Transformation from the Perspective of State Governance ： Functional Orientation，PolicyApproaches，and PathwayDesign

ZHOU Shaodong，AI Xin

（School ofMarxism，Wuhan University，Wuhan 430O72，China）

Abstract：Astheoerstoneandapivotalpilarofstategoveancefianceplasanindispesableoleinsustainingnaalstability anddevelopment.Withinthenationalfiscalsystem，localfnancehldsparticularsignfcance，asitsoperationaleicacydirctlyipactscriticalobjectivessuchasresouceoptimization，regionalcordination，socialequity，andthestablishmentofaunifiedational market.WithChina’sconomytransitioningintoaphaseofhighqualitydevelopment，challngesincudingfisalrevenuexpdite imbalancesandescalatingdebtrisksincertainlocalitieshaveunderscoredtheurgencyofadvancingtransformativereformsinlocal budgetaryframeworks.Positionedwithitebroadercontextofationalgoveance，localfinanceissiuatedattheintersectiooftwo criticalrelatioshsegverntarketdaicndcntral-localfisalodinatio.Ituesultifaceedrspoili， includingtimulatingrgionalonomicgowth，nsuigequitablepublcserviceprovisinndfacitatigteintegrationofid nationalmarketThesefunctionsgeneratedistictpolicyrientationsompetition，safegarding，andsyerthatnecesitatecareful calibration.Buldingonaholistcevaluationoftheseorientatinsanddrawingfromestablishedregioalpracties，thissudyproposes categorized，ontessitietrasforationfrmeworkforlocalfane.Bstsizingpracticalexprienceandancigteporities，thissudypropossacategoredtrasfoatioframeork.istlyctoraloationinvolvesshtingfroangible（apital， land）tontangible（ovation，digital）actoilzatioSecondly，fscalinvesment：dietspendinfroifrastructuretoward merging industrisndinovationeosystems.Tirdly，policyenvionment：transitionfrompreferentialpolicies（\"depressos\"）tonstitutional competitiveness （\" highlands\"）.

Keywords：local fiscal；transformationpathway；state governance；socialist fiscal theorywith Chinese characteristics