摘 要： 減輕處罰是 《行政處罰法》 中的一項重要制度， 但尚未得到應(yīng)有的關(guān)注， “應(yīng)減未減” “減的不對” 等情形屢有發(fā)生。 減輕行政處罰指在法律底線之下處罰， 介于從輕處罰與不予處罰之間， 既可以是減輕處罰幅度， 也可以是減輕處罰種類。 關(guān)于處罰幅度的減輕， 需引入體系解釋、 分情形設(shè)置下限等方法合理劃分處罰幅度階次。 關(guān)于處罰種類的減輕， 減輕罰種性質(zhì)須遵循各類處罰之間的輕重排序， 但并非不可跨性質(zhì)減輕; 減少罰種數(shù)量主要適用于應(yīng)當(dāng)并處式絕對并罰， 且只能減掉并處種類。 此外， 減輕行政處罰的實施還需考慮減輕情節(jié)與從重情節(jié)、 從輕情節(jié)、 不罰情節(jié)之間的競合。

關(guān)鍵詞： 減輕行政處罰; 減輕處罰幅度; 減輕處罰種類; 過罰相當(dāng)

減輕處罰是 《中華人民共和國行政處罰法》 （以下簡稱 《行政處罰法》 ） 中的一項重要制度，旨在通過更少的處罰成本使違法行為人不再犯、 潛在違法行為人不敢犯， 進(jìn)而維護(hù)公共利益和社會秩序。 《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實施的指導(dǎo)意見》 進(jìn)一步明確， 符合減輕處罰情形的， 要適用行政處罰法依法作出相應(yīng)處理。 但在實踐中， 減輕行政處罰制度并未得到應(yīng)有的重視， “應(yīng)減未減”“減的不對”等情形時有發(fā)生， 小過重罰等過罰失當(dāng)案件屢見不鮮。

減輕行政處罰制度之所以遭遇適用困境， 根本原因是 “不會減”。 《行政處罰法》 關(guān)于減輕行政處罰的規(guī)定限于對適用情形的列舉， 回避了適用規(guī)則問題。 立法依據(jù)的缺失直接導(dǎo)致處罰機(jī)關(guān)試圖減輕處罰時無所適從。 另外一個主要原因則是 “不愿減、 不敢減”。 根據(jù) 《行政處罰法》 第76 條， 行政機(jī)關(guān)擅自改變處罰種類、 幅度的， 應(yīng)對直接責(zé)任人員給予處分。 減輕行政處罰體現(xiàn)為對處罰種類或幅度的調(diào)整， 進(jìn)入行政復(fù)議、 訴訟程序的比例偏高， 執(zhí)法者則面臨被追責(zé)的風(fēng)險。相反， 嚴(yán)格依照處罰條款作出一般處罰則與依法行政要求相契合， 被追責(zé)的風(fēng)險也似乎更小。 對此， 執(zhí)法人員為了追求案件處理的 “穩(wěn)健” 與保護(hù)自己不被追責(zé)， 一般不愿也不敢冒險減輕處罰。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》 提出， 需在法定處罰種類或幅度以下減輕處罰的， 要明確處罰標(biāo)準(zhǔn)。 面對行政機(jī)關(guān) “不會減、 不愿減、 不敢減” 三大阻力， 本文擬在明確減輕行政處罰法律界限的基礎(chǔ)上， 設(shè)計一套相對完備的減輕規(guī)則， 從實踐層面為行政機(jī)關(guān)減輕行政處罰提供操作指南， 全面提升減輕行政處罰決定的質(zhì)量。

一、 減輕行政處罰的法律界限

雖然 《行政處罰法》 回避了何為減輕處罰， 但醫(yī)療、 能源、 海事等具體領(lǐng)域的處罰裁量辦法以及各地的處罰裁量權(quán)規(guī)定基本立場一致， 即減輕行政處罰是指在法定行政處罰最低限以下處罰。從內(nèi)部構(gòu)造來看， 減輕行政處罰既可體現(xiàn)為處罰幅度的減輕， 也可體現(xiàn)為處罰種類的減輕。減輕處罰幅度即在法定處罰幅度最低限以下 （不含下限） 處罰， 主要適用于涉及數(shù)量的處罰類型， 如罰款、 行政拘留等。 當(dāng)然， 如果法定處罰為固定值， 應(yīng)在固定值以下 （不含本數(shù)） 處罰。 因此， 減輕處罰幅度并未改變處罰種類， 只是從數(shù)量上對處罰內(nèi)容做了縮減， 如減少罰款金額、 縮短行政拘留期限等。 減輕處罰種類是指在法定處罰種類以下處罰， 一則體現(xiàn)為改變罰種性質(zhì)， 即將法定處罰調(diào)整為較輕的處罰類型， 如將行政拘留降格為警告; 二則體現(xiàn)為減少罰種數(shù)量， 即從數(shù)量上減少行政處罰的種類， 如將 “拘留并處罰款” 減為 “單處拘留”。

《行政處罰法》 還規(guī)定了從輕處罰制度， 相關(guān)條款均以 “應(yīng)當(dāng)/ 可以從輕或減輕行政處罰” 的表述出現(xiàn)。 這種并行式表述也造就了二者在實踐中的混用。 如在 “向陽花幼兒園訴灞橋區(qū)市監(jiān)局行政處罰案” 中， 法院一方面認(rèn)可對原告減輕處罰， 另一方面判決 “罰款一萬元” 又在法定處罰“五千元以上五萬元以下罰款” 范圍之內(nèi)， 實屬從輕處罰。事實上， 減輕行政處罰根本上區(qū)別于從輕行政處罰。 “從輕行政處罰是指在依法可以選擇的處罰種類和處罰幅度內(nèi)， 適用較輕、 較少的處罰種類或者較低的處罰幅度?！崩?， 市場監(jiān)管總局 《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》 第 10 條規(guī)定： 從輕行政處罰的， 罰款的數(shù)額應(yīng)當(dāng)在從最低限到最高限這一幅度中較低的 30%部分。 因此， 從輕行政處罰并未突破法定處罰， 同時又比較接近法定最低處罰。 相反，如果違法行為人具有減輕處罰情節(jié)， 則必須突破法定處罰范圍， 在最低處罰以下確定處罰內(nèi)容。概言之， 減輕行政處罰與從輕行政處罰存在量的區(qū)別， 二者以法定最低處罰為界。 在法定最低處罰以下 （不含本數(shù)） 處罰屬于減輕處罰; 從輕處罰一定在法定最低處罰以上 （含本數(shù)）、 法定最高處罰以下 （不含本數(shù)）， 且必然接近法定最低處罰， 同時距離法定最高處罰比較遙遠(yuǎn)。 （詳見圖1）

從法律效果來看， 減輕行政處罰仍屬處罰， 與不予行政處罰具有質(zhì)的區(qū)別。 減輕行政處罰蘊含的基本原理是， 對于違法行為人需適用比法定處罰少或輕的處罰， 但仍有處罰的必要性， 違法行為人仍要承擔(dān)權(quán)益減損或者義務(wù)增加的不利后果。 因此， 減輕行政處罰的本質(zhì)仍是懲戒， “是對侵害的侵害”。 不予行政處罰是指因法定原因?qū)μ囟ㄟ`法行為人免除本應(yīng)給予的行政處罰決定，即不罰。 不予處罰意味著， 對違法行為人沒有處罰的必要性， “當(dāng)事人本質(zhì)上沒有被科以任何不利”。 近年來， 為確保行政處罰尺度的統(tǒng)一和規(guī)范， 也鼓勵處罰機(jī)關(guān)大膽依法作出減輕/ 不予處罰決定， 各地紛紛制定了減輕/ 不予行政處罰事項清單， 明確將二者區(qū)分開來。此外， 減輕處罰與不予處罰的適用情形也不同。 例如， 根據(jù) 《行政處罰法》 第 30 條， 違法行為人不滿十四周歲的， 不予行政處罰; 已滿十四周歲不滿十八周歲的， 應(yīng)從輕或減輕處罰。

二、 行政處罰幅度的減輕規(guī)則

（一） 行政機(jī)關(guān)的探索： 設(shè)置下限

減輕處罰的本質(zhì)是賦予執(zhí)法人員更大的裁量權(quán)， 行政裁量恣意的風(fēng)險呼吁行政裁量基準(zhǔn)的應(yīng)用。 ④近年來， 行政機(jī)關(guān)陸續(xù)關(guān)注到了處罰幅度的減輕這一問題， 開始探索通過設(shè)置下限規(guī)范減輕處罰幅度裁量權(quán)， 即借助行政自制實現(xiàn)內(nèi)部控制。例如， 《海事行政處罰裁量權(quán)管理辦法》 第 13條規(guī)定： “具有……法定減輕情節(jié)的， ……不得低于法定處罰幅度下限的 20%?！?此外， 《遼寧省市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》 和 《海南省市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》 分別以法定處罰幅度下限的 10% / 5%作為減輕行政處罰的下限。 意即， 設(shè)置下限模式將減輕行政處罰的范圍框定在 “法定罰下限的 20% / 10% / 5%—法定罰下限” 這一區(qū)間。

相較于 “在法定處罰幅度最低限以下處罰” 這一原則性規(guī)定， 設(shè)置下限模式的確更有助于規(guī)范減輕處罰裁量權(quán)， 特別是能夠有效防范處罰機(jī)關(guān)以減輕之名行不予處罰之實。 但是， 設(shè)置下限模式仍有過于簡單化之嫌： 一則不能根本上控制處罰機(jī)關(guān)的寬泛裁量權(quán)， 處罰機(jī)關(guān)仍可在 “法定罰下限的 20% / 10% / 5%—法定罰下限” 這個區(qū)間自由裁量; 二則可能使下限相同、 上限不同的違法行為被迫置于同一裁量區(qū)間內(nèi)處罰， 有失公平。進(jìn)言之， 設(shè)置下限模式不僅無法徹底紓解處罰機(jī)關(guān)裁量權(quán)過大的困境， 還有可能引發(fā)違反過罰相當(dāng)原則等新問題。 一個簡單的例子是， 違法行為人可能具有一個、 兩個甚至多個減輕情節(jié)， 根據(jù)過罰相當(dāng)原則， 行政處罰亦應(yīng)呈現(xiàn)差異性。 設(shè)置下限模式則可能人為攪亂這種差異性， 使得行政處罰趨同化， 有違 “同等情況同等對待、 不同情況區(qū)別對待” 的平等對待原則。此外， 設(shè)置下限模式也無力應(yīng)對法定處罰幅度只有上限沒有下限的情形， 如 “二百元以下罰款”。

（二） 來自刑法的借鑒： 下一個處罰幅度

行政違法與刑事犯罪具有無差別的違法性和侵害法益的同質(zhì)性， 因而行政處罰與刑罰更多只具量的差異， 不具有質(zhì)的區(qū)別。面對設(shè)置下限模式的簡單化問題， 或許可以借鑒 《中華人民共和國刑法》 （以下簡稱 《刑法》 ） 有關(guān)減輕處罰的規(guī)定。 《刑法》 第 63 條第 1 款規(guī)定： “犯罪分子具有本法規(guī)定的減輕處罰情節(jié)的， 應(yīng)當(dāng)在法定刑以下判處刑罰; 本法規(guī)定有數(shù)個量刑幅度的， 應(yīng)當(dāng)在法定量刑幅度的下一個量刑幅度內(nèi)判處刑罰?！?前半句的 “法定刑” 是指 “法定最低刑”， 后半句主要針對應(yīng)當(dāng)適用較重量刑幅度的情形。將 《刑法》 的下一個處罰幅度規(guī)則應(yīng)用到行政處罰中， 例如 《中華人民共和國噪聲污染防治法》 （以下簡稱 《噪聲污染防治法》 ） 第 80 條規(guī)定， 航空運輸企業(yè)未采取措施防止、 減輕民用航空器噪聲污染的， ……處五千元以上五萬元以下的罰款;拒不改正的， 處五萬元以上二十萬元以下的罰款……拒不改正對應(yīng) “五萬元以上二十萬元以下的罰款”， 需要減輕處罰的， 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)在下一個處罰幅度即 “五千元以上五萬元以下的罰款” 范圍內(nèi)作出處罰決定。

相較于設(shè)置下限模式， 下一個處罰幅度規(guī)則的確更為具象， 特別是為法定處罰為較重量刑幅度的情形提供了較為明確的指引。 然而， 其適用范圍的有限性也決定了， 如果法定處罰為最輕或單一的處罰幅度， 下一個處罰幅度規(guī)則就失去了用武之地， 因而無法系統(tǒng)性應(yīng)對處罰幅度的減輕問題。 此外， 即便針對法定處罰為較重量刑幅度的情形， 下一個處罰幅度規(guī)則亦有固化裁量權(quán)之嫌———減輕行政處罰幅度并非絕對不能跨檔。 一方面， 違法行為人可能同時具有兩個甚至多個減輕情節(jié)， 此時自然不能與僅具一個減輕情節(jié)做同樣處理， 考慮跨檔減輕處罰幅度成為應(yīng)然選擇。在刑法學(xué)界， 張明楷教授亦指出， 當(dāng)被告人具備兩個以上減輕處罰情節(jié)時， 原則上也可以下降兩個量刑幅度。另一方面， 根據(jù)某些法律規(guī)范的特殊規(guī)定， 減輕處罰與不予處罰的情節(jié)相一致。 例如， 《中華人民共和國治安管理處罰法》 （以下簡稱 《治安管理處罰法》 ） 第 19 條規(guī)定： ……減輕處罰或者不予處罰： （一） 情節(jié)特別輕微的; …… “解釋的目標(biāo)是 ‘規(guī)范性的法律意旨’ ”，違法行為人具有以上減輕/ 不予處罰情節(jié)的， 認(rèn)定不予處罰尚可， 何況是跨檔減輕處罰。

（三） 可能的出路： 體系解釋+分情形設(shè)置下限

首先， 針對下一個處罰幅度規(guī)則無力應(yīng)對法定處罰為最輕或單一處罰幅度的情形， 可以引入體系解釋的方法。 所謂體系解釋， 即對于具體條文的解釋需以其所在的法律為基礎(chǔ)， 密切結(jié)合與之相關(guān)的其他法條和概念。 “沒有一個法律規(guī)范是獨立存在的。 它們必須作為整個法律秩序的部分要素來理解?！备鶕?jù)體系解釋原理， 確定處罰幅度應(yīng)將所適用的法律中所有同類型的處罰體系作為整體加以參照。 本文以 《噪聲污染防治法》 中的罰款體系為例加以分析———涉及九個罰款幅度： “二百元以上一千元以下” “二千元以上二萬元以下” “五千元以上一萬元以下” “五千元以上五萬元以下” “一萬元以上五萬元以下” “一萬元以上十萬元以下” “二萬元以上二十萬元以下”“五萬元以上二十萬元以下” “十萬元以上五十萬元以下”。 對于某一違法行為而言， 如果法定處罰為最輕的處罰幅度， 如 《噪聲污染防治法》 第 80 條規(guī)定的 “五千元以上五萬元以下的罰款”，應(yīng)以 《噪聲污染防治法》 中的九級罰款體系為參照， 尋找較其為低但又不至于過度放任裁量權(quán)的罰款幅度。 在這九個罰款幅度中， 從減輕處罰應(yīng)低于法定處罰幅度最低限的角度， 唯有 “二百元以上一千元以下” 與 “二千元以上二萬元以下” 兩個幅度具有參考價值。 鑒于沒有與 “五千元以上五萬元以下” 之下限 “五千元” 直接相銜接的處罰幅度， 可取 “二千元以上二萬元以下” 與“五千元” 的交集， 即在 “二千元以上五千元以下” 范圍內(nèi)作出減輕處罰決定。 法定處罰為單一處罰幅度的， 處理方式亦無二致。

當(dāng)然， 如果法定處罰幅度在整個法律規(guī)范當(dāng)中已屬最低， 體系解釋就失去了價值， 設(shè)置下限模式則重新有了用武之地。 難題在于下限值如何確定。 如上述， 當(dāng)前立法多以 “法定處罰幅度下限的 20% / 10% / 5%” 作為下限。 我國臺灣地區(qū) “行政罰法” 第 18 條第 3 款則規(guī)定： ……減輕處罰時， 裁處之罰鍰不得低于法定罰鍰最低額之二分之一。也有學(xué)者提出， 需要減輕處罰的， 不得低于處罰區(qū)間下限規(guī)定罰款數(shù)額的三分之一。管見以為， 下限值不能一概而論， 而應(yīng)根據(jù)減輕情節(jié)的數(shù)量逐一確定。 違法行為人只有一個減輕情節(jié)的， 可將下限值確定為法定罰下限的 70%， 即處罰范圍為 “法定罰下限的 70%—法定罰下限”; 兩個減輕情節(jié)對應(yīng) “法定罰下限的 30%—法定罰下限的 70%”; 三個減輕情節(jié)對應(yīng) “法定罰下限的 10%—法定罰下限的 30%”; 三個以上減輕情節(jié)對應(yīng) “法定罰下限的 5%—法定罰下限的 10%”。 如在 “康乃馨超市訴黃島區(qū)市監(jiān)局行政處罰案” 中， 被告考慮到原告 “涉案貨值金額較小” “違法所得數(shù)額較小” “積極配合調(diào)查取證” 三個減輕情節(jié)， 按最低處罰幅度下限的 10%處罰。

綜上， 如果法定處罰體現(xiàn)為多個處罰幅度且應(yīng)適用非最輕的處罰幅度， 減輕處罰原則上遵循下一個處罰幅度的思路， 例外情況下亦可跨幅度減輕 （如具有多個減輕情節(jié)）。 如果法定處罰為單一或最輕的處罰幅度， 必須按照 “體系解釋———分情形設(shè)置下限” 的思路減輕處罰。 此外， 如果法定處罰為 “倍數(shù)數(shù)距式”， 處罰機(jī)關(guān)同樣依此思路， 但下限不得低于作為基數(shù)計算的貨值金額本身。 （詳見圖 2）

（四） 只設(shè)上限處罰幅度的減輕規(guī)則

行文至此， 還有最后一個亟待解決的特殊問題， 即對于只設(shè)上限不設(shè)下限的法定處罰幅度，如 “二百元以下罰款”， 應(yīng)當(dāng)如何處罰才能既體現(xiàn)減輕之人文關(guān)懷又不失合理性？

既有立法呈現(xiàn)兩種解決思路。 一種是常規(guī)思路， 即先確定法定處罰———關(guān)鍵是確定法定處罰的下限， 再根據(jù) “減輕處罰是在法定罰最低限以下處罰” 原則以及前述體系解釋、 分情形設(shè)置下限等規(guī)則決定如何處罰。 例如， 《國家鐵路局鐵路行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》 第 17 條規(guī)定： ……只規(guī)定最高罰款額沒有規(guī)定最低罰款額的， 最低罰款額以零計算。另一種是一步到位思路， 即以法定處罰幅度上限為參照， 直接確定減輕處罰的范圍。 例如， 《重慶市規(guī)范行政處罰裁量權(quán)辦法》 第16 條規(guī)定： “罰款只規(guī)定最高數(shù)額沒有規(guī)定最低數(shù)額的， 減輕處罰按最高罰款數(shù)額的 10%以下確定 （不包含本數(shù)）?！?第一種思路將最低罰視為零并不準(zhǔn)確， 因為減輕處罰的本質(zhì)仍為處罰， 構(gòu)成對違法行為人 “本來義務(wù)之外的額外負(fù)擔(dān)”。 最低罰以零計算則意味著免除了處罰， 脫離了罰的疆域。 第二種思路有一定的科學(xué)性， 難點在于如何確定減輕處罰決定的上限。 換言之， 以法定最高罰的 10%作為上限是否合理？

只設(shè)上限的法定處罰在所屬法律規(guī)范當(dāng)中一般較低甚至最低。 如在 《治安管理處罰法》 中，“二百元以下罰款” 屬法定最低處罰幅度。 這是因為， 只設(shè)上限不設(shè)下限模式賦予了處罰機(jī)關(guān)更大的裁量權(quán)， 只適于處罰上限也相對偏低的處罰幅度。 對于此類法定處罰， 宜先按照體系解釋的思路尋找整部法律規(guī)范當(dāng)中較之低一階次的處罰幅度， 作為減輕處罰的選擇范疇。 如已屬最輕處罰幅度， 只能求助于設(shè)置下限規(guī)則。 一方面， 以法定處罰幅度上限的 5%作為下限， 與不予處罰區(qū)分開來。 只設(shè)上限的法定處罰本身已經(jīng)相當(dāng)之輕， 違法行為人同時具有減輕情節(jié)的， 的確很容易滑至不罰。 但后者不僅違背過罰相當(dāng)原則， 也起不到行政處罰制度預(yù)設(shè)的處罰和教育功能。 當(dāng)然，違法行為人同時滿足不予處罰條件的， 可直接不予處罰。 另一方面， 仍然區(qū)分不同數(shù)量的減輕情節(jié)分別取法定處罰幅度上限的 10%、 15%、 20%、 25%作為上限。 如此一來， 減輕處罰決定必然位于 “法定處罰幅度上限的 5%—法定處罰幅度上限的 25%” 之間。 如在 “張××訴碧江區(qū)市監(jiān)局行政處罰案” 中， 無照經(jīng)營的法定處罰為 “1 萬元以下的罰款”， 考慮到原告主動消除危害后果， 決定罰款 2000 元 （法定處罰幅度上限的 20%）。

三、 行政處罰種類的減輕規(guī)則

（一） 減輕罰種性質(zhì)的實施規(guī)則

首先， 減輕罰種的性質(zhì)立基于各類行政處罰的輕重排序之上。 根據(jù) 《行政處罰法》 第 9 條，行政處罰的種類主要包括精神罰 （警告、 通報批評）、 財產(chǎn)罰 （罰款、 沒收違法所得、 沒收非法財物）、 資格罰 （暫扣許可證件、 吊銷許可證件、 降低資質(zhì)等級）、 行為罰 （限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 責(zé)令關(guān)閉、 限制從業(yè)） 和人身罰 （行政拘留）。 “將不同懲戒形式予以類型化并進(jìn)行強(qiáng)弱分殊的排序， 有助于促進(jìn)行政主體公正地選擇懲戒措施， 避免其作出過罰失當(dāng)?shù)臎Q定。”在這五類行政處罰當(dāng)中， 精神罰最輕， 財產(chǎn)罰次之， 行為罰再次之， 資格罰次重， 人身罰最重。人身罰直接剝奪當(dāng)事人的人身自由， 精神罰并不直接影響當(dāng)事人的人身財產(chǎn)等權(quán)益， 二者分處兩端。財產(chǎn)罰僅重于精神罰， 其不涉及資格或者行為的限制。 資格罰重于行為罰， “因為限制資格必然同時限制了對應(yīng)的行為， 但限制行為未必就限制了資格”。《行政處罰法》 有關(guān)設(shè)定權(quán)的規(guī)定亦可折射一二： 人身罰只能由法律設(shè)定; 吊銷營業(yè)執(zhí)照只能由法律和行政法規(guī)設(shè)定; 規(guī)章只能設(shè)定一定數(shù)額的罰款， 無權(quán)設(shè)定行為罰與資格罰; 精神罰則法律、 行政法規(guī)和規(guī)章都有權(quán)設(shè)定。在資格罰中， 暫扣許可證件輕于吊銷許可證件。 在行為罰中， 限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動輕于責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)， 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)輕于責(zé)令關(guān)閉。 （詳見圖 3）

當(dāng)然， 以上各類行政處罰之間的輕重排序不是絕對的。 例如， 如果被處罰人經(jīng)濟(jì)困難， 那么財產(chǎn)罰特別是罰款無疑構(gòu)成對其較重的處罰類型， 一般意義上重于財產(chǎn)罰的行為罰、 資格罰和人身罰反而因被處罰人能夠承受而顯得更輕。 再比如， 吊銷營業(yè)執(zhí)照與行政拘留、 罰款與警告之間的輕重也可能因人而異。

其次， 減輕罰種的性質(zhì)既包含在不同性質(zhì)的罰種中減輕， 也包含在相同性質(zhì)的罰種中減輕。在不同性質(zhì)的罰種中減輕， 如由人身罰減為財產(chǎn)罰。 例如， 《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》 （以下簡稱 《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》 ） 第 47 條規(guī)定： ……非法獲取國家秘密的， ……尚不構(gòu)成犯罪的， ……處十五日以下拘留。 需減輕處罰的， 可將 “十五日以下拘留”減為一定數(shù)額的罰款。 因此， 法定處罰體現(xiàn)為單一處罰幅度的， 理論上既可通過減輕處罰幅度也可通過減輕處罰種類達(dá)至減輕處罰的目的。 當(dāng)然， 后者的減輕力度往往更大， 一般對應(yīng)的減輕情節(jié)分量更重或者數(shù)量更多， 只得在減輕處罰幅度依然畸重時使用。 在相同性質(zhì)的罰種中減輕， 比如將吊銷許可證件減為暫扣許可證件。 前者是徹底剝奪違法行為人從事某項生產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利，后者則是在一定期限內(nèi)的剝奪或限制。 當(dāng)然， 能否跨罰種性質(zhì)減輕須以過罰相當(dāng)為根本限度。 “過罰相當(dāng)原則是用于約束行政處罰裁量的基本原則”， 也是減輕罰種性質(zhì)必須恪守的根本底線。 此外， 相關(guān)法律規(guī)范有特殊規(guī)定的， 應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。 例如， 《海事行政處罰裁量權(quán)管理辦法》 第 13條第 2 款規(guī)定： “海事行政處罰種類為吊銷資格證書的， 不得減輕為暫扣資格證書。”

最后， 減輕罰種的性質(zhì)應(yīng)兼顧某些處罰的特殊性。 第一， 有些行政處罰無法做減輕處理， 包括警告、 通報批評、 沒收違法所得、 沒收非法財物。 警告、 通報批評已屬行政處罰類型體系中的最輕種類， 一般不具備減輕空間。 違法所得和非法財物都不是合法收入， 更不具有法律所保護(hù)的利益， 理應(yīng)沒收。 因此， 沒收違法所得與沒收非法財物充其量只是追繳行為，主要發(fā)揮填平和復(fù)原功能， 即便需對違法行為人減輕處罰， 也應(yīng)保留之。 這一點與側(cè)重于懲罰功能的罰款不同， 后者常常作為減輕后的處罰類型。 第二， 有些處罰種類之間沒有輕重之分， 無法通過從 A—B 實現(xiàn)減輕處罰。 例如， 在財產(chǎn)罰中， 沒收違法所得是指追繳非法財產(chǎn)， 罰款是指剝奪合法財產(chǎn)， 二者之間無所謂孰輕孰重。 再如， 在四種行為罰中， 限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 責(zé)令關(guān)閉主要針對企業(yè)， 限制從業(yè)主要針對個人， 與其他三類行為罰沒有可比性。 第三， 有些行政處罰因涉及重大利益或第三人利益而不能豁免或者替代， 如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 責(zé)令關(guān)閉。 即便違法行為人符合減輕處罰條件， 也不能對這些處罰類型予以調(diào)整。

此外， 減輕罰種性質(zhì)還需特別注意法定處罰為單一選擇式罰種的情形———對于某種違法行為，法定處罰形式上具有兩種以上， 但處罰機(jī)關(guān)只能擇一處罰。 例如， 《治安管理處罰法》 第 48 條規(guī)定： 私自開拆他人郵件的， 處五日以下拘留或者五百元以下罰款。 “五日以下拘留或者五百元以下罰款” 是一個處罰幅度， 而非 “五日以下拘留” 和 “五百元以下罰款” 兩個處罰幅度。 需減輕處罰的， 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)先確定法定罰為 “五日以下拘留” 還是 “五百元以下罰款”， 在此基礎(chǔ)上再選擇比 “五日以下拘留” 或 “五百元以下罰款” 更輕的處罰。

（二） 減少罰種數(shù)量的實施規(guī)則

對于很多違法行為， 法定行政處罰為多類型并列式罰種———同時給予兩種或兩種以上的行政處罰， 處罰機(jī)關(guān)可通過減少罰種數(shù)量實現(xiàn)減輕處罰。 多類型并列式罰種既可體現(xiàn)為 “應(yīng)當(dāng)并處”式絕對并罰也可體現(xiàn)為 “可以并處” 式相對并罰。 前者如， 《中華人民共和國護(hù)照法》 （以下簡稱《護(hù)照法》 ） 第 18 條規(guī)定： 出售護(hù)照， 尚不夠刑事處罰的， ……沒收違法所得， 處十日以上十五日以下拘留， 并處二千元以上五千元以下罰款。 后者如， 《中華人民共和國食品安全法》 （以下簡稱 《食品安全法》 ） 第 123 條規(guī)定： ……生產(chǎn)經(jīng)營添加藥品的食品， 尚不構(gòu)成犯罪的， ……沒收違法所得……， 并可以沒收用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具……

首先， 從適用對象來看， 減少罰種數(shù)量是指應(yīng)當(dāng)并罰時不并罰， 不適用于相對并罰。 對于相對并罰而言， 處罰機(jī)關(guān)擁有裁量權(quán)， 既可以并罰也可以不并罰。 處罰機(jī)關(guān)放棄并處的， 屬于正常行使裁量權(quán)， 未脫離 “法定” 處罰范疇， 不構(gòu)成減輕處罰?！豆矙C(jī)關(guān)執(zhí)行 〈中華人民共和國治安管理處罰法〉 有關(guān)問題的解釋 （二） 》 即規(guī)定， 違反治安管理行為人具有……減輕處罰情節(jié)，規(guī)定拘留可以并處罰款的， 在拘留的法定處罰幅度以下減輕處罰。 言外之意， 在法定幅度以內(nèi)單處拘留并不構(gòu)成減輕處罰。 《國家能源局行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)》 第 11 條則呈現(xiàn)理解錯誤： 法律、法規(guī)、 規(guī)章規(guī)定可以并處罰款的， 對于減輕處罰情形不再并處罰款。 需要進(jìn)一步修改。

其次， 減掉的罰種只能是并處種類。 雖然多類型并列式罰種中的各類處罰處于并列位置， 但依然有主次之分。 法律規(guī)定直接科處即并處之前的處罰居主要位置， 對于懲戒與糾正違法行為不可或缺; 并處之后的處罰居次要位置， 并非不可或缺。 因此， 即便需要減少罰種數(shù)量， 也不能拿主要處罰類型開刀， 只能減掉居次要位置的并處種類。 反之， 如果減掉法律直接規(guī)定科處的處罰類型， 則有違反處罰法定原則之嫌。 處罰法定原則源于憲法， 過罰相當(dāng)原則亦不得與之相抵觸。在 “張××訴上海海事局行政處罰案” 中， 因原告配合調(diào)查， 被告將法定處罰 “處 500 元至 1000元罰款， 并吊銷相應(yīng)的證件、 證書” 減為 “單處吊銷適任證書”。 法院指出， 行政機(jī)關(guān)無權(quán)任意變更法定的并罰方式， 被告擅自選擇法定并罰的兩種處罰方式之一， 于法無據(jù)。

此外， 從絕對并罰式多類型并列式罰種的內(nèi)容來看， 直接科處的處罰多為沒收違法所得/ 非法財物， 偶見警告、 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 暫扣或者吊銷許可證、 拘留等; 并處的處罰種類多為罰款， 有時也體現(xiàn)為暫扣或吊銷許可證、 拘留等。 即便減掉并處種類， 也不影響其他處罰發(fā)揮制裁之效，警示違法行為人不再犯、 不敢犯。 反之， 如果減掉直接科處的處罰類型， 比如沒收違法所得， 意味著違法行為人憑借違法行為獲得的不法利益反而得以保留， 不僅理論上有違 “任何人不得從自己的錯誤行為中獲利”原則; 而且這部分利益有時遠(yuǎn)超罰款本身， 允準(zhǔn)克減意味著違法成本小于收益， 實質(zhì)也是在變相縱容違法行為， 有損法律的權(quán)威性。努力尋求沒收違法所得與罰款的聯(lián)動效果才是合理的解決之策。

（三） 并處罰的減輕方案

法定處罰為絕對并處罰的， 減少罰種數(shù)量并非唯一的減輕方案。 仍以前述 《護(hù)照法》 第 18 條為例進(jìn)行分析： 出售護(hù)照， 尚不夠刑事處罰的， 法定處罰為 “沒收違法所得+十日以上十五日以下拘留+二千元以上五千元以下罰款”。 需要減輕處罰的， 理論上存在以下四種方案： 第一種方案是減少罰種的數(shù)量。 處罰機(jī)關(guān)可放棄并處 “二千元以上五千元以下罰款”， 僅 “沒收違法所得+十日以上十五日以下拘留”。 但是， 處罰機(jī)關(guān)不能減去直接科處的處罰種類 “沒收違法所得” 與 “十日以上十五日以下拘留”， 此二者必須保留。 第二種方案是改變罰種的性質(zhì)。 處罰機(jī)關(guān)可將 “十日以上十五日以下拘留” / “二千元以上五千元以下罰款” 減為 “警告” 等較輕的處罰， 同時 “沒收違法所得+二千元以上五千元以下罰款/ 十日以上十五日以下拘留”。 第三種方案是減輕處罰幅度。 處罰機(jī)關(guān)可將 “二千元以上五千元以下罰款” 減至 “二千元以下罰款”， 同時 “沒收違法所得+十日以上十五日以下拘留”。 或者將 “十日以上十五日以下拘留” 減至 “十日以下拘留”， 同時 “沒收違法所得+二千元以上五千元以下罰款”。 再或者， 既將 “二千元以上五千元以下罰款”減為 “二千元以下罰款”， 又將 “十日以上十五日以下拘留” 減為 “十日以下拘留”， 同時 “沒收違法所得”。 第四種方案是同時減輕處罰的種類和幅度。 處罰機(jī)關(guān)可以既將 “十日以上十五日以下拘留/ 二千元以上五千元以下罰款” 減為 “警告” 等較輕的處罰， 又將 “二千元以上五千元以下罰款/ 十日以上十五日以下拘留” 減為 “二千元以下罰款/ 十日以下拘留”。 或者既放棄并處“二千元以上五千元以下罰款”， 又將 “十日以上十五日以下拘留” 減為 “十日以下拘留”。

但是， 實踐情形復(fù)雜多變， 具體采取何種減輕方案， 仍須根據(jù)個案抉擇。 對此， 處罰機(jī)關(guān)無疑擁有較之單一選擇式罰種/ 單一不可選罰種更大的裁量權(quán)限。 “行政管理活動中存在大量需要靈活應(yīng)變、 具體裁量的情形， 所以法律授予了行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)限。”但無論如何， 減輕處罰都絕非毫無限制。 處罰機(jī)關(guān)擁有的裁量權(quán)越大， 就越不能逸脫過罰相當(dāng)原則的法律約束， 即確?！靶姓幜P的不利后果與違法行為之間具有 ‘對價’ 關(guān)系”。 這也是報應(yīng)主義立場的必然要求———給予適當(dāng)?shù)膽?yīng)得懲罰。絕對并處罰應(yīng)當(dāng)優(yōu)選減輕處罰幅度， 謹(jǐn)慎減輕處罰種類。 至于第四種方案即同時減輕處罰的種類和幅度， 則應(yīng)適用于減輕情節(jié)分量較重或數(shù)量較多的情形。

關(guān)于相對并處罰的減輕方案， 理想的方案自然是， 先確定一般情形下的法定處罰究竟為單處還是并處 （第一次裁量）， 然后再根據(jù)減輕情節(jié)與前述減輕規(guī)則作出最終的處罰決定 （第二次裁量）。 但相對并處罰的特殊之處恰在于， 其本身具有不確定性。 從地方的 《市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)適用規(guī)則》 來看， 既有采并處觀點的， 也有采選擇適用單獨或并處觀點的。法定處罰為相對并處罰的， 直接科處的種類為必罰內(nèi)容， 可以并處之后的處罰種類為選罰內(nèi)容。 并處觀點不僅人為限縮了處罰機(jī)關(guān)的裁量權(quán)， 而且曲解了相對并處罰的本意。 “目的是整個法的創(chuàng)造者”，依循過罰相當(dāng)?shù)幕驹恚?或許相對合理的處理方案是， 將是否具有從重情節(jié)作為并處與否的決定性因素， 藉此實現(xiàn)處罰與違法行為之間的平衡關(guān)系。 如果違法行為人沒有從重情節(jié) （當(dāng)然也沒有從輕、 減輕情節(jié)）， 實施單處; 如果僅具有從重情節(jié)， 實施并處。 進(jìn)而， 如果違法行為人只具有減輕情節(jié)， 應(yīng)在必罰內(nèi)容以下處罰; 如果違法行為人既有從重情節(jié)又有減輕情節(jié)， 則需求助于絕對并處罰的減輕方案。

四、 減輕情節(jié)與其他裁量情節(jié)競合的處罰規(guī)則

（一） 減輕情節(jié)與從重情節(jié)競合的處罰規(guī)則

減輕情節(jié)要求處罰機(jī)關(guān)在法定處罰最低限以下處罰， 從重情節(jié)則要求在法定處罰范圍內(nèi)適用較重、 較多的處罰種類或較高的處罰幅度。 二者的作用方向相反， 前者對相對人有利， 后者則具有不利性。 面對此種競合， 處罰機(jī)關(guān)該如何處罰？

一個基本的共識是， 處罰機(jī)關(guān)既不能隨意加重處罰， 也不能隨意減輕處罰， 而必須結(jié)合案件情況全面考慮各類情節(jié)， 慎重確定處罰結(jié)果。 處罰機(jī)關(guān)需要考慮的裁量因素主要包括： 責(zé)任年齡、責(zé)任能力、 違法情節(jié)、 社會危害、 行政目的等。 因此， 處罰機(jī)關(guān)既不能簡單依據(jù)減輕情節(jié)決定減輕處罰， 也不能片面根據(jù)從重情節(jié)作出從重處罰決定。

第一， 根據(jù)原因力理論， 主要原因是引起損害結(jié)果發(fā)生的決定性因素， 次要原因不起決定性作用。同理， 違法情節(jié)亦具有主次之分， 對處罰決定起決定性作用的無疑是主要違法情節(jié)。 對此， 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先把握主要違法情節(jié); 另一方面， 其他情節(jié)對處罰結(jié)果并非毫無影響， 處罰機(jī)關(guān)必須兼及考慮之。 對于既有減輕情節(jié)又有從重情節(jié)的情形， 也需從主次區(qū)分的角度嘗試對處罰決定形成參考。 如果減輕情節(jié)明顯居于主要地位， 從重情節(jié)居于次要地位， 應(yīng)考慮減輕處罰。 《奧地利行政罰法》 第 20 條即規(guī)定： 若從輕事由之分量顯著地強(qiáng)于從重事由， 可降至最低罰的一半處罰。如果從重情節(jié)居于主要地位， 減輕情節(jié)處于次要地位， 應(yīng)考慮二者沖抵， 選擇一般處罰; 如果減輕情節(jié)與從重情節(jié)都處于次要地位， 可以考慮從輕處罰。 反之， 一概以 “違法行為人既有減輕情形又有從重情形” 為由禁絕減輕處罰斷不可取， 其忽略了各類情節(jié)之間的輕重區(qū)分。

第二， 如果違法行為已經(jīng)造成了嚴(yán)重后果或者社會影響惡劣， 一般不適用減輕處罰。 “危害性是行政違法的本質(zhì)特征”， 違法行為的社會危害程度是最主要的違法情節(jié)， 也是處罰機(jī)關(guān)做處罰決定的必然考量因素。 具言之， 違法行為的社會危害程度與行政處罰呈正相關(guān)關(guān)系： “如果一個人的行為不具有危害性， 那么他的行為就應(yīng)該是自由的”; 反之， 危害程度越高， 往往行政處罰越重。 如果違法行為人主動消除或減輕危害后果， 減輕處罰就具備了正當(dāng)理由; 如果危害后果比較嚴(yán)重， 從重處罰就有了用武之地， 而且往往可以產(chǎn)生掩蓋其他減輕情節(jié)的光芒之效。 例如， 即便違法行為人積極配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為， 其嚴(yán)重后果已然成型不可逆轉(zhuǎn)， 此時再考慮減輕處罰就失去了正當(dāng)性。

關(guān)于危害后果嚴(yán)重的判斷， 一般可以考慮這三個方面： 一是對個人的危害后果， 主要考慮是否侵犯人身權(quán)利、 財產(chǎn)權(quán)利， 即是否造成人身傷害、 危及人身安全， 或者造成重大財產(chǎn)損失、 危及財產(chǎn)安全。 二是對社會公共利益的危害后果， 主要考慮是否擾亂公共秩序、 妨害公共安全、 妨害社會管理等。 三是對國家利益的危害后果， 主要考慮是否危及國家安全、 導(dǎo)致國家榮譽嚴(yán)重受損。 當(dāng)然， 有些違法行為可能表面并未造成十分嚴(yán)重的危害后果， 但間接導(dǎo)致了非常惡劣的社會影響， 比如實施針對老人、 小孩等特定人群的違法行為、 嚴(yán)重沖擊社會公德、 嚴(yán)重?fù)p害國家機(jī)關(guān)形象、 影響社會穩(wěn)定、 形成重大輿情事件或引發(fā)集體上訪等群體性事件等。這些惡劣的社會影響無異于直接導(dǎo)致個人、 社會或者國家層面的危害后果， 理應(yīng)視為危害后果嚴(yán)重。

（二） 減輕情節(jié)與從輕情節(jié)競合的處罰規(guī)則

《行政處罰法》 將減輕情節(jié)與從輕情節(jié)混同處理， 可能導(dǎo)致的一個誤解是， 違法行為人如果既有減輕情節(jié)又有從輕情節(jié)， 可視為同時具有兩個減輕情節(jié)， 進(jìn)而可匹配跨處罰幅度或跨罰種性質(zhì)的處罰。 其問題在于， 這種情形同樣可理解為同時具有兩個從輕情節(jié)或一減輕一從輕情節(jié)。 有學(xué)者直言， “ 《行政處罰法》 將從輕、 減輕處罰情形規(guī)定在同一個條款之中而未作區(qū)分， 容易造成過罰相當(dāng)裁量的誤用和濫用”。

理想的解決之策在于， 對減輕情節(jié)與從輕情節(jié)做區(qū)分處理， 同一情節(jié)只能對應(yīng)減輕處罰或從輕處罰， 而不能既可減輕又可從輕。 前已述及， 減輕處罰與從輕處罰以法定最低罰為界， 二者具有量上的差異。 但二者亦具有某種共性———同屬于包容審慎監(jiān)管與柔性執(zhí)法的手段， 構(gòu)成對違法行為人的 “減負(fù)” 與 “優(yōu)惠”。違法行為人既具有減輕情節(jié)又具有從輕情節(jié)的， 做減輕處罰處理自無異議———既然違法行為人已經(jīng)滿足減輕條件， 再考慮從輕處罰顯然南轅北轍， 亦有失公正。相較于減輕處罰， 取道從輕處罰雖可避免違反處罰法定原則的質(zhì)疑， 降低追責(zé)風(fēng)險， 卻有過罰不相當(dāng)之嫌。 但另一方面， 簡單 “做減輕處罰處理” 并不能徹底解決減輕情節(jié)與從輕情節(jié)的競合問題。 因為相較于單一的減輕情節(jié)而言， 違法行為人同時又具備從輕情節(jié)的， 根據(jù)過罰相當(dāng)原則“小過小罰、 大過重罰” 的要求， 后者似乎值得更多的處罰優(yōu)待權(quán)。 究竟如何處理才能保證處罰決定的公正性與科學(xué)性呢？

實現(xiàn)過罰相當(dāng)以準(zhǔn)確判斷 “過” 的大小為前提。 一方面， 確實不能對從輕情節(jié)視而不見， 簡單依據(jù)減輕情節(jié)決定減輕處罰。 違法行為人同時具有減輕情節(jié)與從輕情節(jié)的， 最終的處罰決定應(yīng)較之于單一減輕情節(jié)為輕， 方能保證過錯與處罰相匹配。 另一方面， 一減輕一從輕情節(jié)又顯著不同于二減輕情節(jié)。 “法秩序被思考成一個整體、 一個價值判斷盡可能一致的體系和 ‘意義構(gòu)造’ ”，較之于二減輕情節(jié)而言， 一減輕一從輕情節(jié)顯然應(yīng)處罰更重。 對此， 或許將從輕情節(jié)視為半個減輕情節(jié)相對合理， 即違法行為人同時具有一減輕一從輕情節(jié)的， 應(yīng)按照法定處罰下限的 50%處罰。

（三） 減輕情節(jié)與不罰情節(jié)競合的處罰規(guī)則

如前所述， 減輕處罰與不予處罰涇渭分明。 但實踐紛繁復(fù)雜， 違法行為人完全可能在具備減輕情節(jié)的同時又滿足不罰情節(jié)。 面對二者之間的競合， 處罰機(jī)關(guān)是選擇減輕處罰還是不予處罰？

一方面， 減輕處罰與不予處罰屬不同的裁量階次。 “發(fā)現(xiàn)法律的缺陷并不是什么成就， 將有缺陷的法條解釋得沒有缺陷才是智慧?！北M管 《行政處罰法》 等相關(guān)法律沒有明示減輕處罰的適用規(guī)則， 但 “減輕處罰不能減輕到徹底放棄處罰” 已成共識， 減輕處罰時仍應(yīng)給予一定的處罰， 不能因減輕情節(jié)適用不予處罰。 在刑法學(xué)界， 主流觀點亦認(rèn)為， “減輕處罰的最低限度是不得免除處罰”。 另一方面， 減輕處罰與不予處罰之間的共性亦不容忽視———二者對于違法行為人均呈現(xiàn)授益性， 只是授益程度有所區(qū)別。 不予處罰意味著從罰到不罰， 減輕處罰則意味著從較重的處罰到較輕的處罰。 因此， 減輕情節(jié)與不罰情節(jié)競合之時， 根據(jù)當(dāng)然解釋的原理， 既然違法行為人已經(jīng)滿足不罰條件， 可以不予處罰， 舉重以明輕， 比不予處罰更具損益性的減輕處罰更應(yīng)被允許。 此時再執(zhí)拗于減輕處罰與否以及如何減輕處罰非但沒有意義， 反而徒增工作量。 換言之， 違法行為人既具有減輕情節(jié)又滿足不予處罰情節(jié)或條件的， 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)直接適用不予行政處罰制度。

減輕行政處罰制度是優(yōu)化營商環(huán)境法治保障的重要一環(huán)， 借助于減輕負(fù)擔(dān)式寬大處理， 展現(xiàn)出彰顯人文關(guān)懷、 照顧國計民生的社會效果。 但另一方面， 減輕行政處罰的本質(zhì)是裁量， 來自實體規(guī)則的約束必不可少。 處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在過罰相當(dāng)原則的統(tǒng)領(lǐng)之下， 綜合考慮案情選擇最恰當(dāng)?shù)臏p輕處罰方案， 保證處罰決定合法合理， 讓行政處罰既有力度又有溫度。

（責(zé)任編輯： 劉藝）