摘 要： 從整體上理解國家對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的推動和促進(jìn)， 可以發(fā)現(xiàn)其蘊(yùn)含著國家的公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)這一新內(nèi)涵。 國家提升公共治理能力的內(nèi)在需求， 是其最初源起和始終堅(jiān)持;促進(jìn)政府信息公開、 建設(shè)透明政府和強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)， 是其重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié); 促進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新， 推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展， 是其價(jià)值拓展和最新面向。 這個演進(jìn)過程， 立體地呈現(xiàn)出現(xiàn)代國家建設(shè)治理型政府的功能面向、 建設(shè)透明型政府的倫理面向、 建設(shè)發(fā)展型政府的市場面向， 以及建設(shè)數(shù)字型政府的未來面向。 在大數(shù)據(jù)和人工智能等數(shù)字新技術(shù)條件下， 應(yīng)堅(jiān)持一體化促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開放和開發(fā)利用這個系統(tǒng)觀念和整體視角， 從國家提供新型公共服務(wù)的立場考慮出臺公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用促進(jìn)相關(guān)立法， 以問題為導(dǎo)向， 兼顧公法和私法， 統(tǒng)籌綜合性立法和分散性規(guī)定， 銜接法規(guī)、 政策與標(biāo)準(zhǔn)， 構(gòu)建科學(xué)完備的體系化制度。

關(guān)鍵詞： 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù); 政府信息公開; 數(shù)據(jù)要素; 公共服務(wù)

利用數(shù)據(jù)承載歷史、 傳承經(jīng)驗(yàn)、 發(fā)展文明是人類的智慧體現(xiàn)。 進(jìn)入現(xiàn)代社會以來， 國家進(jìn)行公共治理、 提供公共服務(wù)、 履行法定職責(zé)所需要搜集的數(shù)據(jù)愈來愈多， 聚集起海量公共數(shù)據(jù)資源，成為進(jìn)一步提升國家公共治理、 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)性資源， 并極大地支撐了現(xiàn)代開放政府、 透明政府和責(zé)任政府建設(shè)。 在數(shù)字化、 網(wǎng)絡(luò)化、 智能化時代， 數(shù)字和智能技術(shù)的發(fā)展為公共數(shù)據(jù)資源復(fù)用提供了條件， 使其更加成為推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要資源， 也為技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更充沛的新型生產(chǎn)要素。

對于什么是公共數(shù)據(jù)資源， 如何開發(fā)和利用公共數(shù)據(jù)資源， 以及公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用將會帶來何種效益， 理論和實(shí)踐部門都已經(jīng)有較多關(guān)注和討論。 但公共數(shù)據(jù)資源開放 （供給） 與公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用， 是兩種不同性質(zhì)的行為。 對于公共數(shù)據(jù)資源開放這種行為的性質(zhì)， 卻缺乏足夠的關(guān)注。 這帶來了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用上的理論誤區(qū)， 也可能會妨礙公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用實(shí)踐的進(jìn)一步發(fā)展。 因此， 本文將以論證國家公共數(shù)據(jù)資源開放行為的性質(zhì)為支點(diǎn)， 提出公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的理念， 并論證其為國家在數(shù)字時代提供的一種新型公共服務(wù)。 以此為基礎(chǔ)， 統(tǒng)籌政府公共治理、 政府信息公開和公共數(shù)據(jù)資源開放， 在承認(rèn)其差異的同時， 強(qiáng)調(diào)三者內(nèi)在邏輯上的一致性， 并提出應(yīng)系統(tǒng)化構(gòu)建推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度的初步思考。

一、 整體性理解公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用實(shí)踐

數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)是新概念， 對它們的開發(fā)利用卻并不是新事物， 而是始終伴隨著人類社會的歷史。 但強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的開放性， 利用數(shù)據(jù)推動透明政府建設(shè)， 通過向社會和市場開放數(shù)據(jù)以激勵創(chuàng)新、 發(fā)展經(jīng)濟(jì)， 在現(xiàn)代工業(yè)社會得到了新的發(fā)展， 具有了更豐富的內(nèi)涵。 特別是進(jìn)入到數(shù)字化、 智能化時代， 新的算法和技術(shù)不斷涌現(xiàn)， 公共數(shù)據(jù)資源越來越被視為國家和社會的寶貴財(cái)富。公共數(shù)據(jù)開放利用方式與發(fā)展歷程的不同， 帶來了人們對其在公共治理、 促進(jìn)監(jiān)督和助推經(jīng)濟(jì)等不同方面認(rèn)識上的割裂。

（一） 提升公共治理能力

自古以來， 對不同數(shù)據(jù)不同形式的利用， 都是國家治理的重要基礎(chǔ)。 在現(xiàn)代社會， 公共數(shù)據(jù)在增強(qiáng)國家認(rèn)證能力、 強(qiáng)化公共決策能力、 提升公共服務(wù)能力、 促進(jìn)國家行動能力上的作用更加顯著， 明顯提高了國家治理效率和社會治理水平。

認(rèn)證能力是基礎(chǔ)性國家能力。 國家通過收集、 識別、 確認(rèn)和證明人、 財(cái)、 物、 行、 事等基本社會事實(shí)， 建立起數(shù)據(jù)與人的對應(yīng)關(guān)系，才能監(jiān)測、 識別、 把握社會動向和問題。 2001 年， 國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)布 《關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》， 開始啟動全國層面的人口、 法人單位、自然資源和空間地理、 宏觀經(jīng)濟(jì)四大基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫建設(shè)。 政府?dāng)?shù)據(jù)資源整合共享能力不斷提升。以 “金稅工程” 為例， 其核心機(jī)制是建立中央級的全國稅收數(shù)據(jù)庫。 依托對海量數(shù)據(jù)的深度應(yīng)用和持續(xù)優(yōu)化， 實(shí)現(xiàn)了對涉稅風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)指導(dǎo)。 2023 年 7 月以來， 全國稅務(wù)系統(tǒng)發(fā)揮稅收大數(shù)據(jù)優(yōu)勢， 累計(jì)開展政策精準(zhǔn)推送超 6. 7 億戶 （人） 次、 14. 9 億條。西方發(fā)達(dá)國家也在積極推動公共數(shù)據(jù)資源的認(rèn)證與整合。 以美國犯罪認(rèn)證系統(tǒng)為例， 1970 年聯(lián)邦調(diào)查局獲得授權(quán)， 通過設(shè)立國家犯罪信息中心 （National Crime Information Center） 和國家犯罪記錄數(shù)據(jù)庫 （ National ComputerizedCriminal History System）， 組建全國統(tǒng)一的犯罪信息系統(tǒng)， 到 20 世紀(jì) 90 年代， 已將 1. 95 億份犯罪記錄整合在了一起， 其中包括各州保存的 4000 萬份、 聯(lián)邦機(jī)構(gòu)保存的 3200 萬份和其他由地方機(jī)構(gòu)保存的犯罪記錄。

公共數(shù)據(jù)是科學(xué)決策的基本依據(jù)和支撐。 現(xiàn)代政府制定事關(guān)國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略以及推動與民生緊密關(guān)聯(lián)的公共政策， 比如經(jīng)濟(jì)決策、 社會治理、 環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展、 智慧城市建設(shè)等等， 都離不開基于數(shù)據(jù)的科學(xué)決策。 比如， 國家市場監(jiān)管總局依托全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺， 利用國家法人單位信息資源庫等， 打造經(jīng)營主體政務(wù)服務(wù)碼應(yīng)用， 通過 “一部手機(jī)、 一個二維碼、一個身份” 打通經(jīng)營主體身份驗(yàn)證通道， 實(shí)時關(guān)聯(lián)匯聚企業(yè)執(zhí)照、 經(jīng)營許可、 信用監(jiān)管等常用涉企信息， 建立面向政務(wù)服務(wù)、 行政監(jiān)管等跨部門應(yīng)用場景， 便利經(jīng)營主體 “一企一照一碼” 辦事，惠企政策在線精準(zhǔn)直達(dá)， 支持民營企業(yè)和中小微企業(yè)發(fā)展， 并入選了國務(wù)院 “政府服務(wù)效能提升經(jīng)典案例”。國 外 政 府 也 積 極 推 動 數(shù) 據(jù) 驅(qū) 動 決 策 相 關(guān) 實(shí) 踐。 比 如 美 國 《 循 證 決 策 基 礎(chǔ) 法（2018） 》 （ Foundations for Evidence-Based Policymaking Act of 2018） 要求建立聯(lián)邦首席數(shù)據(jù)官（CDO） 委員會， 還要求聯(lián)邦政府的所有機(jī)構(gòu)都任命一名首席數(shù)據(jù)官， 并采取行動推動其數(shù)據(jù)能力現(xiàn)代化， 實(shí)現(xiàn)整個聯(lián)邦政府層面的數(shù)據(jù)驅(qū)動決策。

提供公共服務(wù)是政府的基礎(chǔ)性職責(zé)。 現(xiàn)代政府圍繞人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，通過積極整合公共數(shù)據(jù)資源， 來優(yōu)化資源配置， 不僅提供公共服務(wù)， 還促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人的自由而全面的發(fā)展。 我國近年來積極推行公共行政從獨(dú)立辦事向協(xié)同治理轉(zhuǎn)變， “最多跑一次”“一網(wǎng)通辦” “一網(wǎng)統(tǒng)管” “一網(wǎng)協(xié)同” 等便民服務(wù)創(chuàng)新實(shí)踐不斷涌現(xiàn)， 一體化政務(wù)服務(wù)和監(jiān)管效能大幅提升。 以浙江 “最多跑一次” 改革為例， 通過 “數(shù)據(jù)多跑路、 群眾少跑腿”， 實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù) “跑一次是底線， 一次不用跑是常態(tài)， 跑多次是例外”。通過公共數(shù)據(jù)資源或者多源數(shù)據(jù)融合應(yīng)用， 我國已經(jīng)在產(chǎn)業(yè)鏈賦能、 農(nóng)業(yè)重大病害監(jiān)測預(yù)警、 大宗商品流通效率提升、 運(yùn)輸裝備協(xié)同制造、 普惠金融風(fēng)控、 天文科技發(fā)現(xiàn)、 文物傳承保護(hù)和價(jià)值增值、 新藥研發(fā)質(zhì)效提升、 數(shù)字應(yīng)急體系構(gòu)建、 風(fēng)電設(shè)施減損增效、 新能源發(fā)展及消納等眾多領(lǐng)域涌現(xiàn)大批 “數(shù)據(jù)要素×” 典型案例，有力支撐了現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)和科技創(chuàng)新發(fā)展。 在國外， 愛沙尼亞通過建設(shè)數(shù)字政府， 全國已經(jīng)實(shí)現(xiàn) 99. 6%的銀行交易通過電子銀行服務(wù)完成， 98%的納稅和海關(guān)申報(bào)在互聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行， 98%的處方藥由醫(yī)生在線完成， 97%的愛沙尼亞人擁有全國通用的電子就診記錄， 99%的公共服務(wù)可在線完成。 ④數(shù)字化公共服務(wù)有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長， 使得信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為愛沙尼亞支柱性產(chǎn)業(yè)。

行動能力是政府在處理突發(fā)事件、 維護(hù)公共秩序、 開展國防外交以及實(shí)施應(yīng)急救援時的效率與執(zhí)行力。 當(dāng)今世界正處于百年未有之大變局， 全球問題與挑戰(zhàn)日益嚴(yán)峻， 同時公共衛(wèi)生、 自然災(zāi)害、 事故災(zāi)難、 社會安全等事件頻發(fā)。 我國在應(yīng)急領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了國家層面的跨部門數(shù)據(jù)匯聚應(yīng)用， 通過將自然資源、 交通、 水利、 氣象等相關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)接入和整合， 可以就多種災(zāi)害趨勢及影響分析進(jìn)行專業(yè)模型的開發(fā)或引入， “仿真推演災(zāi)害的發(fā)展趨勢和影響區(qū)域， 實(shí)現(xiàn)了災(zāi)情研判、信息綜合、 救援處置等應(yīng)急全流程 ‘一張圖’ ”， 還可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境等領(lǐng)域的精細(xì)化治理。通過對公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用， 可以不斷完善信息資源共享體系， 開發(fā)并綜合應(yīng)用多災(zāi)種預(yù)警技術(shù)，提升風(fēng)險(xiǎn)感知預(yù)測能力、 輔助指揮決策能力和應(yīng)急行動能力。

（二） 強(qiáng)化透明政府建設(shè)

現(xiàn)代政府必須是責(zé)任型政府、 監(jiān)督型政府， 也必須是透明政府。 “政府?dāng)?shù)據(jù)開放與政府信息公開具有本質(zhì)區(qū)別”。 政府信息公開的重要內(nèi)涵， 是政府利用信息技術(shù)促進(jìn)政策制定者與公眾之間的參與性和協(xié)作性對話，側(cè)重于政府透明度和公民參與。 但公共數(shù)據(jù)資源利用將更好促進(jìn)政府信息公開。 政府信息公開意味著數(shù)據(jù)的匯集、 分析和整合。 即便是在傳統(tǒng)時代， 政府相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息、文書檔案的匯總和整理， 也為信息公開提供基礎(chǔ)。 國家收集和匯聚的公共數(shù)據(jù)越來越多， 承載的公共利益就越大， 這要求政府在法律、 制度和技術(shù)層面確保相關(guān)數(shù)據(jù)可以向社會透明發(fā)布， 讓公眾和利益相關(guān)方都能以合理途徑獲取所需數(shù)據(jù)。 隨著從單純的發(fā)布公告、 年報(bào)、 統(tǒng)計(jì)公報(bào)， 到以開放數(shù)據(jù)平臺、 在線政務(wù)服務(wù)為載體的大數(shù)據(jù)公開， 政務(wù)信息公開內(nèi)涵和意義不斷豐富。 公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用將相關(guān)政府信息轉(zhuǎn)化為開放數(shù)據(jù)集， 突出了可用性與可再利用性。公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用通過建立開放數(shù)據(jù)平臺、 標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)接口等， 為公民、 企業(yè)、 學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、 社會組織等多元主體提供了平等使用公共數(shù)據(jù)的機(jī)會， 不僅進(jìn)一步提升了政務(wù)工作透明度， 還能借助公共數(shù)據(jù)資源要素的開放與流通構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場， 激發(fā)其商業(yè)價(jià)值， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三） 釋放公共數(shù)據(jù)的市場價(jià)值

“公共數(shù)據(jù)開放制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 有賴于社會公眾對開放數(shù)據(jù)的開發(fā)利用和價(jià)值創(chuàng)造?！?015年國務(wù)院印發(fā) 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》， 明確提出 “數(shù)據(jù)已成為國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源”。 2019年黨的十九屆四中全會在國家戰(zhàn)略層面首次正式確立數(shù)據(jù)作為新型生產(chǎn)要素。 2020 年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的 《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》， 明確要求構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場的 “四梁八柱”。 歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也普遍將數(shù)據(jù)視為數(shù)字時代的基礎(chǔ)資源和戰(zhàn)略資產(chǎn)。 歐盟在 “歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略” 中強(qiáng)調(diào)建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)市場， 鼓勵跨行業(yè)、 跨國界的數(shù)據(jù)共享與利用。 美國也重視數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略性資源意義， 并作出開發(fā)部署。

公共數(shù)據(jù)資源已經(jīng)在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的許多領(lǐng)域得到充分利用。 國家數(shù)據(jù)局先后公布了兩批共 48 個 “數(shù)據(jù)要素×” 典型案例，并開展 “數(shù)據(jù)要素×” 大賽和公布優(yōu)秀項(xiàng)目案例，覆蓋了工業(yè)制造、 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、 商貿(mào)流通、 交通運(yùn)輸、 金融服務(wù)、 科技創(chuàng)新、 文化旅游、 醫(yī)療健康、 應(yīng)急管理、 氣象服務(wù)、 城市治理、 綠色低碳等多個領(lǐng)域。 例如， 浙江網(wǎng)商銀行股份有限公司、 螞蟻科技集團(tuán)股份有限公司和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部大數(shù)據(jù)中心合作， 利用隱私計(jì)算技術(shù)， 將遙感識別數(shù)據(jù)、 農(nóng)戶個人授權(quán)數(shù)據(jù)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的農(nóng)村土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、 承包數(shù)據(jù)、 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動等公共數(shù)據(jù)安全匯集進(jìn)行聯(lián)合建模， 實(shí)時掌握農(nóng)戶種植農(nóng)田的真實(shí)經(jīng)營情況， 用于農(nóng)業(yè)信貸授信評估， 以此解決小農(nóng)戶因缺乏貸款記錄、 有效抵質(zhì)押物而難以獲得貸款支持的難題。 自 2023 年起， 累計(jì)為 260 萬農(nóng)戶提供普惠金融服務(wù)， 授信總額 638. 8 億元， 其中 53 萬農(nóng)戶為首次獲得銀行貸款; 覆蓋全國 31 個?。▍^(qū)、 市） 的 2688 個縣級行政區(qū)， 占全國縣級行政區(qū)的 94. 44%。

歐美普遍強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)資源的免費(fèi)開放以及政府機(jī)構(gòu)對于開放數(shù)據(jù)的法定義務(wù)。 2018 年， 美國通過 《開放政府?dāng)?shù)據(jù)法》 （Open Government Data Act）， 要求除涉及國家安全或其他少數(shù)情形外，所有政府部門應(yīng)使用標(biāo)準(zhǔn)化的非專有格式將其所有信息作為開放數(shù)據(jù)發(fā)布。 公共數(shù)據(jù)開放成為聯(lián)邦政府的 “法定義務(wù)”。 通過立法和建立首席數(shù)據(jù)官制度、 搭建數(shù)據(jù)資源管理平臺、 制定政府?dāng)?shù)據(jù)資源價(jià)值評估標(biāo)準(zhǔn)等舉措， 美國已構(gòu)建起功能完善、 覆蓋廣泛、 用戶友好的政府?dāng)?shù)據(jù)開放體系。2011 年歐盟委員會通過 “開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略” 以及 《公共數(shù)據(jù)數(shù)字化公開決議》 （Resolution on theDigital Opening-up of Public Data）， 要求所有公共財(cái)政資助所獲取的公共數(shù)據(jù)， 一般情況下都需要向社會免費(fèi)公開， 確立了公共數(shù)據(jù) “全部公開、 例外不公開” 的原則。 其后， 歐盟通過一系列法律和政策， 強(qiáng)調(diào)公共數(shù)據(jù)的公開、 訪問規(guī)則， 特別是高價(jià)值數(shù)據(jù)開放的措施。

雖然公共治理、 政府信息公開、 公共服務(wù)與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展分屬不同領(lǐng)域， 具有各自不同的性質(zhì)和內(nèi)涵， 但在數(shù)字時代， 它們之間因公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用而具有了內(nèi)在邏輯上的一致性。

二、 公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用促進(jìn)的內(nèi)涵

公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用， 內(nèi)在地要求國家提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)。 因?yàn)楣矓?shù)據(jù)資源的性質(zhì)既不同于傳統(tǒng)自然資源， 也不同于其他公共資源， 其開發(fā)利用具有特殊的價(jià)值面向和開展方式。

（一） 公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)

公共數(shù)據(jù)實(shí)際上是國家進(jìn)行公共治理、 提供公共服務(wù)或政府依法履職的副產(chǎn)品。 從這個意義上說， 原初的公共數(shù)據(jù)既不是國家機(jī)關(guān)依法履職的 “目標(biāo)”， 也不是國家機(jī)構(gòu)運(yùn)作的 “產(chǎn)品”。 它的價(jià)值及實(shí)現(xiàn)方式， 都具有特殊性。

1. 公共數(shù)據(jù)具有很高的附加值

公共數(shù)據(jù)資源是公共治理和公共服務(wù)的內(nèi)在部分， 公共治理和服務(wù)本身既要用到已有公共數(shù)據(jù)資源， 也會不斷產(chǎn)生新的公共數(shù)據(jù)資源。 一方面， 公共治理和服務(wù)的過程源源不斷地產(chǎn)生、 創(chuàng)造和積累公共數(shù)據(jù)資源。 政府在利用公共數(shù)據(jù)資源履職的過程中， 不斷收集各類信息， 并產(chǎn)生監(jiān)管記錄、 業(yè)務(wù)辦理、 財(cái)政支出和公共項(xiàng)目進(jìn)展等各類數(shù)據(jù)。 另一方面， 公共數(shù)據(jù)資源是政府治理和服務(wù)過程中不可或缺的工具， 公共治理和服務(wù)需要依賴公共數(shù)據(jù)資源。 這些數(shù)據(jù)涵蓋了人口統(tǒng)計(jì)、 經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、 市場發(fā)展、 社會服務(wù)、 公共安全等各個領(lǐng)域， 給政府在政策制定、 資源配置、 服務(wù)優(yōu)化等方面進(jìn)行認(rèn)證、 決策、 服務(wù)、 行動提供了全面、 準(zhǔn)確、 有力的支撐。 兩者形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)。 據(jù)復(fù)旦大學(xué)的調(diào)查統(tǒng)計(jì)， 目前在我國省級和市級的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺中， 高新技術(shù)企業(yè)、 醫(yī)療機(jī)構(gòu)、 企業(yè)/ 個體戶注冊登記等公共數(shù)據(jù)都得到較高程度的利用， 釋放出了較大的社會公益價(jià)值和科研價(jià)值。這就決定了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用不能脫離公共治理和服務(wù)的大框架。

2. 公共數(shù)據(jù)是一種新型公共資源

公共數(shù)據(jù)資源既不同于礦藏、 水流、 森林等 《中華人民共和國憲法》 （以下簡稱 《憲法》 ）第 9 條所規(guī)定的自然資源，也不同于公共設(shè)施或服務(wù)等其他類型的公共資源。 它具有非排他性、非競爭性、 非耗竭性的特點(diǎn)。 一旦公共數(shù)據(jù)合法合規(guī)生成并公開， 幾乎不可能阻止他人獲取和使用。 只要在數(shù)據(jù)開放平臺上， 除通過技術(shù)方式控制境外訪問或下載外， 任何有網(wǎng)絡(luò)接入的主體都能訪問和下載， 無法將特定主體排除在外。 但是， 與采伐林木、 捕撈海魚、 開鑿礦產(chǎn)以及使用公共設(shè)施、 享受公共服務(wù)都不同， 公共數(shù)據(jù)資源又具有非競爭性， 一個自然人或組織去使用特定公共數(shù)據(jù)， 并不會減少其他人使用的機(jī)會或貶損其他人使用的價(jià)值。 甚至在相同數(shù)據(jù)上進(jìn)行多主體、多層次、 多元化開發(fā)， 是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的基本邏輯。公共數(shù)據(jù)資源還具有非耗竭性， 可以被無限次地復(fù)制和使用， 不僅不會對原始數(shù)據(jù)造成任何損耗， 還可能產(chǎn)生更多新的數(shù)據(jù)。 在這個意義上，它不是數(shù)字時代的 “石油”， 而更像是數(shù)字時代的陽光、 空氣和風(fēng)， 只要能 “供得出、 流得動、用得好”， 就可以取之不盡、 用之不竭。 但是， 公共數(shù)據(jù)資源又具有價(jià)值上的稀缺性。 這種稀缺性并非源于數(shù)據(jù)量的物理上的有限， 而是由于高質(zhì)量、 高價(jià)值的公共數(shù)據(jù)供給需要大量時間和資源投入。 經(jīng)過復(fù)雜的收集、 清洗、 篩選和分析， 才能確保公共數(shù)據(jù)資源的準(zhǔn)確性和可用性。

3. 公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用實(shí)質(zhì)上是再開發(fā)、 再利用

公共數(shù)據(jù)是 “產(chǎn)生的” 而不是 “生產(chǎn)的”。 例如， 全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺面向十四億多人口和一億多經(jīng)營主體打造覆蓋全國的政務(wù)服務(wù) “一張網(wǎng)”， 2023 年， 實(shí)名用戶超過 10 億人，其中國家平臺實(shí)名注冊用戶達(dá) 8. 68 億人， 政務(wù)數(shù)據(jù)共享服務(wù)超 5000 億次。該平臺建設(shè)的主要目標(biāo)是提升政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和效率， 促進(jìn)政務(wù)服務(wù)跨地區(qū)、 跨部門、 跨層級數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，但在此過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)蘊(yùn)含著豐富的潛在價(jià)值， 經(jīng)過清洗、 脫敏、 加工后， 能夠突破原有的應(yīng)用邊界， 在不同領(lǐng)域和多元場景中發(fā)揮作用， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的最大化釋放。 再以稅務(wù)部門的日常稅收征管工作為例， 企業(yè)和個人的納稅申報(bào)、 財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)收集起來的最初用途， 是確保稅收的準(zhǔn)確征收與管理。 而當(dāng)這些數(shù)據(jù)被進(jìn)一步挖掘時， 就進(jìn)入了再開發(fā)、 再利用階段： 通過對大量納稅數(shù)據(jù)的整合與分析， 不僅可以加強(qiáng)各政府部門的業(yè)務(wù)協(xié)同能力， 還可以洞察地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢， 為政府制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策提供有力依據(jù)， 并為金融機(jī)構(gòu)評估企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)提供參考，促進(jìn)信貸業(yè)務(wù)健康開展。

（二） 公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的邏輯層次

2024 年 9 月 21 日中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》 （以下簡稱 《意見》 ） 指出： “各級黨政機(jī)關(guān)、 企事業(yè)單位依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)， 是國家重要的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源?！?推動公共數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用和提高公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用水平， 已經(jīng)成為國家重要的戰(zhàn)略部署。 但是， 公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用是一系列復(fù)雜而又具有不同法律性質(zhì)的行為， 包括政務(wù)部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享， 國家對公共數(shù)據(jù)資源的供給，以及社會和市場主體對公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用。

1. 政務(wù)部門內(nèi)部的數(shù)據(jù)共享

公共數(shù)據(jù)資源產(chǎn)生于政務(wù)部門，其重要的應(yīng)用對象和應(yīng)用場景也首先是政務(wù)利用。 公共數(shù)據(jù)資源中最核心的是政務(wù)信息資源， 也即 “政務(wù)部門在履行職責(zé)過程中制作或獲取的， 以一定形式記錄、 保存的文件、 資料、 圖表和數(shù)據(jù)等各類信息資源， 包括政務(wù)部門直接或通過第三方依法采集的、 依法授權(quán)管理的和因履行職責(zé)需要依托政務(wù)信息系統(tǒng)形成的信息資源等”。 在國家信息化發(fā)展、 數(shù)字政府和服務(wù)型政府建設(shè)中， 我國很早就認(rèn)識到大數(shù)據(jù)特別是政務(wù)信息資源在提升政府決策和風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的社會治理能力， 對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行更準(zhǔn)確的監(jiān)測、 分析、 預(yù)測、 預(yù)警能力， 公共服務(wù)和民生服務(wù)能力， 經(jīng)濟(jì)和社會創(chuàng)新能力， 以及培育高端智能、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展新生態(tài)的能力。依托政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換平臺， 我國在國家人口基礎(chǔ)信息庫、 法人單位信息資源庫、 自然資源和空間地理基礎(chǔ)信息庫等國家基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源的跨部門、 跨區(qū)域共享方面，都實(shí)現(xiàn)了巨大的跨越式發(fā)展， 有力支撐了科學(xué)決策、 社會治理和民生公共服務(wù)。

公共數(shù)據(jù)資源共享、 利用的范圍、 程度和效果， 本身是衡量政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型水平和公共治理能力的重要指標(biāo)。 在政府內(nèi)部， 跨層級、 跨地區(qū)、 跨系統(tǒng)、 跨部門、 跨業(yè)務(wù)的公共數(shù)據(jù)共享， 能夠打破信息壁壘。 “最多跑一次” “一網(wǎng)通辦” 等政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦事便利度的極大提升， 得益于公共數(shù)據(jù)破除地域壁壘實(shí)現(xiàn)的流動。 通過人口、 交通、 環(huán)境、 治安等多領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)匯集和分析，我國許多地方開發(fā)城市運(yùn)行 “一網(wǎng)統(tǒng)管”， 加強(qiáng)對城市運(yùn)行管理服務(wù)狀況的實(shí)時監(jiān)測、 動態(tài)分析、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、 指揮監(jiān)督和綜合評價(jià)， 提高了治理能力和水平。究其實(shí)質(zhì)， 政務(wù)部門內(nèi)部對信息資源的共享， 屬于相關(guān)國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為。

2. 國家對公共數(shù)據(jù)資源的供給

從法律性質(zhì)上講， 國家并不是公共數(shù)據(jù)的 “所有者”。 但由于公共數(shù)據(jù)產(chǎn)生于政務(wù)部門履職與提供公共服務(wù)， 客觀上使得國家成為公共數(shù)據(jù)的 “持有者”。 除了政府部門內(nèi)部的信息共享之外， 如果要挖掘公共數(shù)據(jù)的價(jià)值， 國家就必須向社會供給公共數(shù)據(jù)資源。 公共數(shù)據(jù)資源的開放，是其開發(fā)利用的前提。 2015 年國務(wù)院 《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》 已經(jīng)提出 “穩(wěn)步推動公共數(shù)據(jù)資源開放”， 并就 “建立政府部門和事業(yè)單位等公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)資源清單” “加快建設(shè)國家政府?dāng)?shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺” “制定公共機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放計(jì)劃” 作出部署， 要求 “提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享標(biāo)準(zhǔn)化程度， 優(yōu)先推動信用、 交通等民生保障服務(wù)相關(guān)領(lǐng)域的政府?dāng)?shù)據(jù)集向社會開放”。 《意見》 進(jìn)一步提出 “擴(kuò)大公共數(shù)據(jù)資源供給”。

公共數(shù)據(jù)資源供給不能等同于一般的公共資源交易。 公共資源交易通常采取公開招標(biāo)、 邀請招標(biāo)、 拍賣等方式進(jìn)行。 但公共數(shù)據(jù)資源不是傳統(tǒng)公共資源， 不宜以傳統(tǒng)公共資源交易的方式提供。 公民已經(jīng)以納稅的形式為公共數(shù)據(jù)的采集、 匯集付費(fèi)， 政府并不具有對公共數(shù)據(jù)占有、 使用、收益和處分的絕對支配力。 公共數(shù)據(jù)資源不宜拍賣或出售， 而應(yīng)通過共享、 開放或授權(quán)運(yùn)營等方式進(jìn)行合理利用。 因此， 從法律上說， 國家向社會和市場供給公共數(shù)據(jù)資源的行為應(yīng)該屬于公共服務(wù)。 盡管這種公共服務(wù)不是基本公共服務(wù)， 而是新型 “增值型” 公共服務(wù)。

公共數(shù)據(jù)經(jīng)加工、 處理后， 有極高的價(jià)值密度， 承載巨大信息量， 這并非僅源于數(shù)據(jù)量的龐大， 還源于其來源之廣泛、 內(nèi)容之豐富。 以智能駕駛汽車測試為例， 長期以來存在數(shù)據(jù)采集成本高、 周期長、 高價(jià)值場景缺乏等痛點(diǎn)問題， 制約技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。 企業(yè)通過融合紅綠燈、交通事故、 道路施工等公共數(shù)據(jù)和路側(cè)車路協(xié)同行業(yè)數(shù)據(jù)， 能夠構(gòu)建以車路一體化場景數(shù)據(jù)庫為核心的數(shù)據(jù)要素流通平臺， 提供智能駕駛仿真場景庫， 實(shí)現(xiàn) “以數(shù)補(bǔ)鏈”， 補(bǔ)全智能駕駛研發(fā)測試服務(wù)全鏈條， 更好推動新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。北京 2023 年就開放了一批涵蓋經(jīng)濟(jì)、 政治、 文化、 社會、 生態(tài)等不同領(lǐng)域的 18 個、 近 500T 高質(zhì)量數(shù)據(jù)集供大模型企業(yè)訓(xùn)練使用， 發(fā)布了全國首個車路協(xié)同自動駕駛數(shù)據(jù)集。

公共數(shù)據(jù)資源的市場價(jià)值釋放， 能夠有效促進(jìn)企業(yè)全要素生產(chǎn)率增長。 研究表明， 城市公共數(shù)據(jù)開放水平每提高 1%， 當(dāng)?shù)仄髽I(yè)全要素生產(chǎn)率平均提升約 0. 18%， 且對民營企業(yè)、 服務(wù)業(yè)企業(yè)全要素生產(chǎn)率提升最為明顯。 但總體而言， 當(dāng)前我國公共數(shù)據(jù)資源的市場價(jià)值釋放狀況還不夠理想。 《全國數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告 （2023 年） 》 顯示， “我國數(shù)據(jù)資源管理和利用整體處于起步階段，目前還存在數(shù)據(jù)有效供給不足、 算力還需適度超前布局、 數(shù)據(jù)多元流通模式待完善、 數(shù)據(jù)價(jià)值有待進(jìn)一步釋放等挑戰(zhàn)”。

（三） 促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的內(nèi)涵

政府作為公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的第一用戶， 扮演著推動公共數(shù)據(jù)資源共享、 開發(fā)和應(yīng)用的重要角色。 其責(zé)任不僅在于提高公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)和治理能力， 更在于通過有效的公共數(shù)據(jù)資源管理， 促進(jìn)國家整體發(fā)展。

1. 數(shù)據(jù)治理與政務(wù)利用

作為公共部門履職或提供公共服務(wù)的副產(chǎn)品， 公共數(shù)據(jù)在未經(jīng)加工、 分析和應(yīng)用之前的原始數(shù)據(jù)狀態(tài)下并非 “生產(chǎn)資料”， 本身并不直接參與生產(chǎn)過程， 也不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值， 而更像是一種 “數(shù)據(jù)粗料”， 需要通過數(shù)據(jù)治理， 才能形成公共數(shù)據(jù)資源。 國務(wù)院發(fā)布的 《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》 提出， 要向社會開放 “政府部門和公共企事業(yè)單位的原始性、 可機(jī)器讀取、 可供社會化再利用的數(shù)據(jù)集”。 2018 年中央網(wǎng)信辦等三部門聯(lián)合印發(fā)的 《公共信息資源開放試點(diǎn)工作方案》 也要求 “明確開放數(shù)據(jù)的完整性、 機(jī)器可讀性、 格式通用性”。 近十年來， 通過統(tǒng)一工程規(guī)劃、 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、 統(tǒng)一備案管理、 統(tǒng)一審計(jì)監(jiān)督、 統(tǒng)一評價(jià)體系， 在解決 “各自為政、 條塊分割、 煙囪林立、 信息孤島” 等政務(wù)信息化建設(shè)問題上已取得巨大進(jìn)展， 實(shí)現(xiàn)了政務(wù)信息系統(tǒng)更好的整合共享，也使得原始、 粗糙、 分散的公共數(shù)據(jù)經(jīng)過數(shù)據(jù)治理而逐步匯聚成公共數(shù)據(jù)資源。 政府還可以通過采購數(shù)據(jù)治理產(chǎn)品來輔助數(shù)據(jù)治理， 提升公共治理水平。 在我國， 政府在遵循 《數(shù)據(jù)庫政府采購需求標(biāo)準(zhǔn) （2023 年版） 》 等標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上， 采購數(shù)據(jù)庫、 數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)等數(shù)據(jù)治理產(chǎn)品。美國政府與科技巨頭合作， 簽訂 “零成本合同”， 構(gòu)建 “零成本” 數(shù)字服務(wù)采購模式， 低成本、 高效率提升政府?dāng)?shù)據(jù)治理和開放共享能力?？梢哉f， 利用自身掌握的公共數(shù)據(jù)資源提升治理能力， 既是政府的 “本能”， 也是其 “近水樓臺先得月” 的 “天然” 優(yōu)勢。 即便是不宜公開的公共數(shù)據(jù)資源， 也能為政府自身所利用。 公共數(shù)據(jù)資源建設(shè)和利用不斷為國家治理賦能。國務(wù)院辦公廳近年來已經(jīng)發(fā)布了 6 批數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單， 還有 4 批垂管業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接清單，共享調(diào)用次數(shù)超過了 5400 億次， 累計(jì)交換垂管數(shù)據(jù)超過 6. 8 億條。

2. 保障數(shù)據(jù)安全， 構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源利用秩序

公共數(shù)據(jù)資源可能涉及國家安全、 個人隱私以及商業(yè)秘密等敏感信息， 首先要確保安全。 公共數(shù)據(jù)具有樣本量大、 敏感度高、 聚集性強(qiáng)等特點(diǎn)， 極易成為隱私數(shù)據(jù)泄露的高發(fā)地。一旦不同數(shù)據(jù)集被大量泄露， 或是被惡意挖掘， 很可能造成嚴(yán)重的國家安全風(fēng)險(xiǎn)。 通過 《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》 《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》 《中華人民共和國個人信息保護(hù)法》 以及 《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》 《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例》 等一系列法律體系建設(shè)， 我國已經(jīng)構(gòu)建了一套行之有效的數(shù)據(jù)安全制度， 保障了公共數(shù)據(jù)資源安全。 但同時， 公共數(shù)據(jù)資源作為一種新型資源， 在很大程度上是一種公物。 為了避免 “公地悲劇”， 國家也必須構(gòu)建一套規(guī)則制度， 確保公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用有序開展。

3. 優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度環(huán)境

作為一種新型資源， 公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值仍有待于社會和市場的充分認(rèn)知。 公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用對法律、 標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)則供給也提出了強(qiáng)大需求。 我國逐步完善相關(guān)頂層設(shè)計(jì)， 不斷推進(jìn)地方開展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)。 在構(gòu)建起數(shù)據(jù)安全和治理基本法律框架的基礎(chǔ)上， 不斷為數(shù)據(jù)要素的開發(fā)利用和科技創(chuàng)新提供制度支撐。 繼 “數(shù)據(jù)二十條” 之后， 《意見》 又提出 “破除公共數(shù)據(jù)流通使用的體制性障礙、 機(jī)制性梗阻” “鼓勵各地區(qū)各部門因地制宜推動共享開放， 探索開展依規(guī)授權(quán)運(yùn)營， 完善資源開發(fā)利用制度”。 隨后， 國家發(fā)展改革委、 國家數(shù)據(jù)局印發(fā) 《公共數(shù)據(jù)資源登記管理暫行辦法》 《公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營實(shí)施規(guī)范 （試行） 》 《關(guān)于建立公共數(shù)據(jù)資源授權(quán)運(yùn)營價(jià)格形成機(jī)制的通知》， 初步搭建了公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用 “1+3” 政策體系。 但數(shù)據(jù)要素與公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的制度建設(shè)， 仍然有待探索和完善， 以進(jìn)一步優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的營商環(huán)境， 為相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)分配提供更完善制度遵循。

三、 體系化構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用促進(jìn)制度

新型公共資源的特殊性， 決定了公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)利用不能局限于傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度體系，也不能采取傳統(tǒng)公共資源的提供方式。 要以整體性視野構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度體系， 從國家提供新型公共服務(wù)的立場出發(fā)， 推動政府信息公開、 提升公共治理與激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值相結(jié)合， 實(shí)現(xiàn)透明型、 服務(wù)型和發(fā)展型政府建設(shè)相統(tǒng)一。

（一） 以公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)加快國家治理數(shù)字化

公共服務(wù)是一種社會資源再分配方式， 以促進(jìn)資源合理配置、 彌補(bǔ)市場機(jī)制不足、 確保社會公平正義。公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)正是數(shù)字時代國家提供的新型公共服務(wù)。 國家利用公共數(shù)據(jù)提升公共治理能力， 并向社會提供公共數(shù)據(jù)資源這種副產(chǎn)品， 同時達(dá)到推動政府信息公開， 并服務(wù)市場創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好成效。 政府公開的政務(wù)信息， 自然就構(gòu)成公共數(shù)據(jù)資源的重要部分。 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)很可能成為數(shù)字時代政府信息公開和公共治理的新形態(tài)。

加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用， 具有政府信息公開、 提升公共治理與激活數(shù)據(jù)要素價(jià)值三個面向， 都是數(shù)字化賦能國家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)。 要以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)和公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。 推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用， 本質(zhì)上是數(shù)字時代國家既服務(wù)公民也服務(wù)市場的新表現(xiàn)， 彰顯了建設(shè)透明型政府、 服務(wù)型政府和發(fā)展型政府的統(tǒng)一。

（二） 公共數(shù)據(jù)資源公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)

國家推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用， 本身就包含提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的意蘊(yùn)。

1. 公共數(shù)據(jù)資源的 “公共” 屬性

學(xué)界對公共數(shù)據(jù)的法律屬性尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識， 主要觀點(diǎn)有 “政府所有說”“國家所有說”“公共信托說” “公物說”等。 實(shí)際上， 作為內(nèi)在于國家公共治理、 公共服務(wù)之中的副產(chǎn)品， 公共數(shù)據(jù)資源顯然不同于由全體社會成員享有并由政府代行所有權(quán)的土地、 礦產(chǎn)等傳統(tǒng)公共資源。 ⑥傳統(tǒng)公共資源可被擬制成為全民所有的生產(chǎn)資料， 政府可以選擇是否出讓、 何時出讓、 以何種方式出讓， 并通過出讓獲得收益， 不斷推動公共資源收益全民共享。 但因與傳統(tǒng)物理性的自然資源在基本性質(zhì)與用途上的區(qū)別， 公共數(shù)據(jù)資源開放利用需遵循開放性的公共服務(wù)邏輯。

公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)不能采取傳統(tǒng)公共資源的提供方式。 除了作為國家治理 “副產(chǎn)品”， 公民已經(jīng)以納稅方式為公共數(shù)據(jù)資源 “付費(fèi)” 之外， 數(shù)據(jù)自身的特性也決定了其應(yīng)以公共服務(wù)的方式提供。 第一， 數(shù)據(jù)具有衰變性。 數(shù)據(jù)閑置將無可避免地造成價(jià)值衰減。 尤其是金融數(shù)據(jù)、 市場發(fā)展數(shù)據(jù)、 社交媒體數(shù)據(jù)等都具有很強(qiáng)的時效性， 隨著時間的推移， 市場條件、 公眾情緒等都不斷變化， 這些數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和相關(guān)性也會迅速下降。 所以， 國家應(yīng)及時、 準(zhǔn)確、 完整地向社會提供公共數(shù)據(jù)資源， 實(shí)現(xiàn) “應(yīng)供盡供” “能供快供”， 最大化發(fā)揮數(shù)據(jù)要素價(jià)值。 公共數(shù)據(jù)資源不能像傳統(tǒng)公共資源那樣， 可以完全由政府決定拍賣或出讓時機(jī)， 甚至 “待價(jià)而沽” 以自利。 第二， 數(shù)據(jù)具有動態(tài)性。 傳統(tǒng)土地、 礦產(chǎn)等公共資源是靜態(tài)的， 只能通過定期或不定期拍賣等方式出讓相關(guān)權(quán)益， 不可能 24 小時交易。 但數(shù)據(jù)是動態(tài)的、 可流動的， 破除了時間的限制， 可全天候?qū)崟r提供。 因此， 公共數(shù)據(jù)資源有條件實(shí)時向社會提供， 成為最常態(tài)化的公共服務(wù)。 第三， 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)可以提高效率、 避免腐敗尋租。 盡管拍賣是傳統(tǒng)公共資源出讓、 提供的重要方式， 但其不僅程序繁瑣、 效率低下， 而且存在巨大的尋租空間。 如果公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)作為一種新型公共服務(wù)向所有公民、 企業(yè)、 機(jī)構(gòu)提供， 只適當(dāng)收取 “補(bǔ)償” 費(fèi)用甚至免費(fèi)， 更加符合數(shù)據(jù)要素規(guī)律，提高公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效率， 壓縮尋租空間。 第四， 公共數(shù)據(jù)不是 “產(chǎn)品”， 而是 “衍生物”。 公民、 企業(yè)和組織辦理業(yè)務(wù)， 需要向政府部門提供相關(guān)信息。 在這個過程中， 辦理業(yè)務(wù)才是目的， 提供信息是輔助條件。 雖然相關(guān)信息在政府信息系統(tǒng)中 “沉淀” 和 “集聚” 成 “公共數(shù)據(jù)”， 但不能說提供了信息的個體、 企業(yè)或組織是 “公共數(shù)據(jù)” 的生產(chǎn)者。 同時， 盡管辦理業(yè)務(wù)需要收集和處理個體、 企業(yè)或組織提供的相關(guān)信息， 但對這些信息的 “收集” 和 “處理” 本身不是目的， 而只是辦理業(yè)務(wù)的必要條件， 因此政府部門也不是公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者。 當(dāng)然， 提供信息的個體、 企業(yè)和組織可以享有與信息相關(guān)的人格利益或其他利益， 但對于這些信息所沉淀、 集聚所形成的公共數(shù)據(jù)資源不享有所有權(quán)或其他財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。 當(dāng)然， 對于經(jīng)過數(shù)據(jù)治理之后所形成的公共數(shù)據(jù)資源， 政府或相關(guān)主體可能享有相應(yīng)的權(quán)利。 在這里， “公共數(shù)據(jù)” 與 “公共數(shù)據(jù)資源”顯然是兩個不同的概念。

2. 政府信息公開本身就應(yīng)走向公共數(shù)據(jù)資源公開

公共數(shù)據(jù)資源所內(nèi)含的政府信息， 本身就應(yīng)依法公開。 數(shù)據(jù)可以被解釋為結(jié)構(gòu)化的單條信息集合， 適用于傳統(tǒng)的政府信息公開， 并按照既有政府信息公開的程序進(jìn)行收集、 整理和發(fā)布。數(shù)據(jù)以其特性要求其內(nèi)含的政府信息向公眾公開， 豐富和發(fā)展了大數(shù)據(jù)時代開放政府的內(nèi)容。 隨著以人工智能為代表的新一代信息技術(shù)的飛速發(fā)展， 社會公眾接收、 分析原始數(shù)據(jù)的需求與能力都大幅提升， 對政府信息公開提出了新的要求。 依職權(quán)主動公開的政府信息自然就是公共數(shù)據(jù)資源的一部分。 政府部門依法在更大程度、 更大范圍上滿足公共數(shù)據(jù)資源開放的要求， 也將會大大促進(jìn)政府信息公開， 使公民和企業(yè)不必申請公開即可獲得政府信息， 降低行政成本和社會成本。

公共數(shù)據(jù)資源開放是數(shù)字技術(shù)發(fā)展背景下政府信息公開演進(jìn)和迭代的必然結(jié)果。 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)應(yīng)當(dāng)是更大范圍、 更深層次、 更細(xì)顆粒度的政府信息公開。 在現(xiàn)代民主法治國家， 政府信息公開是保障公民知情權(quán)、 參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要舉措。 信息公開早已不僅僅是政府的責(zé)任， 已成為所有國家機(jī)關(guān)正在開展的實(shí)踐。 人民代表大會作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)， 其工作涉及立法、 監(jiān)督等重要事務(wù)， 進(jìn)行信息公開是公眾參與國家治理的重要保障; 法院和檢察院等司法機(jī)關(guān)的信息公開，將審判活動、 檢務(wù)工作置于公眾的監(jiān)督之下， 既避免 “暗箱操作” 和權(quán)力濫用， 也讓公平正義更加可觸可感可信; 監(jiān)察委員會作為行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)， 其信息公開對于防止公職人員濫用權(quán)力、 保持公職隊(duì)伍的廉潔性具有重要意義。 這些機(jī)構(gòu)在履職過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)， 也應(yīng)當(dāng)成為公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的重要內(nèi)容， 從而更好推動構(gòu)建開放、 透明的國家治理環(huán)境。

明確公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用與政府信息公開的邏輯一致性， 是推進(jìn)體系化構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度的前提。 當(dāng)前， 我國公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用因權(quán)屬爭議而難以回應(yīng)多元利益， 因缺乏足夠激勵機(jī)制導(dǎo)致海量數(shù)據(jù)資源并未得到充分利用。 特別是， 地方政府推進(jìn)數(shù)據(jù)資產(chǎn)價(jià)值化所帶來的 “數(shù)據(jù)財(cái)政” 沖動也引發(fā)了廣泛質(zhì)疑， 一個地方全部的政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市運(yùn)營權(quán)的拍賣， 若監(jiān)管不當(dāng)， 將帶來巨大風(fēng)險(xiǎn)。完全可以將公共數(shù)據(jù)資源開放作為政府有義務(wù)提供的一種公共服務(wù)， 避免其 “沉睡” 和浪費(fèi)。

3. 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)是數(shù)字時代國家治理的內(nèi)在部分

公共數(shù)據(jù)資源是數(shù)字時代國家治理的重要依托， 公共數(shù)據(jù)資源的價(jià)值實(shí)現(xiàn)也是國家治理的重要目標(biāo)。 通過公共數(shù)據(jù)的開放、 流通和共享， 不僅能使國家更加全面了解社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題， 更可以激發(fā)市場的活力和創(chuàng)新力， 推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展。

公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的提供， 契合政府職能從管理型向服務(wù)型的價(jià)值轉(zhuǎn)向。 從數(shù)字時代數(shù)據(jù)的特性出發(fā)， 也應(yīng)當(dāng)構(gòu)建提供公共數(shù)據(jù)資源這一新型公共服務(wù)的制度體系， 將營利導(dǎo)向的資源交易轉(zhuǎn)變?yōu)楣鎸?dǎo)向的公共服務(wù)。

（三） 公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用促進(jìn)需構(gòu)建更系統(tǒng)化制度體系

公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的體系化制度構(gòu)建， 應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌安全與發(fā)展、 統(tǒng)籌國家與市場、 統(tǒng)籌公法與私法的理念基礎(chǔ)上， 做好相關(guān)政策、 法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)銜接， 為更好發(fā)揮公共數(shù)據(jù)資源推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、 促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

1. 統(tǒng)籌安全與發(fā)展

信息技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了數(shù)據(jù)竊取技術(shù)和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)不斷升級， 網(wǎng)絡(luò)犯罪的跨國性態(tài)勢加劇，對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的安全保障提出更高要求。 但從技術(shù)上講， 各類安全保障程序設(shè)置始終面臨著 “防止逆向工程反推原始數(shù)據(jù)集而限制數(shù)據(jù)服務(wù)” 和 “避免保護(hù)過度以限制數(shù)據(jù)多次開發(fā)利用價(jià)值” 的兩難。確保數(shù)據(jù)安全是推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的基礎(chǔ)底座， 要通過筑牢全鏈條、 全流程的安全防護(hù)網(wǎng)， 解決政府提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的后顧之憂， 更好發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用。 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)提供者在向社會提供服務(wù)前， 應(yīng)做好清洗、 脫敏、 加工和分類分級， 保護(hù)好國家安全、 個人隱私、 商業(yè)秘密。 根據(jù)數(shù)據(jù)重要性和敏感程度， 對特殊領(lǐng)域的重點(diǎn)數(shù)據(jù)資源可采用限制開放范圍、 強(qiáng)化授權(quán)審查等方式， 進(jìn)行相對嚴(yán)格保護(hù)， 對其他公共數(shù)據(jù)資源則 “應(yīng)開盡開”。 在公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)提供過程中， 應(yīng)構(gòu)建數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評估、 監(jiān)測預(yù)警、 應(yīng)急處置等全流程安全防控體系， 切實(shí)防范數(shù)據(jù)泄露、 篡改等安全風(fēng)險(xiǎn)。 建立數(shù)據(jù)全生命周期追溯機(jī)制， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)全過程可追溯。完善部門協(xié)調(diào)的監(jiān)管機(jī)制， 明確各部門在監(jiān)管中的職責(zé)分工，建立部門之間的信息共享和執(zhí)法協(xié)同， 嚴(yán)厲打擊相關(guān)違法行為。

2. 統(tǒng)籌國家與市場

公共數(shù)據(jù)資源供給在各國有不同的方式， 包括免費(fèi)開放、 特許經(jīng)營、 授權(quán)運(yùn)營和信托等。 免費(fèi)開放是最常見的方式， 能夠促進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源的廣泛使用和社會創(chuàng)新。 特許經(jīng)營和授權(quán)運(yùn)營則更多地考慮到特定公共數(shù)據(jù)的商業(yè)價(jià)值和開發(fā)成本， 通過合同形式明確數(shù)據(jù)使用的范圍和條件。對潛在價(jià)值高、 具有一定敏感性的公共數(shù)據(jù)， 無法直接向社會開放， 則需要依托專業(yè)力量， 付出一定治理和開發(fā)成本， 形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)， 以供社會調(diào)用。信托方式強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)的公共利益屬性， 通過信托機(jī)制確保數(shù)據(jù)的合理利用和保護(hù)。 例如， 美國的 “信息受托人” 模式， 為數(shù)據(jù)控制者施加信托義務(wù)， 確保數(shù)據(jù)的安全和公平使用。 而英國的數(shù)據(jù)信托模式則是通過自下而上建立第三方機(jī)構(gòu)來管理數(shù)據(jù)， 確保數(shù)據(jù)的透明度和可靠性。

國家提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)， 在提升治理水平的同時促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展， 可獲取稅收以及特定階段的收費(fèi)或補(bǔ)償。 原則上， 公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)的公共服務(wù)， 且向任何個人、 企業(yè)、 機(jī)構(gòu)提供。 但是， 政府要對原始數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗、 脫敏、 匿名化加工， 才能提供給社會使用。 在這一過程中， 政府可以收取適當(dāng)補(bǔ)償。 不過， 其性質(zhì)不同于土地使用權(quán)出讓金、 礦業(yè)權(quán)出讓收益等傳統(tǒng)公共資源出讓所獲得的 “資源費(fèi)”， 而是額外投入的 “補(bǔ)償費(fèi)”， 或者 “管理費(fèi)”， 用以補(bǔ)償公共服務(wù)、 基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)、 管理和運(yùn)營。 短期而言， 為激發(fā)政府提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的積極性，收取一定服務(wù)管理的補(bǔ)償無可厚非， 但長遠(yuǎn)看來， 免費(fèi)的公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)更有利于調(diào)動市場活力和促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的價(jià)值釋放。

基于對公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)性質(zhì)的理解， 國家不應(yīng)將公共數(shù)據(jù)資源視為國家資產(chǎn)而出售獲益，也不應(yīng)積極介入市場對公共數(shù)據(jù)資源的開發(fā)和利用。 要堅(jiān)持推進(jìn)數(shù)據(jù)要素市場化配置改革， 更好發(fā)揮市場機(jī)制作用， 提高公共數(shù)據(jù)資源配置效率和使用效益。 通過公共數(shù)據(jù)要素的價(jià)值釋放， 支撐技術(shù)發(fā)展和商業(yè)形態(tài)迭變， 激發(fā)市場創(chuàng)新活力， 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展， 進(jìn)而助推國家稅收增長，促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化， 形成公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用和收益共享的正向反饋與邏輯閉環(huán)。

3. 兼顧公法與私法

公共數(shù)據(jù)之上融合了多重利益和多元價(jià)值， 應(yīng)當(dāng)以系統(tǒng)觀念與綜合治理的方式構(gòu)建公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用制度體系。 既然公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用內(nèi)在于政府信息公開的邏輯， 實(shí)質(zhì)是一種新型公共服務(wù)， 強(qiáng)調(diào)政府依法行政與國家提高治理能力， 但促進(jìn)數(shù)據(jù)要素的商業(yè)價(jià)值釋放， 也需要充分發(fā)揮市場的配置作用。 應(yīng)從服務(wù)于個體和整個社會的利益出發(fā)， 既要使公共數(shù)據(jù)易于獲得， 在公共和私人領(lǐng)域帶來更好的透明度和參與度， 又能有效保障公民權(quán)利。

因此， 公共數(shù)據(jù)資源開放和利用的促進(jìn)， 既涉及傳統(tǒng)公法的規(guī)制， 也涉及傳統(tǒng)私法的規(guī)范。這其中需要區(qū)分公共數(shù)據(jù)資源開放及其開發(fā)利用， “開放” 屬于政府提供的公共服務(wù)， 屬于公法范圍; “開發(fā)利用” 則既可能涉及國家的政策促進(jìn)， 也涉及私主體的市場行為， 公私法兼?zhèn)洹?應(yīng)統(tǒng)籌公法與私法， 實(shí)現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用中的國家治理與市場發(fā)展相促進(jìn)， 安全保障與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相協(xié)調(diào)， 公共利益、 個人權(quán)益和商業(yè)利益保護(hù)相統(tǒng)一。 綜合考慮， 可以適時對 《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》 進(jìn)行修改完善， 通過完善 “政務(wù)數(shù)據(jù)” 章節(jié)， 為 “公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用” 提供基本的法律支撐， 也可以在未來可能出臺的 《數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》 中適當(dāng)增加 “公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用” 的內(nèi)容， 必要時也可以考慮出臺公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用相關(guān)專項(xiàng)立法。 總之， 要通過立法明確國家提供公共數(shù)據(jù)資源服務(wù)的法定義務(wù)， 將政府信息公開、 其他國家機(jī)關(guān)信息公開、 公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的制度相融合， 做好規(guī)則銜接、 解決實(shí)際問題、 鼓勵創(chuàng)新發(fā)展并建立必要規(guī)范框架， 為公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用提供堅(jiān)實(shí)的法律保障。

4. 銜接政策、 法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)

我國公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)用場景主要集中在公共服務(wù)和社會管理領(lǐng)域， 多場景應(yīng)用、 多主體復(fù)用難度大， 政企數(shù)據(jù)融合應(yīng)用的廣度和深度相對不足。 這是因?yàn)椋?市場尚未尋找到足夠豐富的公共數(shù)據(jù)資源商業(yè)化利用場景。 許多中小企業(yè)技術(shù)和資金有限， 沒有足夠的數(shù)據(jù)處理和分析能力以及充足的財(cái)力支持。 大企業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)展也并不迅速。 《全國數(shù)據(jù)資源調(diào)查報(bào)告 （2023 年） 》公布的數(shù)據(jù)顯示， 2023 年， 全國尚未建設(shè)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的大企業(yè)比例為 21. 9%， 即便在開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型的大企業(yè)中， 實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)復(fù)用增值的也僅有 8. 3%， 數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘任重道遠(yuǎn)。

公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的難題除了法律制度供給不足外， 更重要的是數(shù)據(jù)質(zhì)量不夠高、 應(yīng)用場景不清晰， 這些都需要更細(xì)顆粒度的規(guī)范。 而這個方面正是標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)揮作用的空間。 當(dāng)前，國家發(fā)展改革委等部門印發(fā)的 《國家數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》， 圍繞 “數(shù)據(jù)流通利用基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)管理、 數(shù)據(jù)服務(wù)、 訓(xùn)練數(shù)據(jù)集、 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運(yùn)營、 數(shù)據(jù)確權(quán)、 數(shù)據(jù)資源定價(jià)、 企業(yè)數(shù)據(jù)范式交易等方面” 進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)工作部署， 以充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)在激活數(shù)據(jù)要素潛能、 做強(qiáng)做優(yōu)做大數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面的引領(lǐng)和規(guī)范作用。就公共數(shù)據(jù)資源而言， 應(yīng)盡快完善安全保障、 數(shù)據(jù)收集、 數(shù)據(jù)匯集、 質(zhì)量管理、 數(shù)據(jù)治理、 數(shù)據(jù)加工 （清洗、 脫敏）、 分類分級、 開發(fā)利用等在技術(shù)、 管理、 服務(wù)等方面的標(biāo)準(zhǔn)， 以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上承頂層政策和國家法律， 橫聯(lián)部門政策與具體舉措， 下接市場部門開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源的行業(yè)實(shí)踐， 實(shí)現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的系統(tǒng)化、 體系化制度支撐。

四、 結(jié) 語

數(shù)據(jù)是映射萬事萬物的符碼， 是提升公共治理與服務(wù)水平的支撐， 更是推動技術(shù)創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資源。 從系統(tǒng)觀念和整體視角出發(fā)， 公共數(shù)據(jù)資源開放是國家在數(shù)字時代提供的一種新型公共服務(wù)。 公開的政府信息本質(zhì)上也是一種公共數(shù)據(jù)資源， 而且是一種典型的、 高價(jià)值的、目的明確的公共數(shù)據(jù)資源。 由此， 通過公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的促進(jìn)以提升公共治理、 政府信息公開以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平， 在邏輯上得以貫通， 它們均是國家治理現(xiàn)代化與數(shù)字化在不同維度的體現(xiàn)。

在傳統(tǒng)法律體系框架下， 公私法二元界分長期主導(dǎo)著立法格局。 然而， 公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用促進(jìn)的獨(dú)特性使其難以被這種固有模式所束縛， 更契合以問題為導(dǎo)向的 “領(lǐng)域法” 理念， 亟需構(gòu)建綜合性的法律制度體系。 相關(guān)立法應(yīng)著眼于融合提升公共治理能力、 促進(jìn)政府信息公開以及公共數(shù)據(jù)資源價(jià)值釋放等多元目標(biāo)， 打破公法與私法之間的隔閡， 實(shí)現(xiàn)多元利益科學(xué)協(xié)調(diào)、 多元價(jià)值有機(jī)統(tǒng)一。 系統(tǒng)化、 科學(xué)化的立法可以從宏觀層面助力國家治理體系的優(yōu)化與治理能力的提升， 在微觀層面保障公民、 企業(yè)及其他組織對公共數(shù)據(jù)資源的合理權(quán)益訴求， 從而構(gòu)建更加普惠繁榮、 和諧穩(wěn)定的數(shù)字社會。

（責(zé)任編輯： 王玎）