1前言

改革開(kāi)放后，東北老工業(yè)基地因資源逐漸面臨枯竭，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)衰退和環(huán)境問(wèn)題。為應(yīng)對(duì)這一挑戰(zhàn)，國(guó)家推出了多項(xiàng)措施推動(dòng)資源型城市向多元化、精細(xì)化和高品質(zhì)發(fā)展轉(zhuǎn)型。2013年，我國(guó)出臺(tái)《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》[1]，將以東北地區(qū)為規(guī)劃核心的資源型城市轉(zhuǎn)型上升到國(guó)家戰(zhàn)略的高度。2016年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《東北振興“十三五”規(guī)劃》，設(shè)立了生態(tài)環(huán)境保護(hù)水平進(jìn)一步提升的目標(biāo)，要求單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放大幅下降，主要污染物排放總量顯著減少，水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善等。2018年9月，習(xí)近平總書(shū)記考察東北三省，指出新時(shí)代東北振興，是全面振興、全方位振興。

“雙碳”現(xiàn)已成為高質(zhì)量發(fā)展的必經(jīng)之路，而環(huán)境治理效率是實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的關(guān)鍵抓手。東北三省資源型城市密集，該區(qū)域環(huán)境治理問(wèn)題成為我國(guó)可持續(xù)發(fā)展、振興東北老工業(yè)基地的重點(diǎn)。在環(huán)境治理這一議題上，政府需發(fā)揮主導(dǎo)作用，做出有效和有針對(duì)性的環(huán)境治理決策，其中提高環(huán)境治理效率是關(guān)鍵。東北三省根據(jù)“碳達(dá)峰”和“碳中和”目標(biāo)，各自制訂了發(fā)展計(jì)劃。遼寧省注重提升資源利用和人民生活質(zhì)量，吉林省強(qiáng)調(diào)能源結(jié)構(gòu)升級(jí)和改革，黑龍江省則聚焦長(zhǎng)期減排和綠色生活方式。近年來(lái)，東北三省在清潔能源如海上風(fēng)能、光伏和生物質(zhì)能方面取得進(jìn)展，助力東北能源低碳轉(zhuǎn)型，對(duì)推動(dòng)?xùn)|北全面振興具有重要意義。

在“雙碳”自標(biāo)下，習(xí)近平總書(shū)記提出“要科學(xué)規(guī)劃建設(shè)新型能源體系”的城市建設(shè)思路，“科學(xué)規(guī)劃”已不僅僅局限于加快新型能源體系建設(shè)的步伐，而更注重于高效率、低排放的行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)及高質(zhì)量發(fā)展。東北三省的資源型城市仍需進(jìn)一步完善供能結(jié)構(gòu)，運(yùn)用低碳技術(shù)對(duì)傳統(tǒng)能源的排放進(jìn)行高效管理，推進(jìn)以技術(shù)創(chuàng)新為主導(dǎo)的改革方式，在各行各業(yè)中加強(qiáng)低碳環(huán)保意識(shí)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)老工業(yè)基地的全面振興。

2 東北三省資源型城市環(huán)境治理現(xiàn)狀

東北三省包括黑龍江省、吉林省和遼寧省。資源型城市是以開(kāi)采和加工本地區(qū)礦產(chǎn)和森林等自然資源的相關(guān)產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的重要城市類(lèi)型[1。東北三省是資源型城市最為密集的區(qū)域，資源型城市有21個(gè)，占據(jù)全部地級(jí)市的比重高達(dá) 60% 。

本文研究對(duì)象為東北三省的資源型城市，城市劃分的界定均依據(jù)《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》文件。其中，延邊朝鮮族自治州和大興安嶺地區(qū)因相關(guān)數(shù)據(jù)有所缺失不在分析范圍內(nèi)。為準(zhǔn)確判斷東北三省各個(gè)省域內(nèi)城市環(huán)境治理效率的水平，最終確定如表1所示的19個(gè)城市作為數(shù)據(jù)分析樣本。

2.1環(huán)境治理的人力與財(cái)政投入情況

根據(jù)上述19個(gè)東北三省資源型城市在2012—2020年環(huán)境治理的人力及財(cái)政投入進(jìn)行均值測(cè)算，整理得到數(shù)據(jù)如表2所示。

2.1.1人力投入

根據(jù)表2可以看出，3個(gè)省份中，遼寧省資源型城市環(huán)境治理的人力投人相對(duì)最大，其次是黑龍江省，吉林省的人力投入最少。2012年至2020年，3個(gè)省份的人力投入雖有不同程度的起伏，但總體上呈下降趨勢(shì)。

2.1.2財(cái)政投入

隨著環(huán)境污染問(wèn)題的日趨嚴(yán)峻，可持續(xù)發(fā)展觀也逐漸深人人心，用于治理環(huán)境污染的資金需求逐漸增大。研究期內(nèi)，東北三省資源型城市財(cái)政支出中節(jié)能環(huán)保支出金額波動(dòng)幅度較大。其中，2016年和2018年?yáng)|北三省資源型地區(qū)環(huán)保投資額較低；2018—2019年是東北三省環(huán)境治理投資規(guī)模逐步加強(qiáng)的階段。

2.2環(huán)境治理相關(guān)產(chǎn)出情況

本研究對(duì)上述19個(gè)東北三省資源型城市在2012一2021年空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率、污水處理率、建成區(qū)綠化覆蓋率進(jìn)行均值測(cè)算，作為評(píng)價(jià)其環(huán)境治理相關(guān)產(chǎn)出情況的指標(biāo)，整理得到數(shù)據(jù)如表3所示。

2.2.1空氣質(zhì)量

空氣質(zhì)量是衡量一個(gè)地區(qū)環(huán)境治理成效的重要指標(biāo)之一。通過(guò)監(jiān)測(cè) PM_2.5 、 PM₁₀ 、 SO₂ 、 NO₂ 等大氣污染物的濃度，以及評(píng)估AQI（空氣質(zhì)量指數(shù)）達(dá)標(biāo)率，可以直觀地了解一個(gè)地區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量。通過(guò)表中數(shù)據(jù)可以看出，在東北三省資源型城市中，黑龍江省的空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率均值最高，且近些年波動(dòng)最??；吉林省空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率均值其次，遼寧省空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率均值最低。同時(shí)，在研究期內(nèi)，期末年份較期初年份相比，僅黑龍江省資源型城市的空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良比例有所上升，漲幅為 1.52% ，吉遼兩省分別下降 0.66% 和8.78% 。

2.2.2污水治理

污水治理是環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分，對(duì)改善水環(huán)境質(zhì)量、保護(hù)水資源和維護(hù)生態(tài)平衡具有重大意義?？梢钥闯?，在東北三省資源型城市中，遼寧省污水處理率均值最高，吉林省污水處理率均值為其次，黑龍江省污水處理率均值最低。在研究期內(nèi)，期末年份較期初年份相比，三省資源型城市的污水處理率均有顯著上升，峰值均發(fā)生在研究期最末，即2021年。

2.2.3建成區(qū)綠化水平

建成區(qū)綠化水平是衡量城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要指標(biāo)，反映了一個(gè)地區(qū)在生態(tài)保護(hù)、城市綠化和景觀建設(shè)方面的成效。城市的綠化覆蓋率是評(píng)估城市綠化水平的重要指標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)城市生態(tài)文明建設(shè)的重要標(biāo)志。綠地是城市治理大氣污染及土地污染的重要抓手之一，比例越高相對(duì)表明環(huán)境治理程度越好。東北三省中，吉林省資源型城市的綠化覆蓋率均值最高，遼寧省其次，黑龍江省為最低。在研究期內(nèi)，東北三省資源型城市綠化覆蓋率總體上出現(xiàn)不同程度增長(zhǎng)，但吉林省平均綠化覆蓋情況始終處于東北三省中第一位，保持在 60% 以上；2012—2020年，黑遼兩省的均值維持在 40% 左右，且遼寧省建成區(qū)綠化覆蓋率略高于黑龍江省，但2021年黑龍江省的建成區(qū)綠化覆蓋率反超遼寧省，達(dá)到 41.61% 。

3 環(huán)境治理面臨的主要問(wèn)題

通過(guò)觀察數(shù)據(jù)并加以對(duì)比可以看出，東北三省資源型城市環(huán)境治理能力相對(duì)均衡，不同省份在不同方面有較為突出的治理效果。結(jié)合地域特點(diǎn)等情況分析發(fā)現(xiàn)，受自然資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，不同地區(qū)需要面對(duì)的問(wèn)題和效率提升途徑存在細(xì)微差異

3.1低碳環(huán)保意識(shí)有待增強(qiáng)

環(huán)境治理效率的提升，既需要政府發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)的作用，也要求相關(guān)排放主體在各個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中保持低碳環(huán)保的意識(shí)，并且嚴(yán)格遵守排放標(biāo)準(zhǔn)。盡管我國(guó)東北三省財(cái)政投入更加合理、綠化覆蓋率以及污水處理率逐年提升，但空氣質(zhì)量仍有優(yōu)化空間。這就需要相關(guān)企業(yè)和部門(mén)積極配合政府，完成節(jié)能減排以及清潔能源技術(shù)轉(zhuǎn)型的工作，并將綠色低碳發(fā)展的理念貫穿始終，履行自身的環(huán)保義務(wù)。政府在設(shè)立并引導(dǎo)相關(guān)角色履行這些義務(wù)的過(guò)程中，必須從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)三個(gè)方面進(jìn)行綜合考慮，提升市場(chǎng)和社會(huì)整體低碳環(huán)保意識(shí)，確保綠色低碳精神的可靠落實(shí)。

3.2環(huán)境治理規(guī)劃環(huán)節(jié)的科學(xué)性不足

通過(guò)分析東北三省資源型城市環(huán)境治理的財(cái)政投入數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，東北三省財(cái)政投入波動(dòng)較大，尤其是黑龍江省，波動(dòng)幅度顯著，2020年投入達(dá)到峰值，金額為112851.50萬(wàn)元。同年，黑龍江省提出了一系列支持節(jié)能環(huán)保龍頭企業(yè)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的政策，支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力建設(shè)，支持其加快掌握重大關(guān)鍵核心技術(shù)，促進(jìn)大氣治理重點(diǎn)技術(shù)裝備等產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。但在這樣的投入背景下，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率提升并不顯著。相比之下，吉林省和遼寧省的財(cái)政投入總額相對(duì)較小，投入分布不均，且環(huán)境治理成效與資金和人力投入之間沒(méi)有明顯的相關(guān)性。這些情況與各省份的地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)緊密相關(guān)。在環(huán)境治理時(shí)，各省應(yīng)具備規(guī)劃性、可持續(xù)性和前瞻性，加強(qiáng)預(yù)算規(guī)劃，明確實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)所需的成本，并關(guān)注投入與產(chǎn)出的效益比。單純?cè)黾迂?cái)政投入并不一定能帶來(lái)環(huán)境治理效率的同步提升，因此各省應(yīng)關(guān)注財(cái)政投入的實(shí)際效益，確保資源被用于真正解決環(huán)境問(wèn)題上。

3.3環(huán)境治理技術(shù)有待改進(jìn)

環(huán)境治理效率的提高離不開(kāi)科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用發(fā)展。各城市相應(yīng)地節(jié)省人力資源方面的投入，通過(guò)技術(shù)的協(xié)同作用高效地配置現(xiàn)有資源。通過(guò)近年?yáng)|北三省空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率變化情況可知，吉林省在2015—2018年空氣質(zhì)量大幅下降，遼寧省在2013—2014年陡降，并在后續(xù)三年間維持較低走勢(shì)。在此期間，兩省對(duì)于環(huán)境治理在技術(shù)層面的財(cái)政投入整體較少并未出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)，相關(guān)環(huán)境治理的效果并未得到較好展現(xiàn)。東北三省為持續(xù)優(yōu)化的空氣質(zhì)量，有效提高環(huán)境治理效率，更應(yīng)加強(qiáng)綠色技術(shù)創(chuàng)新，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)碳達(dá)峰、碳中和的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

4提升環(huán)境治理效率的對(duì)策建議

針對(duì)上述環(huán)境治理過(guò)程中存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步探索資源型城市環(huán)境治理的途徑，本文主要提出以下四方面的建議。

4.1識(shí)別城市發(fā)展階段，制定針對(duì)性發(fā)展戰(zhàn)略

由于礦產(chǎn)資源的不可再生和各類(lèi)礦產(chǎn)的獨(dú)特屬性，以及各資源型城市所處地勢(shì)和經(jīng)濟(jì)水平特殊性，政府應(yīng)根據(jù)具體情況具體分析，提出相適應(yīng)的發(fā)展策略[2-3]。對(duì)于初期發(fā)展的城市，政府應(yīng)旨在實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，科學(xué)規(guī)劃資源、人口和環(huán)境，利用煤炭資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)城市起步，并注重產(chǎn)業(yè)和城市結(jié)構(gòu)的合理化。對(duì)于鼎盛期城市，政府應(yīng)著重優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，完善產(chǎn)業(yè)鏈，確?？沙掷m(xù)發(fā)展優(yōu)先，平衡經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模；必要時(shí)還要控制煤炭產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模，延長(zhǎng)礦山服務(wù)年限，為接替產(chǎn)業(yè)的形成準(zhǔn)備時(shí)間。而對(duì)于衰退期或資源枯竭的城市，政府要實(shí)事求是地面對(duì)客觀現(xiàn)實(shí)，應(yīng)充分利用國(guó)家扶持政策，開(kāi)發(fā)非傳統(tǒng)資源，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，大膽進(jìn)行經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，拓展發(fā)展領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

4.2細(xì)化環(huán)境治理投人方向，確保資金使用效率

各級(jí)財(cái)政投入是城市環(huán)境治理的主要資金來(lái)源。制定科學(xué)的財(cái)政投人策略和嚴(yán)格的資金使用規(guī)劃，傾斜財(cái)政資源以支持環(huán)境治理對(duì)提升城市環(huán)境治理效率具有積極影響[4。根據(jù)環(huán)境治理投入和產(chǎn)出情況的分析可以看出，東北三省在環(huán)保財(cái)政支出上各存在明顯的不足之處。各地區(qū)在制定城市環(huán)境治理有關(guān)財(cái)政預(yù)算時(shí)需加大投入，并細(xì)化環(huán)境治理的財(cái)政預(yù)算，確保資金用在關(guān)鍵領(lǐng)域。例如，黑龍江省和遼寧省應(yīng)提升綠化水平，增加公園和綠地面積，而吉林省則應(yīng)重點(diǎn)投資空氣治理。城市環(huán)境治理涉及面較廣，需要多個(gè)部門(mén)協(xié)調(diào)配合，只有細(xì)化資金投入，才能明確權(quán)責(zé)劃分，降低發(fā)生投入冗余的風(fēng)險(xiǎn)，提高環(huán)境治理效率。在當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)明顯，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的背景下，要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金尤其是環(huán)境治理資金的審計(jì)[5，利用信息化手段監(jiān)測(cè)和記錄財(cái)政支出績(jī)效，確保資金專(zhuān)款專(zhuān)用，防范不按時(shí)撥付環(huán)境治理資金、資金挪作他用等行為。

4.3引進(jìn)先進(jìn)環(huán)境治理技術(shù)，完善數(shù)字化管理模式

地方政府應(yīng)當(dāng)積極吸收和引進(jìn)先進(jìn)環(huán)境治理技術(shù)，不但要推動(dòng)先進(jìn)科學(xué)技術(shù)在節(jié)能減排中的應(yīng)用，而且要積極引入前沿性的數(shù)字化管理模式[5和先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)；不但要促進(jìn)現(xiàn)有技術(shù)在當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理過(guò)程中的推廣，而且要制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)新技術(shù)的開(kāi)發(fā)，促使社會(huì)公眾逐漸認(rèn)可和接受最佳經(jīng)濟(jì)可行技術(shù)。資源型城市更應(yīng)明確環(huán)境治理核心，以改善生態(tài)環(huán)境為起點(diǎn)，強(qiáng)化基礎(chǔ)和應(yīng)用研究；遵循水、大氣、土壤污染防治的三大戰(zhàn)役要求，重點(diǎn)探究污染的成因和作用機(jī)理，為科學(xué)決策和精確治理提供理論支持；著重推進(jìn)關(guān)鍵環(huán)保技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，實(shí)施重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目，突破關(guān)鍵技術(shù)，產(chǎn)出標(biāo)志性成果。鑒于不同城市的發(fā)展模式和水平各異，環(huán)境治理技術(shù)的應(yīng)用模式也各有不同，因此，各地在應(yīng)用環(huán)境治理技術(shù)時(shí)，應(yīng)注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制推廣的典型治理模式，以此帶動(dòng)效率較低的地區(qū)，實(shí)現(xiàn)綠色技術(shù)資源的共享，從而提升東北三省整體的環(huán)境治理效率。

4.4培養(yǎng)企業(yè)環(huán)境治理自主意識(shí)，監(jiān)督企業(yè)環(huán)保行為

首先，東北老工業(yè)基地在進(jìn)行主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇時(shí)，應(yīng)把“環(huán)?；鶞?zhǔn)”作為重要的依據(jù)或約束條件。環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為產(chǎn)業(yè)體系的一部分，其自身的發(fā)展將促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度化和現(xiàn)代化進(jìn)程提供保障。其次，由于重工業(yè)企業(yè)數(shù)量偏多，企業(yè)對(duì)環(huán)境治理的配合力度也決定著環(huán)境治理效率。政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)響應(yīng)國(guó)家號(hào)召、配合國(guó)家方針，積極宣傳，提升企業(yè)對(duì)環(huán)境治理的重視程度，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)保教育，提高環(huán)境治理責(zé)任意識(shí)，從而營(yíng)造市場(chǎng)的綠色主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)氛圍。政府部門(mén)除了要在加強(qiáng)上市公司企業(yè)責(zé)任意識(shí)方面做出努力之外，也要重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)管理層的經(jīng)營(yíng)理念和方向，確保其真正認(rèn)同環(huán)境保護(hù)的重要性。地方政府要將其注意力聚焦于環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展議題的解決方案上，用意義建構(gòu)的方法賦予其意義進(jìn)而轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)行為[]，促進(jìn)整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境管理體系的構(gòu)建和完善，保障政府環(huán)境治理項(xiàng)目運(yùn)行的有效性和流暢性。

5 結(jié)束語(yǔ)

資源型城市生態(tài)環(huán)境治理與保護(hù)是當(dāng)前東北三省的一個(gè)重大課題，與城市的可持續(xù)發(fā)展密切相關(guān)。本文對(duì)東北三省資源型城市的環(huán)境治理效率進(jìn)行了基本數(shù)據(jù)情況的歸納和分析，但更加深入的實(shí)證研究工作仍有待進(jìn)行。城市環(huán)境綜合治理是一項(xiàng)涉及多部門(mén)、多層次的系統(tǒng)工程，需要各方面緊密協(xié)作和長(zhǎng)期堅(jiān)持。政府必須深化城市綠色發(fā)展的思想，確立生態(tài)環(huán)境的危機(jī)意識(shí)，深刻理解城市生態(tài)環(huán)境重要性；通過(guò)實(shí)施可行的政策方針進(jìn)行綜合整治，以保障資源型城市的順利轉(zhuǎn)型，從而使其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

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