電子卷宗是公檢法司等部門辦案活動(dòng)的真實(shí)記錄與反映，包括案件辦理過程中隨案生成的電子文件及數(shù)據(jù)，以及將紙質(zhì)卷宗材料數(shù)字化轉(zhuǎn)化形成的電子文件及數(shù)據(jù)。歸檔是電子卷宗轉(zhuǎn)為電子卷宗檔案的分界線，電子卷宗和電子檔案是同一記錄在不同時(shí)期的概念表述。數(shù)字化、信息化、智能化的快速發(fā)展為推進(jìn)電子卷宗單套制管理創(chuàng)造了條件。當(dāng)前，政法系統(tǒng)正在深入推進(jìn)跨部門大數(shù)據(jù)協(xié)同辦案平臺(tái)建設(shè)，以期通過“一個(gè)平臺(tái)”“一張網(wǎng)絡(luò)”破除公檢法司各單位間的數(shù)據(jù)壁壘，實(shí)現(xiàn)卷宗跨部門線上單軌流轉(zhuǎn)、協(xié)同辦理，推進(jìn)電子卷宗單套制管理[]?？傮w而言，目前推進(jìn)政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案電子卷宗單套制管理具有一定客觀條件和規(guī)范基礎(chǔ)，但電子卷宗雙套制管理的慣性思維依然存在，全面推行政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案電子卷宗單套制管理仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。

一、電子卷宗單套制管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（一）政法智能化建設(shè)創(chuàng)造了客觀條件

為了雙重安全保障以及效果互補(bǔ)的需要，我國檔案管理長期堅(jiān)持采用紙質(zhì)檔案與電子檔案同時(shí)并存的雙套制歸檔模式。在雙套制歸檔觀念下，電子卷宗不僅要以電子形態(tài)歸檔，還需轉(zhuǎn)化為紙質(zhì)形態(tài)同時(shí)歸檔。2002年的國標(biāo)《電子文件歸檔與管理規(guī)范》（GB/T18894-2002）規(guī)定：“具有永久保存價(jià)值的文本或圖形形式的電子文件，如沒有紙質(zhì)等拷貝件，必須制成紙質(zhì)文件或縮微品等。歸檔時(shí)，應(yīng)同時(shí)保存文件的電子版本、紙質(zhì)版本或縮微品?！?003 年的《電子公文歸檔管理暫行辦法》第七條規(guī)定：“電子公文形成單位必須將具有永久和長期保存價(jià)值的電子公文，制成紙質(zhì)公文與原電子公文的存儲(chǔ)載體一同歸檔?！币陨蠙n案法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)長期指引著電子卷宗雙套制管理模式的運(yùn)行。不可否認(rèn)，雙套制管理模式在特定歷史時(shí)期有其存在的實(shí)踐基礎(chǔ)和理論價(jià)值。但隨著數(shù)智時(shí)代的深入發(fā)展，電子卷宗雙套制管理模式的不足越發(fā)明顯，難以適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代海量數(shù)據(jù)的保管利用需要。為深入推進(jìn)數(shù)據(jù)網(wǎng)上轉(zhuǎn)、案件協(xié)同辦，實(shí)現(xiàn)跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)提質(zhì)增效，必須擺脫電子卷宗雙套制管理模式的思維定勢和路徑依賴，實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，邁向單套制管理。電子卷宗單套制管理只需要將圖片、音視頻等電子文件以數(shù)字化形式保存歸檔，不需要另行保存為傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案。數(shù)據(jù)治理的引入使電子卷宗單軌制管理理念得以提升完善，過去阻礙單軌制推進(jìn)的技術(shù)難題也隨著區(qū)塊鏈技術(shù)、數(shù)字簽名技術(shù)等新一代信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用迎刃而解[2?？偠灾环矫?，政法智能化建設(shè)為電子卷宗單套制管理提供了應(yīng)用場景、創(chuàng)造了客觀條件；另一方面，電子卷宗單套制管理也滿足了政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)提質(zhì)增效改革的客觀需求。當(dāng)然，電子卷宗單套制管理對組織保障、技術(shù)加持、法律支持等也提出了更高的要求。

（二）現(xiàn)行檔案法治體系提供了基礎(chǔ)性規(guī)范指引

2019年的《國務(wù)院關(guān)于在線政務(wù)服務(wù)的若干規(guī)定》第十二條明確規(guī)定，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，不再以紙質(zhì)形式保存和移交電子文件。符合檔案管理要求的電子檔案與紙質(zhì)檔案具有同等法律效力。此規(guī)定為在線政務(wù)服務(wù)電子文件單套制歸檔提供了規(guī)范基礎(chǔ)。2021年修訂的《中華人民共和國檔案法》新增第五章“檔案信息化建設(shè)”，其中第三十七條規(guī)定“電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用”，第三十八條規(guī)定“國家鼓勵(lì)和支持檔案館和機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及其他組織推進(jìn)傳統(tǒng)載體檔案數(shù)字化”，這不僅肯定了電子檔案的法律效力，還積極鼓勵(lì)和支持各類組織加快檔案數(shù)字化進(jìn)程。同年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出大力推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)電子文件單套制歸檔。以上檔案信息化建設(shè)政策法規(guī)作為基礎(chǔ)性規(guī)范指引，構(gòu)成了政法電子卷宗單套制歸檔的基礎(chǔ)性規(guī)范支撐。此外，2022年4月，國家檔案局發(fā)布了檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《電子檔案單套管理一般要求》。2024年國家檔案局頒發(fā)的《電子檔案管理辦法》明確了電子檔案的定義及“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”的具體要求和全過程管理原則，規(guī)定了檔案主管部門、電子檔案形成單位、檔案館的職責(zé)，對電子文件整理與歸檔提出明確要求。

二、電子卷宗單套制管理的實(shí)踐困境

（一）全面推行電子卷宗單套制管理的信任不足

電子卷宗單套制管理是政法信息化的重要方向，但在實(shí)際推行過程中，囿于傳統(tǒng)政法實(shí)踐與數(shù)字化轉(zhuǎn)型之間的認(rèn)知鴻溝，仍存在信任不足的問題，影響其全面落地。目前《中華人民共和國檔案法》雖然明確了電子檔案的法律效力，但對電子文件單套制歸檔未作單獨(dú)規(guī)定，僅是明確其與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以作為憑證使用，《電子檔案管理辦法》第三條第二款對此也作出了重述。雖然《中華人民共和國檔案法》《電子檔案管理辦法》等法律規(guī)范，從國家政策法規(guī)層面承認(rèn)了電子文件單套管理的可行性和方向性，不再強(qiáng)制推行“雙套制”[3]，但長期以來形成的慣性思維仍會(huì)在一定程度上影響并制約著電子文件單套制管理的全面

推行。

（二）深入推進(jìn)電子卷宗單套制管理的支撐保障力度不夠

電子卷宗單套制改革的支撐保障不足問題已成為制約其深度實(shí)施的關(guān)鍵瓶頸?！吨腥A人民共和國檔案法》雖然承認(rèn)了電子檔案的法律效力，但對如何開展單套制管理并未作出規(guī)范，即只是對電子卷宗單套制管理做出了趨勢性、可行性的規(guī)范確認(rèn)。其中第三十八條規(guī)定“已經(jīng)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化的，應(yīng)當(dāng)對檔案原件妥善保管”。目前，《中華人民共和國檔案法》只是強(qiáng)調(diào)了檔案數(shù)字化之前紙質(zhì)檔案原件的妥善保管義務(wù)。但《中華人民共和國檔案法》沒有對原生性電子卷宗歸檔管理行為做出明確規(guī)范。換而言之，對于如何具體開展電子卷宗單套制管理，《中華人民共和國檔案法》的操作性指引價(jià)值模糊?；诖?，雖然政法機(jī)關(guān)辦案平臺(tái)中刑事訴訟案卷以數(shù)字卷宗的形式流轉(zhuǎn)，但《中華人民共和國檔案法》對政法機(jī)關(guān)數(shù)字化歸檔的形式、內(nèi)容等尚未作出明確的規(guī)定，由此影響當(dāng)前電子卷宗單套制歸檔的落地落實(shí)。囿于技術(shù)賦能和制度保障不足，基層實(shí)踐中，大多需要額外再打印紙質(zhì)卷宗歸檔。此外，線下辦案時(shí)原始紙質(zhì)材料隨卷宗移送法院，轉(zhuǎn)為線上單軌制后，公安、檢察院的紙質(zhì)件改為移送掃描件，原始紙質(zhì)件仍保存在政法各家，增加了存檔壓力。

（三）電子卷宗跨部門可信互聯(lián)保障難

電子卷宗在公檢法司等政法部門間的安全可信互聯(lián)是單套制改革的核心難題。《中華人民共和國檔案法》雖然規(guī)定電子檔案與傳統(tǒng)載體檔案具有同等法律效力，但前提是電子檔案應(yīng)當(dāng)達(dá)到“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”之規(guī)范要求。而政法數(shù)據(jù)安全可信共享呈現(xiàn)出三個(gè)方面的鮮明特點(diǎn)：一是數(shù)據(jù)敏感性極高，涉及偵查秘密、案件細(xì)節(jié)等數(shù)據(jù)；二是業(yè)務(wù)流程關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，公檢法司辦案環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，數(shù)據(jù)時(shí)效性要求嚴(yán)苛；三是權(quán)責(zé)體系復(fù)雜，各部門既有協(xié)作需求又存在職能壁壘。政法跨部門協(xié)同辦案讓電子卷宗檔案的生成、存儲(chǔ)、共享利用等變得更加復(fù)雜，電子卷宗的跨部門流轉(zhuǎn)增加了許多不確定性，如何建立健全可信互聯(lián)的保障機(jī)制是電子卷宗單套制管理面臨的巨大挑戰(zhàn)。電子卷宗檔案的真實(shí)性、完整性高度依賴區(qū)塊鏈存證等新型技術(shù)手段，但現(xiàn)行法律尚未明確技術(shù)認(rèn)證的具體要求和司法采信標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中政法跨部門協(xié)同辦案貫通不夠現(xiàn)象導(dǎo)致電子卷宗檔案的真實(shí)性、完整性受到威脅，影響著電子卷宗單套制管理業(yè)務(wù)流程的暢通度。

（四）電子卷宗跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同難

政法電子卷宗跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同具有鮮明的特殊性，在業(yè)務(wù)協(xié)同效能、安全保障、制度支撐等方面有更高的要求。基于此，必須建立符合政法工作規(guī)律的一體化協(xié)同機(jī)制。政法跨部門協(xié)同辦案中電子卷宗單套管理涉及的單位以及單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)很多，因此對跨部門的業(yè)務(wù)協(xié)同治理體系及治理能力提出極高的要求。政法跨部門協(xié)同辦案平臺(tái)往往由眾多的子系統(tǒng)集成，各子系統(tǒng)獨(dú)立運(yùn)行，管理部門各異，承擔(dān)職能不同，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會(huì)影響電子卷宗單軌制運(yùn)行的順暢度，導(dǎo)致電子卷宗單套制管理無法安全高效運(yùn)行。公檢法司各部門對電子卷宗檔案的元數(shù)據(jù)規(guī)范等管理標(biāo)準(zhǔn)不一致，會(huì)導(dǎo)致跨部門、跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享受阻。而各部門電子卷宗業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)之間不兼容會(huì)引發(fā)法律糾紛，影響數(shù)據(jù)信息跨部門交互與集成。電子卷宗檔案管理具有一定的特殊性，目前關(guān)于電子卷宗的具體性政策法規(guī)多體現(xiàn)為公檢法司各部門單獨(dú)發(fā)布的管理規(guī)范，其中對電子卷宗檔案的元數(shù)據(jù)規(guī)范等管理標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定各異，對電子卷宗業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)有效銜接的關(guān)照不足，難以適應(yīng)政法跨部門協(xié)同辦案中電子卷宗單套管理的客觀要求。

三、深入推進(jìn)電子卷宗單套制管理的法治路徑

政策法規(guī)建設(shè)是推進(jìn)和保障單軌制進(jìn)程的重點(diǎn)任務(wù)。[4針對電子卷宗單套制管理面臨的困境，亟待立足于政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)提質(zhì)增效的客觀要求，建立健全電子卷宗單套制管理的法治保障體系，強(qiáng)化電子卷宗單套制管理的制度供給，完善相關(guān)運(yùn)行機(jī)制。

（一）強(qiáng)化電子卷宗單套制管理的剛性制度要求

數(shù)字化時(shí)代，以數(shù)字化方式保存檔案，發(fā)揮檔案數(shù)據(jù)資源價(jià)值已成為許多國家的檔案發(fā)展戰(zhàn)略。然而，目前我國法律僅把電子檔案作為與傳統(tǒng)紙質(zhì)載體檔案的比較對象，賦予單套制與雙套制同等選擇地位，對于電子卷宗單套制歸檔的強(qiáng)制性要求明顯不足。因此，為全面推行電子卷宗單套制歸檔管理，應(yīng)該在法律層面明確電子卷宗單套制歸檔管理的獨(dú)立地位，強(qiáng)化單套制歸檔管理的剛性要求，明確非涉密案件電子卷宗歸檔，適用電子卷宗單套制歸檔管理，涉及國家秘密的電子卷宗歸檔管理，按照有關(guān)保密法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。

（二）明確電子卷宗單套制管理的形式與內(nèi)容

全面推進(jìn)政法電子卷宗單套制管理改革走深走實(shí)，亟待通過立法明確電子卷宗單套制管理的形式與內(nèi)容。中央政法部門可以與國家檔案主管部門通過聯(lián)合立法的形式對政法電子卷宗單套制管理進(jìn)行單獨(dú)規(guī)范指引與保障。基于政法跨部門大數(shù)據(jù)改革實(shí)踐，未來立法應(yīng)該重點(diǎn)明確兩點(diǎn)：其一，原生性電子卷宗應(yīng)當(dāng)直接進(jìn)行電子歸檔，由其歸檔形成的電子訴訟檔案應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的法律效力；案件紙質(zhì)卷宗全部掃描轉(zhuǎn)化為電子卷宗，已經(jīng)完成電子歸檔的，應(yīng)當(dāng)明確掃描形成的電子卷宗與傳統(tǒng)紙質(zhì)檔案具有同等效力。其二，數(shù)智時(shí)代政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案系統(tǒng)不僅是電子卷宗單軌制運(yùn)行的主要載體，亦是形成電子檔案，開展電子卷宗單套制管理的主要載體。針對一些原始證據(jù)紙質(zhì)卷宗難以電子化替代的客觀現(xiàn)實(shí)，可以采用混合單套制歸檔管理形式，對此立法應(yīng)該作出清單式明確規(guī)范。

（三）構(gòu)建完善電子卷宗單套制管理標(biāo)準(zhǔn)體系

政法電子卷宗單套制歸檔管理是復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不僅需要立法規(guī)范引領(lǐng)和保障，也需要標(biāo)準(zhǔn)體系的配合支撐?！峨娮訖n案單套管理一般要求》之檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)對政法電子卷宗單套制歸檔管理工作發(fā)揮一般性的指引作用，但無法匹配其特殊需求。目前關(guān)于政法電子卷宗單套制歸檔的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)依然缺乏，為此亟待著眼于政法跨部門“業(yè)務(wù)協(xié)同”的現(xiàn)實(shí)需要，構(gòu)建完善統(tǒng)一規(guī)范的電子卷宗單套制歸檔管理標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，推進(jìn)政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)電子卷宗標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。按照“誰生成誰負(fù)責(zé)”的原則，由政法機(jī)關(guān)聯(lián)合檔案管理部門，對公檢法司各部門的相關(guān)電子卷宗目錄標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，實(shí)現(xiàn)卷宗“一次錄入、一鍵生成、多方利用”，保障電子卷宗單套制歸檔各部門各環(huán)節(jié)的無縫銜接。其次，深化政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建立專門的規(guī)范指引和操作指南，不斷優(yōu)化跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)中公檢法司各部門的運(yùn)作流程，實(shí)現(xiàn)跨部門業(yè)務(wù)流程有效銜接、案件順暢流轉(zhuǎn)，打破部門之間“信息壁壘”，促進(jìn)辦案數(shù)據(jù)互聯(lián)互通、融合共享。地方試點(diǎn)單位可以結(jié)合試點(diǎn)實(shí)踐先行制定地方標(biāo)準(zhǔn)，在地方應(yīng)用成熟后上升為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)。

（四）建立健全電子卷宗單套制區(qū)塊鏈存證審查與認(rèn)證規(guī)范體系

保障電子卷宗檔案“來源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)”是單套制管理的關(guān)鍵，為此需要加強(qiáng)政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)電子卷宗的全周期、全過程管理。區(qū)塊鏈、人工智能等新一代信息技術(shù)的發(fā)展為電子卷宗單套制歸檔提供了技術(shù)保障[5，應(yīng)用區(qū)塊鏈技術(shù)能夠確保電子卷宗在政法單位跨部門跨層級業(yè)務(wù)協(xié)同過程中的可信互聯(lián)，促進(jìn)電子卷宗政法業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子卷宗政法檔案管理系統(tǒng)的有機(jī)銜接，保障電子卷宗檔案形成和使用的真實(shí)性、安全

性。2023年12月，浙江省委辦公廳、浙江省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)新時(shí)代檔案事業(yè)現(xiàn)代化先行的意見》明確要求“開發(fā)推廣電子檔案區(qū)塊鏈存證、‘四性’檢測等組件”。促進(jìn)政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案平臺(tái)提質(zhì)增效，應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用，構(gòu)建完善區(qū)塊鏈存證審查與認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)體系，打造上鏈防篡改、防偽造、可驗(yàn)證的案件辦理全流程留痕追溯監(jiān)管機(jī)制，保障電子卷宗檔案的真實(shí)性、完整性、可用性和安全性。

（五）健全完善電子卷宗單套制內(nèi)外協(xié)同管理的運(yùn)行機(jī)制

首先，順應(yīng)政法數(shù)智化發(fā)展趨勢，進(jìn)一步明晰電子卷宗單套制歸檔管理各部門間的職責(zé)，避免出現(xiàn)職能交叉或空白的現(xiàn)象。2022年3月，國家檔案局印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子文件歸檔與管理工作的通知》明確要求業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案系統(tǒng)之間通過歸檔接口實(shí)現(xiàn)信息交互和集成，鼓勵(lì)將業(yè)務(wù)系統(tǒng)歸檔工作成果應(yīng)用于電子檔案單套管理。其次，建立健全明晰的電子卷宗單套制歸檔全流程監(jiān)督機(jī)制，明確電子卷宗檔案形成、移交、歸檔和利用全流程協(xié)同運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)各單位有效協(xié)同。再次，構(gòu)建政法跨部門大數(shù)據(jù)辦案的常態(tài)化溝通交流機(jī)制，促進(jìn)各單位之間的有效互動(dòng)交流，凝聚共識、形成合力，協(xié)同推進(jìn)電子卷宗單套制歸檔的順暢運(yùn)行。

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作者單位：浙大城市學(xué)院法學(xué)院中共寧波鎮(zhèn)海區(qū)委黨校