摘 要： 行政法上存在很多發(fā)展促進(jìn)型條款， 可以分為 “促進(jìn)政府” 和 “政府促進(jìn)” 兩種類型。 發(fā)展促進(jìn)型條款因面向未來而無法預(yù)設(shè)確定的行為規(guī)則， 只能在采取不完全規(guī)范形式的基礎(chǔ)上賦予政府較大形成空間。 這使其規(guī)范屬性總體上處于規(guī)則與原則的中間狀態(tài)， 政府在適用時(shí)，既應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照條款中已經(jīng)確定的目標(biāo)和行為指引行事， 又應(yīng)當(dāng)基于自身行政能力和專業(yè)理性對(duì)是否履職、 如何履職等尚不確定的事項(xiàng)加以衡量， 達(dá)到發(fā)展目標(biāo)被最佳化實(shí)現(xiàn)的履職效果。 但由于發(fā)展促進(jìn)型條款無法對(duì)政府形成充分約束， 政府基于現(xiàn)實(shí)因素可能并不會(huì)自愿按照要求履職，從而無法期待其能夠穩(wěn)定產(chǎn)生實(shí)效。 為了確保發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 必須采取有效措施增強(qiáng)對(duì)政府的約束。 通過完善發(fā)展促進(jìn)型條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)可以在一定程度上直接增強(qiáng)其約束效果， 但也存在較大局限。 在此情況下， 可以轉(zhuǎn)而面向行政過程， 通過建立為發(fā)展促進(jìn)型條款服務(wù)的細(xì)化分解、 督查督辦、 正向激勵(lì)等機(jī)制， 能夠有效促使政府依法履職。

關(guān)鍵詞： 發(fā)展行政法; 促進(jìn)型條款; 規(guī)范效力; 實(shí)效; 行政過程

一、 問題的提出

發(fā)展是現(xiàn)代國(guó)家的第一要?jiǎng)?wù)， 法治則是發(fā)展的重要保障。 法律調(diào)整發(fā)展的手段是多元的， 很多法律在規(guī)定 “剛性” 的強(qiáng)制型條款的同時(shí)， 還規(guī)定了一些 “柔性” 的促進(jìn)型條款， 特別是近年來， 《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》 （以下簡(jiǎn)稱 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》 ） 《中華人民共和國(guó)基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 （以下簡(jiǎn)稱 《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》 ） 等專門的促進(jìn)型立法正在密集制定和出臺(tái)， 這些法律將鼓勵(lì)、 引導(dǎo)、 支持等作為主要調(diào)整手段， 規(guī)定了大量的促進(jìn)型條款。政府在推動(dòng)各領(lǐng)域發(fā)展中發(fā)揮著主導(dǎo)作用， 多數(shù)發(fā)展促進(jìn)型條款都與政府相關(guān)， 屬于或可以轉(zhuǎn)化為設(shè)定政府職責(zé)的行政性規(guī)范。

法律規(guī)范是一種邏輯周全的規(guī)范， 一般包括假定條件、 行為模式和法律后果三個(gè)構(gòu)成要件。多數(shù)行政法條款之所以具有 “剛性”， 是因?yàn)檫@些條款的結(jié)構(gòu)完整且具體， 政府必須在其設(shè)定的嚴(yán)格框架之內(nèi)精確地完成它的要求， 否則就要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。 而發(fā)展促進(jìn)型條款則因結(jié)構(gòu)的不完整和內(nèi)容的高度概括性， 只能對(duì)政府形成較小約束， 具體表現(xiàn)為三個(gè)方面： 一是假定條件缺失或模糊， 或者沒有規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)在何種條件下履職， 或者只是作出 “對(duì)符合條件的” “對(duì)做出突出貢獻(xiàn)的” 等極為模糊的條件設(shè)定。 二是行為模式模糊， 規(guī)范主體很多規(guī)定為國(guó)家、 （各級(jí)）人民政府; 規(guī)范形態(tài)用詞主要規(guī)定為鼓勵(lì)、 支持、 可以， 或者 （應(yīng)當(dāng)） 重視、 加強(qiáng)、 改善、 逐步提高; 規(guī)范內(nèi)容多數(shù)只提供一個(gè)目標(biāo)指引， 不會(huì)規(guī)定政府的具體行為方式。 三是法律后果缺失，絕大多數(shù)法律未對(duì)政府不依法履行促進(jìn)型職責(zé)需要承擔(dān)何種責(zé)任等作出明確規(guī)定。 促進(jìn)型條款的此種結(jié)構(gòu)使其在規(guī)范效力和功能等方面受到既有相關(guān)研究的廣泛質(zhì)疑。 特別是很多學(xué)者認(rèn)為， 促進(jìn)型條款屬于 “軟法”， 為政府設(shè)置的是超越義務(wù)的倡導(dǎo)性責(zé)任，宣示作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于適用價(jià)值。

“法律規(guī)范的存在在于其效力”， 如果發(fā)展促進(jìn)型條款無意對(duì)政府起到規(guī)范作用， 就沒有將其越來越多地規(guī)定在法律之中的必要性， 因?yàn)檫@不僅無助于推動(dòng)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 還會(huì)損害法律的權(quán)威性和政府的公信力。 那么， 立法者制定發(fā)展促進(jìn)型條款到底是基于何種目的， 為何會(huì)將其規(guī)定得如此概括？ 在此種規(guī)定方式下， 發(fā)展促進(jìn)型條款屬于何種性質(zhì)的法律規(guī)范， 對(duì)政府是否具有規(guī)范效力？ 研究 “軟法” 的學(xué)者認(rèn)為， 法律條款并不必然需要完整的效力結(jié)構(gòu)， 如果非強(qiáng)制性的法律條款能夠使規(guī)范主體自愿選擇服從， 富有社會(huì)實(shí)效， 就屬于具有 “軟約束力” 的軟法，軟法亦法。那么， 在發(fā)展促進(jìn)型條款約束不足的情況下， 是否可以期待政府能夠主動(dòng)依法履職？如果不可期待， 如何確保其能夠穩(wěn)定產(chǎn)生實(shí)效？ 本文擬在梳理既有發(fā)展促進(jìn)型條款的基礎(chǔ)上回答這些問題。

二、 行政法上發(fā)展促進(jìn)型條款的實(shí)踐樣態(tài)和生成邏輯

（一） 行政法上發(fā)展促進(jìn)型條款的實(shí)踐樣態(tài)

法律之于行政具有兩重功能： 一是規(guī)范公權(quán)力的行使邊界， 這體現(xiàn)了法律的價(jià)值理性; 二是提供目標(biāo)和行為指引， 這體現(xiàn)了法律的工具理性。 對(duì)于政府的發(fā)展職能， 法律更多發(fā)揮后一種功能。 通常情況下， 法律會(huì)將為政府提供的目標(biāo)或行為指引設(shè)定為強(qiáng)制型職責(zé)， 要求政府必須履行。但法律不強(qiáng)人所難， “法律所設(shè)定的行政職責(zé)應(yīng)當(dāng)與其實(shí)際能力相匹配， 法律只能要求政府去做它能做得了的事情”， 這對(duì)于履行需要投入大量行政資源的發(fā)展職能尤為適用。 當(dāng)一些發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有可欲性， 但因行政能力的限制無法對(duì)政府提出強(qiáng)制要求時(shí)， 很多法律就會(huì)以 “促進(jìn)” 的方式作出規(guī)定， 從而形成 “促進(jìn)政府” 型條款， 具體可分為兩種： 一是在一定時(shí)期和一定的技術(shù)條件下， 政府所占有的各種行政資源是有限的， 只能形成有限的行政能力， 且不同地區(qū)的發(fā)展水平差距較大， 各地政府擁有的行政能力不能一概而論， “先進(jìn)地區(qū)” 可以輕易完成的一些任務(wù)，“后進(jìn)地區(qū)” 卻可望而不可及。 法律確立的是一般性規(guī)則， 普遍地及于一切接受對(duì)象。立法者只能在對(duì)一定時(shí)期內(nèi)各地政府的能力進(jìn)行統(tǒng)籌評(píng)估后， 將普遍具有作為可能性的任務(wù)設(shè)定為基本職責(zé)， 強(qiáng)制要求政府履行， 其他任務(wù)則以 “鼓勵(lì)” “支持” “可以” 等方式設(shè)定為高階職責(zé)， 促進(jìn)有條件的政府履行。 二是政府的作為可能性不僅指向非此即彼的 “能或者不能”， 更多時(shí)候指向一種程度。 對(duì)于一些行政職責(zé)， 政府雖然有即時(shí)履行以及在既定資源約束條件下履行到一定程度的作為可能性， 卻沒有即時(shí)達(dá)到理想最佳水平 （不考慮資源約束） 的作為可能性， 因此法律中規(guī)定了很多使用 “加強(qiáng)” “提高” “改善” 等詞匯的漸進(jìn)型條款， 促進(jìn)政府不斷提升此類職責(zé)的履行程度。

行政法上的發(fā)展促進(jìn)型條款并非只有 “促進(jìn)政府” 這一種類型。 政府在推動(dòng)發(fā)展的過程中應(yīng)當(dāng)遵循輔助性原則， 優(yōu)先發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的作用， 因此法律中還規(guī)定了大量的以社會(huì)主體為促進(jìn)對(duì)象的條款。 不過， 這類條款從直觀上看僅是在鼓勵(lì)社會(huì)主體做出特定行為， 實(shí)際上還隱含著政府的促進(jìn)義務(wù)， 因?yàn)楹笳邔?duì)各領(lǐng)域發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)負(fù)有 “擔(dān)保責(zé)任”， 為了確保社會(huì)主體能夠被成功促進(jìn)， 其應(yīng)當(dāng)采取必要的激勵(lì)措施。 基于此， 這類促進(jìn)型條款很多同樣屬于行政性規(guī)范， 可以稱之為 “政府促進(jìn)” 型條款， 主要可分為四種： 一是為了實(shí)現(xiàn)治理資源和能力的擴(kuò)張， 很多法律在向政府課以職責(zé)的同時(shí)， 也會(huì)作出促進(jìn)社會(huì)主體提供基本公共服務(wù)、 參與社會(huì)管理等事項(xiàng)的規(guī)定， 通過公私協(xié)作提升政府治理水平。 二是為了解決因市場(chǎng)主體向著私益最大化的方向配置資源而導(dǎo)致的不同行業(yè)、 不同地區(qū)發(fā)展不平衡問題，法律通過促進(jìn)社會(huì)主體在公益性營(yíng)利事業(yè)、 弱小、 新興和重要產(chǎn)業(yè)、 為各領(lǐng)域發(fā)展提供保障和服務(wù)的行業(yè)， 以及民族、 邊疆等后進(jìn)地區(qū)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)、 投資和經(jīng)營(yíng)， 以提升這些行業(yè)和地區(qū)的市場(chǎng)活力。 三是為了加強(qiáng)創(chuàng)新， 法律中規(guī)定了大量促進(jìn)社會(huì)主體加強(qiáng)科學(xué)技術(shù)研究、 專業(yè)人才培養(yǎng)、 國(guó)際交流合作等方面的條款， 以提升各領(lǐng)域的發(fā)展動(dòng)力。 四是為了使人們的生產(chǎn)生活方式更加符合現(xiàn)代化的發(fā)展方向， 法律還規(guī)定了大量促進(jìn)人們積極改進(jìn)自身各方面行為的條款， 以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)變得更加文明、 環(huán)保、 安全、 高效等一系列體現(xiàn)為 “更加……” 的美好價(jià)值追求。

（二） 行政法上發(fā)展促進(jìn)型條款的生成邏輯

通過對(duì) “促進(jìn)政府” 和 “政府促進(jìn)” 兩類發(fā)展促進(jìn)型條款的實(shí)踐樣態(tài)進(jìn)行梳理， 可以從法律為什么會(huì)規(guī)定發(fā)展促進(jìn)型條款、 為什么要在法律中規(guī)定發(fā)展促進(jìn)型條款以及發(fā)展促進(jìn)型條款為什么會(huì)被規(guī)定得如此 “柔性” 三個(gè)層次明確行政法上發(fā)展促進(jìn)型條款的生成邏輯。

首先， 促進(jìn)是推動(dòng)發(fā)展的重要手段， 政府履行促進(jìn)型職責(zé)是能夠?qū)崿F(xiàn)發(fā)展的關(guān)鍵。 發(fā)展促進(jìn)型條款并不因其只能 “促進(jìn)”、 不能 “強(qiáng)制” 而不重要， 相反， 強(qiáng)制的大都是在法律制定時(shí)的發(fā)展階段下有關(guān)主體能夠且必須做到的， 主要是對(duì)當(dāng)前發(fā)展事實(shí)的確認(rèn); 促進(jìn)的則屬于在法律制定時(shí)尚不能 （完全） 做到， 需要之后去做的， 主要是對(duì)未來發(fā)展方向的指引。 因此， 促進(jìn)并不是強(qiáng)制的補(bǔ)充， 而是一種不可或缺的發(fā)展推動(dòng)方式。 通過對(duì)兩種類型的發(fā)展促進(jìn)型條款進(jìn)行梳理不難發(fā)現(xiàn)， 法律促進(jìn)的對(duì)象雖然是多元的， 但政府扮演著最為重要的角色， 多數(shù)促進(jìn)型條款都與政府直接或間接相關(guān)。 一方面， 政府本身就是被促進(jìn)的對(duì)象， 且由于政府履行強(qiáng)制型職責(zé)所能產(chǎn)出的績(jī)效大都已趨于穩(wěn)定， 履行高階和漸進(jìn)型職責(zé)便成為其繼續(xù)提升治理績(jī)效的關(guān)鍵。 另一方面， 對(duì)于那些以社會(huì)主體為促進(jìn)對(duì)象的條款， 僅憑紙面上的鼓勵(lì)很難能夠使其被成功促進(jìn)， 政府采取激勵(lì)措施才是這些條款能夠落地的關(guān)鍵。 因此， 政府是否履行這兩類促進(jìn)型職責(zé)， 對(duì)能否實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)有著至關(guān)重要的影響。

其次， 立法者制定發(fā)展促進(jìn)型條款是在貫徹落實(shí)憲法上的國(guó)家目標(biāo)條款， 主要目的是通過把促進(jìn)事項(xiàng)轉(zhuǎn)化為政府的客觀法義務(wù)以促使其依法履職。 行政法中雖然可能會(huì)有一些并無規(guī)范屬性和實(shí)際效力而僅起到宣示作用的條款， 但發(fā)展促進(jìn)型條款并不在此列。 在我國(guó)， 《中華人民共和國(guó)憲法》 總綱中規(guī)定了大量的國(guó)家目標(biāo)條款 （也被稱為國(guó)策條款）， 這些條款多以發(fā)展、 提高、 增強(qiáng)、 改善、 健全等詞語(yǔ)表述， 對(duì)國(guó)家所欲實(shí)現(xiàn)的長(zhǎng)期和穩(wěn)定的目標(biāo)作出了開放性、 概括性的規(guī)定，并課以立法者在合適的時(shí)機(jī)、 選擇合適的手段加以具體化的立法義務(wù)。從行政法上的兩類發(fā)展促進(jìn)型條款來看， 其所規(guī)定的均非內(nèi)容空洞的、 沒有實(shí)質(zhì)意義的事項(xiàng)， 而是分別規(guī)定了所欲促進(jìn)政府和社會(huì)主體實(shí)現(xiàn)的特定發(fā)展目標(biāo)， 二者不僅在規(guī)范結(jié)構(gòu)上均與憲法上的國(guó)家目標(biāo)條款具有相似性， 還都是對(duì)憲法設(shè)定的各項(xiàng)國(guó)家目標(biāo)的立法具化。在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入新發(fā)展階段的當(dāng)下， 基于全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的 “兩步走” 戰(zhàn)略安排， 國(guó)家目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)已較為緊迫， 發(fā)展促進(jìn)型條款的制定和實(shí)施也就變得更具必要性。 因此， 立法者制定發(fā)展促進(jìn)型條款絕非僅為了宣示，而是向政府設(shè)定了具有履行必要性的客觀法義務(wù)。 且很多發(fā)展促進(jìn)型條款是由黨和國(guó)家的政策專門轉(zhuǎn)化而來的， 主要就是為了將政策設(shè)定的目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行升格， 借助法律的穩(wěn)定性、 連續(xù)性和權(quán)威性促使政府依法履職。

最后， 發(fā)展促進(jìn)型職責(zé)的不確定性使立法者在法律層面也無法實(shí)現(xiàn)完全的具體化， 只能繼續(xù)作出開放性、 概括性的規(guī)定。 行政法上的發(fā)展促進(jìn)型條款雖然已經(jīng)是憲法上國(guó)家目標(biāo)條款具體化的結(jié)果， 但其因面向未來仍充滿不確定性： 一是行政能力上的不確定性。 促進(jìn)政府型條款已無需贅言， 政府促進(jìn)型條款很多也沒有明確要求政府必須采取激勵(lì)措施， 一些則明確以 “可以” 的方式作出規(guī)定， 更準(zhǔn)確的稱謂應(yīng)該是 “促進(jìn)政府促進(jìn)” 型條款， 主要原因同樣是考慮到政府可能沒有履職能力。 二是如何履職上的不確定性。 立法者通常是將實(shí)踐證明行之有效的、 可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)上升為法律， 但發(fā)展職責(zé)的履行屬于 “將來時(shí)”， 多數(shù)尚處于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠成熟的狀態(tài)， 有的甚至因普遍不具備實(shí)施條件而毫無經(jīng)驗(yàn)可循。 而且， 很多發(fā)展職責(zé)的履行是一個(gè)長(zhǎng)期過程， 不同階段的情況可能發(fā)生變化， 各地的情況也有較大差異， 需要根據(jù)實(shí)際情況不斷進(jìn)行調(diào)整。 基于此， 法律既無法在政府是否應(yīng)當(dāng)履行、 履行到何種程度等方面提出強(qiáng)制要求， 也無法在采取何種措施、 在何種條件下采取措施等方面作出非常具體的規(guī)定， 自然也就無法規(guī)定政府不履職時(shí)的法律后果。 立法者通常只能根據(jù)憲法上國(guó)家目標(biāo)條款建構(gòu)的框架秩序設(shè)定一系列相對(duì)更為具體的目標(biāo)和任務(wù)指引， 給政府根據(jù)實(shí)際情況履職留出充足的形成空間。

三、 發(fā)展促進(jìn)型條款的性質(zhì)及其對(duì)政府的規(guī)范效力

（一） 發(fā)展促進(jìn)型條款的性質(zhì)界定

行政法上的發(fā)展促進(jìn)型條款既課以政府依法履職的義務(wù)， 又賦予政府較大的形成空間， 那么，其對(duì)政府到底具有什么規(guī)范效力？ 對(duì)這個(gè)問題進(jìn)行回答需要先明確發(fā)展促進(jìn)型條款的性質(zhì)。 在批判哈特建構(gòu)的規(guī)則理論忽視了那些非規(guī)則的各種準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上， 德沃金將法律規(guī)范分為規(guī)則、 原則和政策三種類型， 其中， 政策是指規(guī)定的一個(gè)必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)， 一般是關(guān)于社會(huì)的某些經(jīng)濟(jì)、政治或者社會(huì)問題的改善; 原則是指規(guī)定的有關(guān)公平、 正義的要求， 或者是其他道德層面的要求。不過， 德沃金對(duì)原則與政策的區(qū)分只是內(nèi)容上的， 二者在適用方式上并沒有太大區(qū)別，因此他同時(shí)又指出， “在大多數(shù)情況下， 我總是概括地使用 ‘原則’ 這個(gè)詞匯， 用以指法律規(guī)則之外的其他準(zhǔn)則的總體”。 而且， 政策在法學(xué)界通常被視為在法律之外、 與法律平行的概念， 在政治和公共管理學(xué)界則被視為包含法律的概念， 如果再將其作為法律規(guī)范的一種類型， 無疑會(huì)引發(fā)更大的混亂。 因此， 我國(guó)學(xué)界通常采用的是阿列克西提出的規(guī)則與原則的二分。 阿列克西認(rèn)為，規(guī)則是一旦滿足其構(gòu)成要件即指示確定法律效果的規(guī)范， 因此可簡(jiǎn)稱為 “確定性的命令”。 相對(duì)的， 原則乃是 “最佳化命令”， 它要求某事在相對(duì)于法律與事實(shí)的可能范圍內(nèi)以盡可能高的程度被實(shí)現(xiàn)。我國(guó)有學(xué)者對(duì)二者作出更清晰的定義： 規(guī)則屬于條件式結(jié)構(gòu)規(guī)范， 體現(xiàn)為 “如果—?jiǎng)t”的模式， 當(dāng)存在條件性構(gòu)成要件時(shí)， 必然產(chǎn)生一個(gè)明確的法律后果; 而原則具有更為開放的結(jié)構(gòu)，屬于結(jié)果式結(jié)構(gòu)規(guī)范， 通常僅明確一個(gè)目標(biāo)， 并不規(guī)定實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的具體途徑和方法。

在憲法學(xué)界， 基于阿列克西對(duì)規(guī)則與原則的二分， 憲法上的國(guó)家目標(biāo)條款具有原則規(guī)范屬性在既有相關(guān)研究成果中已達(dá)成較高共識(shí)。 因?yàn)檫@些條款沒有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的行為方式進(jìn)行預(yù)設(shè)， 而是以 “國(guó)家+特定任務(wù)/ 目標(biāo)” 的誡命式要求作為規(guī)范內(nèi)容， 屬于典型的目標(biāo)程式。這種原則性和綱領(lǐng)性都格外突出的不完全規(guī)范形式使國(guó)家目標(biāo)條款無法被直接適用， 而是高度依賴于立法作為中介加以 “形成”。 那么， 作為國(guó)家目標(biāo)條款具體化方式的發(fā)展促進(jìn)型條款屬于何種性質(zhì)的規(guī)范呢？ 一方面， 相較于憲法上的國(guó)家目標(biāo)條款， 發(fā)展促進(jìn)型條款經(jīng)過立法者的 “形成”， 已經(jīng)將宏觀的國(guó)家 “任務(wù)/ 目標(biāo)” 轉(zhuǎn)化為一項(xiàng)項(xiàng)較為具體的行政 “任務(wù)/ 目標(biāo)”， 有些條款還對(duì)政府的行為方式作出了不同程度的規(guī)定， 如一些政府促進(jìn)型條款明確列舉了政府所應(yīng)采取的激勵(lì)措施。 這種對(duì)國(guó)家目標(biāo)條款的轉(zhuǎn)化已經(jīng)在很大程度上限縮了原有的形成空間， 因此多數(shù)發(fā)展促進(jìn)型條款嚴(yán)格意義上已不再屬于純粹的原則規(guī)范。 另一方面， 規(guī)則在當(dāng)下雖然也并非是完全確定的， 在適用時(shí)通常具有裁量和解釋的空間， 但發(fā)展促進(jìn)型條款總體上并未達(dá)到像一般的規(guī)則那樣的確定程度， 無法直接付諸執(zhí)行， 依然需要在何時(shí)履職、 采取哪些行為方式履職等方面進(jìn)一步加以 “形成”， 因此其也算不上是規(guī)則。 在這種特殊的規(guī)范程式下， 對(duì)發(fā)展促進(jìn)型條款性質(zhì)的界定不再是原則與規(guī)則非此即彼， 而更宜將其中多數(shù)條款認(rèn)定為是兩種規(guī)范屬性的中間狀態(tài) （有些條款仍屬于原則），只不過規(guī)定的越具體的條款越接近于規(guī)則， 規(guī)定的越概括的條款則越接近于原則， 從而形成一個(gè)以原則和規(guī)則為兩極的 “連續(xù)統(tǒng)”。

（二） 發(fā)展促進(jìn)型條款對(duì)政府的規(guī)范效力

不同性質(zhì)的法律規(guī)范有不同的適用方式， 從而對(duì)相關(guān)主體所具有的規(guī)范效力也不相同。 其中，規(guī)則的適用方式是涵攝， “它將法律判斷與事實(shí)判斷通過邏輯規(guī)則直接連接起來”， 一旦滿足特定的前提就確定地要求、 禁止、 允許或授權(quán)相關(guān)主體做某事; 而原則規(guī)范語(yǔ)言上的開放性不意味著規(guī)范性本身的開放乃至否定， 其對(duì)于相關(guān)主體同樣具備直接規(guī)范效力， 只不過對(duì)原則的適用無法進(jìn)行涵攝， 而是應(yīng)當(dāng)在綜合事實(shí)上與法律上的可能性的基礎(chǔ)上進(jìn)行衡量。然而， 發(fā)展促進(jìn)型條款處于規(guī)則與原則的中間狀態(tài)的總體定位使其既無法單獨(dú)采取規(guī)則的適用方式， 也無法單獨(dú)采取原則的適用方式， 而是應(yīng)當(dāng)將二者加以混合適用。 具言之， 發(fā)展促進(jìn)型條款的結(jié)構(gòu)中既有確定的部分， 也有不確定的部分。 一是基于行政能力的不確定性， 很多發(fā)展促進(jìn)型條款不會(huì)對(duì)政府是否應(yīng)當(dāng)履職提出明確要求， 從而需要政府在衡量自身總體行政能力與各項(xiàng)職責(zé)履行的優(yōu)先次序的基礎(chǔ)上決定是否履職; 二是多數(shù)發(fā)展促進(jìn)型條款設(shè)定了明確的行政目標(biāo)和任務(wù)， 還有條款對(duì)政府應(yīng)當(dāng)采取哪些激勵(lì)措施等行為方式在一定程度上也作出了明確規(guī)定， 如果政府決定履職或者一些條款要求政府 “應(yīng)當(dāng)” 履職， 其必須嚴(yán)格按照這些已經(jīng)明確的目標(biāo)和行為指引行事; 三是多數(shù)發(fā)展促進(jìn)型條款并未對(duì)政府設(shè)定 （完備、 具體的） 行為方式， 更沒有規(guī)定需要履行到何種程度， 對(duì)于這些屬于如何履職層面的未確定事項(xiàng)， 同樣需要政府在基于自身行政能力和專業(yè)理性進(jìn)行衡量后作出決定。 不過， 政府在對(duì)是否履職以及如何履職進(jìn)行衡量時(shí)并不享有完全的自由， 因?yàn)樵瓌t規(guī)范在結(jié)果層面還具有 “應(yīng)當(dāng)以盡可能高的程度被實(shí)現(xiàn)” 的明確適用要求。 為了使發(fā)展目標(biāo)得以被最佳化地實(shí)現(xiàn)， 政府在衡量和作出決定時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循以下兩個(gè)方面的要求。

一方面， 政府在有行政能力時(shí)應(yīng)當(dāng)履行發(fā)展促進(jìn)型職責(zé)， 并在能力范圍內(nèi)將其履行到最大程度。 與秩序行政下行政法的主要功能是 “侵害防御”，政府被要求依法行政主要是為了控制公權(quán)力的行使不同， 在給付行政、 發(fā)展行政等領(lǐng)域， 政府雖然仍被要求依法行政， 但主要目的卻是為了促使政府按照立法者精心設(shè)定的目標(biāo)和行為指引行事， 使其得以穩(wěn)定產(chǎn)出優(yōu)異治理績(jī)效。 因此，對(duì)于發(fā)展促進(jìn)型職責(zé)， 政府應(yīng)當(dāng)在績(jī)效導(dǎo)向下基于自身行政能力盡力履行， 具體有兩個(gè)層次的要求： 一是很多發(fā)展促進(jìn)型條款未要求政府必須履職， 主要是囿于政府行政能力的不確定性， 其并不是一種任意性規(guī)范， 有能力的政府應(yīng)當(dāng)履職。 二是多數(shù)促進(jìn)型職責(zé)并不是只要履行即可宣告完成， 而是應(yīng)當(dāng)在既定資源條件約束下最大程度地履行。 政府應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌考慮所有行政職責(zé)的資源需求和優(yōu)先次序的基礎(chǔ)上， 盡可能多地給促進(jìn)型職責(zé)配置資源。 不過， “盡力” 還包含著對(duì)政府因完全無能為力而不履職的諒解。 如果一些促進(jìn)型職責(zé)確實(shí)遠(yuǎn)超政府能力， 完全沒有作為可能性，應(yīng)當(dāng)容忍政府暫不履職， 但前提是不存在替代性的履職方案， 如果存在則政府必須采取。 例如，政府如果因經(jīng)費(fèi)不足無法履行 《職業(yè)教育法》 第 22 條規(guī)定的 “設(shè)立職業(yè)教育中心學(xué)?！?的促進(jìn)型職責(zé)， 可以委托本地區(qū)的職業(yè)學(xué)校承擔(dān)職教中心的功能。 當(dāng)替代性履職方案也不存在時(shí)， 發(fā)展促進(jìn)型條款對(duì)政府依然具有規(guī)范效力， 其至少為政府提供了一個(gè)確定的行為導(dǎo)向， 政府雖然可以不履職， 但不能反其道而行之， 即禁止實(shí)施與該條款所提出目標(biāo)相反或構(gòu)成阻礙的行為。

另一方面， 政府還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)， 對(duì)采取哪些履職措施、 履行到何種程度等進(jìn)行精準(zhǔn)判斷和衡量。 一是政府履職所采取的措施應(yīng)當(dāng)有助于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 特別是在履行激勵(lì)職責(zé)時(shí)， 對(duì)于不同的促進(jìn)事項(xiàng)， 社會(huì)主體不愿去做的原因并不相同， 不同的激勵(lì)措施也有各自不同的特點(diǎn)和功能，政府只有精準(zhǔn)判定社會(huì)主體需要被促進(jìn)去做特定事項(xiàng)的主要原因， 采取與之最契合的激勵(lì)措施， 并將這些措施實(shí)施到足以令社會(huì)主體愿意依法行事的程度， 才可能會(huì)達(dá)到目的。二是行政資源的公共性要求政府行使資源配置權(quán)和使用權(quán)應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格規(guī)范和控制。政府既應(yīng)當(dāng)盡力投入履職所需資源， 又應(yīng)當(dāng)在履職時(shí)保證資源的利用效率。 因此， 政府在履行促進(jìn)型職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行成本收益分析， 選擇能夠?qū)崿F(xiàn)效益最大化的措施以及措施的實(shí)施程度， 既不能超出實(shí)際需要采取措施， 在多種措施均能實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)時(shí)， 還應(yīng)當(dāng)采取其中最為經(jīng)濟(jì)的措施。 如果在履職到一定程度后， 繼續(xù)投入的資源與所能取得的效果已不成比例， 就應(yīng)當(dāng)選擇 “成本—收益” 最適當(dāng)?shù)姆桨福?達(dá)到相對(duì)最優(yōu)的履職效果。三是政府雖然應(yīng)當(dāng)盡力實(shí)現(xiàn)特定發(fā)展促進(jìn)型條款設(shè)定的目標(biāo)， 但也不能過度履職而阻礙其他領(lǐng)域發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 在行政資源和市場(chǎng)資源總量均有限的情況下， 政府既不能為了履行發(fā)展促進(jìn)型職責(zé)而搶奪本應(yīng)配置給其他職責(zé)的行政資源， 也不能為了促進(jìn)特定領(lǐng)域的發(fā)展而大力采取激勵(lì)措施， 使其他領(lǐng)域的市場(chǎng)資源大量流入到該領(lǐng)域， 造成其他領(lǐng)域的發(fā)展放緩、 停滯甚至倒退。 在治理目標(biāo)之間存在沖突的情況下， 政府同樣不能顧此失彼，而是應(yīng)當(dāng)尋找合理的平衡方案， 統(tǒng)籌推進(jìn)多元治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

四、 發(fā)展促進(jìn)型條款的實(shí)效及其提升路徑

（一） 發(fā)展促進(jìn)型條款的實(shí)效性及其根源

發(fā)展促進(jìn)型條款雖然規(guī)定得較為概括， 為政府履職增加了不少難度， 但其至少提供了目標(biāo)指引和法源支撐， 不僅可以使政府能夠沿著正確的方向行動(dòng)， 還可以使政府理所當(dāng)然地為這些行動(dòng)投入資源， 從而使發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)變得更具可能性。 而且， 發(fā)展促進(jìn)型條款的概括規(guī)定為政府在綜合衡量事實(shí)上與法律上的可能性的基礎(chǔ)上采取最妥當(dāng)?shù)穆穆毚胧┨峁┝顺渥愕目臻g， 相較于法律作出僵化的規(guī)定、 政府僵化地執(zhí)行， 在此種模式下取得的治理效果更具可欲性。 不過， 這種不完全規(guī)范形式也造成發(fā)展促進(jìn)型條款難以對(duì)政府形成充分約束， 其效力的實(shí)現(xiàn)主要建立在政府愿意主動(dòng)按照規(guī)范要求履職的基礎(chǔ)上， 但從實(shí)踐來看， 很多發(fā)展促進(jìn)型條款并未得到政府良好的執(zhí)行。 例如， 2022 年全國(guó)人大常委會(huì)在對(duì) 《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》 的執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)， “在工作力量配備方面， 基層農(nóng)業(yè)農(nóng)村、 鄉(xiāng)村振興部門工作隊(duì)伍的人員編制、 數(shù)量與推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的工作任務(wù)不匹配， ‘小馬拉大車’ 是普遍現(xiàn)象” “在扶持政策方面， 需要不斷加強(qiáng)第 58 條、 第 65 條、 第 67 條規(guī)定的財(cái)政、 金融、 土地等扶持政策措施”等。

發(fā)展促進(jìn)型條款之所以很多存在實(shí)效不足的情況， 除了因?yàn)橛行l款設(shè)定的目標(biāo)在當(dāng)下完全沒有實(shí)現(xiàn)可能性， 以及有些地方政府的行政能力的確十分有限外， 更多是因?yàn)楹芏嗟胤交诟鞣N現(xiàn)實(shí)因素， 可能不愿按照要求執(zhí)行這些條款。 具言之， 科層制是現(xiàn)代政府的主要組織形式， 其通過嚴(yán)密的規(guī)則設(shè)定和明確的職責(zé)分工能夠有效提升政府的工作效率， 但也會(huì)因這種程序化的運(yùn)行模式而造就出一些 “不求有功但求無過者”。很難期望這些官員會(huì)主動(dòng)執(zhí)行規(guī)范主體模糊、 法律后果缺失的發(fā)展促進(jìn)型條款。 即便一些條款規(guī)定得相對(duì)具體， 其為了不明顯違法可能也僅會(huì)在一定程度上執(zhí)行。 不過， 政府內(nèi)部并非都是安于其位的官員， 即便法律無法對(duì)其形成有效約束， 多數(shù)官員仍然可能會(huì)積極主動(dòng)執(zhí)行發(fā)展促進(jìn)型條款。 但是， 政治上的注意力分配和官員為晉升而追求的政績(jī)并不能涵蓋所有的法律規(guī)定， 一些地方政府及官員， 可能僅會(huì)選擇性地履行 “合法性承載” 較高、 屬于 “顯績(jī)” 的促進(jìn)型職責(zé)。 且政府在履行這些職責(zé)時(shí)往往會(huì)以結(jié)果為導(dǎo)向， 盡可能產(chǎn)出最高的治理績(jī)效， 這就會(huì)導(dǎo)致其很有可能會(huì)投入過多資源用于履行這些職責(zé)， 從而違反均衡實(shí)現(xiàn)多元治理目標(biāo)的規(guī)范要求。

在行政實(shí)踐中， 政府不依法履職的情況很多都能在經(jīng)過行政復(fù)議、 行政訴訟后得到糾正， 從而使相關(guān)法律規(guī)定依然能夠獲得實(shí)效。 但在政府不愿按照要求執(zhí)行發(fā)展促進(jìn)型條款時(shí)， 這些救濟(jì)機(jī)制卻無法發(fā)揮太大的實(shí)效保障作用。 一方面， 很多發(fā)展促進(jìn)型條款 （特別是促進(jìn)政府型條款）都只是基于公共利益而向政府課予的純粹的客觀法義務(wù)， 并不涉及個(gè)人的主觀權(quán)利， 即便近年來興起的行政公益訴訟是為了維護(hù)公共利益而開展的客觀訴訟， 但其因需堅(jiān)守司法克制主義而只能在少數(shù)領(lǐng)域的公共利益遭受客觀損害時(shí)提起。發(fā)展促進(jìn)型條款則不僅遍及各領(lǐng)域， 且政府執(zhí)不執(zhí)行一般僅涉及發(fā)展速度快與慢的問題， 并不會(huì)造成直接的損害后果， 因此行政公益訴訟所能發(fā)揮的作用同樣不大。 另一方面， 一些政府促進(jìn)型條款設(shè)定的激勵(lì)職責(zé)雖然涉及個(gè)人主觀權(quán)利， 但很難期待社會(huì)主體能在政府不提前 （承諾） 采取激勵(lì)措施的情況下就被成功促進(jìn)。 即便社會(huì)主體做出了相應(yīng)行為并提起行政復(fù)議、 訴訟， 負(fù)責(zé)審理的機(jī)關(guān)通常也無法準(zhǔn)確判定政府具體應(yīng)當(dāng)如何激勵(lì)， 只能在要求政府依法采取激勵(lì)措施的同時(shí)將實(shí)質(zhì)決定權(quán)再交還給政府， 而在此種情況下， 政府很可能僅會(huì)象征性地采取一些激勵(lì)措施。

（二） 發(fā)展促進(jìn)型條款的實(shí)效提升路徑

在政府不愿依法履職而無法穩(wěn)定產(chǎn)生實(shí)效的情況下， 發(fā)展促進(jìn)型條款連 “軟法” 稱謂都配不上。必須采取有效措施加強(qiáng)對(duì)政府的約束， 確保其效力得以實(shí)現(xiàn)。 法律規(guī)范因結(jié)構(gòu)的完備和具體而能穩(wěn)定產(chǎn)生實(shí)效， 因此最直接且最理想的實(shí)效提升方式就是對(duì)發(fā)展促進(jìn)型條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)加以完善， 盡可能縮小政府的形成空間。 在規(guī)范主體方面， 法律應(yīng)當(dāng)減少使用國(guó)家、 （各級(jí)） 人民政府等范圍過于寬泛的表述， 盡量對(duì)具體由哪個(gè) （些） 行政主體負(fù)責(zé)作出明確規(guī)定。 在規(guī)范形態(tài)用詞方面， 法律應(yīng)當(dāng)盡量減少 “可以” 等容易被理解為是任意性規(guī)范的表述， 如果沒有作出強(qiáng)制性規(guī)定的原因是考慮到政府可能沒有履職能力， 可以在將 “有能力” 設(shè)定為假定條件的基礎(chǔ)上， 將規(guī)范形態(tài)用詞設(shè)定為 “應(yīng)當(dāng)”; 如果考慮的不 （僅） 是履職能力， 而是僅需部分政府履職， 則可以在假定條件中明確規(guī)定 “根據(jù)實(shí)際需要”。 在規(guī)范內(nèi)容方面， 法律盡量不要僅為政府提供一個(gè)目標(biāo)指引， 可以在此基礎(chǔ)上以不完全列舉的方式提供更加具體的行為指引， 特別是要盡可能具體地列舉政府應(yīng)當(dāng)采取哪些激勵(lì)措施， 否則很容易被政府誤認(rèn)為并不負(fù)有激勵(lì)職責(zé)。 在法律后果方面，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)政府提出最低履職要求， 明確規(guī)定政府在作出與發(fā)展促進(jìn)型條款的規(guī)定相悖的行為，以及存在明顯不盡力、 嚴(yán)重不合理等情形時(shí)所需承擔(dān)的法律責(zé)任。

通過進(jìn)行上述改進(jìn)， 發(fā)展促進(jìn)型條款能夠?qū)φ纬筛鼜?qiáng)的約束， 但這種方式大體上只能止步于此。 如果強(qiáng)行將其規(guī)定得極為具體， 并通過嚴(yán)格的法律責(zé)任倒逼政府必須按照規(guī)定執(zhí)行， 不僅可能無助于發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 甚至?xí)蛘袨榈慕┗蚺でa(chǎn)生很多 “負(fù)功能”。 在合理范圍內(nèi)， 立法者無論對(duì)發(fā)展促進(jìn)型條款的結(jié)構(gòu)再怎么完善， 都無法使其規(guī)范屬性發(fā)生質(zhì)的改變，而政府在剩余的形成空間內(nèi)則仍有很大可能不按照規(guī)范要求履職。 面對(duì)這種情況， 立法者應(yīng)當(dāng)揭開形式合法性的面紗， 將目光從如何完善條款本身， 轉(zhuǎn)移到如何控制政府的行政過程。 在公共管理學(xué)界， 行政過程因 “政治行政二分” 理論的日漸式微而獲得普遍關(guān)注。 該理論認(rèn)為， 政治是國(guó)家意志的表達(dá)， 行政是國(guó)家意志的執(zhí)行， 二者是兩種不同的活動(dòng)， 應(yīng)當(dāng)分別交給立法和行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。然而， 隨著現(xiàn)代政府管理范圍的不斷擴(kuò)大和日益增長(zhǎng)的技術(shù)性， 立法機(jī)關(guān)已無力為其提供全部行為指令， 很多情況下只能將法律規(guī)定的非常一般化， 并將決策權(quán)交付給政府。行政過程不再只是消極的執(zhí)行過程， 還包括政治性的決策過程， 各種行政過程控制機(jī)制在實(shí)踐中應(yīng)運(yùn)而生。對(duì)于發(fā)展促進(jìn)型條款， 行政的政治化不可避免， 因而不必執(zhí)著于以完善規(guī)范結(jié)構(gòu)的方式來約束政府。 在承認(rèn)并接受發(fā)展促進(jìn)型條款不得不向政府賦予較大形成空間的基礎(chǔ)上， 通過建構(gòu)一些合理的面向行政過程的控制機(jī)制， 與發(fā)展促進(jìn)型條款共同組成完整的規(guī)則， 既可以避免立法與執(zhí)行的僵化， 又可以對(duì)政府履職形成有效約束。 具體可以建立以下三種機(jī)制：

第一， 細(xì)化分解機(jī)制。 政府的科層化運(yùn)行模式?jīng)Q定了其履職需要以法律規(guī)則的可操作性、 責(zé)任邊界的可觀測(cè)性為前提。 多數(shù)發(fā)展促進(jìn)型條款不具有被直接執(zhí)行的可能性， 需要在立法與執(zhí)行之間嵌入決策環(huán)節(jié)。 因此， 法律可以在作出概括規(guī)定后， 要求政府通過適當(dāng)形式酌情對(duì)其加以“形成”， 即作出具有決策性質(zhì)的細(xì)化規(guī)定。 基于發(fā)展促進(jìn)型職責(zé)面向未來的特征， 政府不僅應(yīng)當(dāng)以發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向明確具體的任務(wù)指標(biāo)， 還應(yīng)當(dāng)以此為基礎(chǔ)， 從時(shí)間維度上對(duì)目標(biāo)和任務(wù)進(jìn)行分解， 根據(jù)自身行政能力確定未來不同階段的具體進(jìn)度安排。 因此， 政府對(duì)發(fā)展促進(jìn)型條款進(jìn)行細(xì)化的重要形式是將其納入對(duì)未來進(jìn)行設(shè)計(jì)的各類行政規(guī)劃之中， 分階段、 有步驟地履行。當(dāng)然， 對(duì)于一些并非長(zhǎng)期性的、 當(dāng)?shù)卣屑磿r(shí)履行能力的職責(zé)， 也可以直接通過法規(guī)、 規(guī)章等形式細(xì)化。 細(xì)化分解機(jī)制的建立， 對(duì)政府提出了將法律上的目標(biāo)指引轉(zhuǎn)化為具體可操作的行為指引的強(qiáng)制要求， 從而能在外部補(bǔ)全發(fā)展促進(jìn)型條款的規(guī)范結(jié)構(gòu)， 使其間接變成具備條件程式的規(guī)則。 而且， 行政規(guī)劃等規(guī)范性文件的制定受到公開、 參與等程序的約束，其不僅能在一定程度上彌補(bǔ)政府因具有較大形成空間而在民主正當(dāng)性方面存在的不足， 也有助于提升政府履職的合理性。

第二， 督查督辦機(jī)制。 發(fā)展型職責(zé)的履行多數(shù)僅涉及 “快與不快” “好與不好” 的問題， 短期內(nèi)一般不會(huì)由 “量變” 引起 “質(zhì)變”。 這導(dǎo)致政府即便不按照發(fā)展促進(jìn)型條款的規(guī)范要求履職，甚至作出與之相悖的行為， 因縱向政府間的 “信息不對(duì)稱”， 上級(jí)也無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾偏。 因此，除了通過細(xì)化分解機(jī)制建立完備的規(guī)則外， 還應(yīng)防止規(guī)則無法得到真實(shí)性執(zhí)行。 為此， 可以引入行政督查機(jī)制， 加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)下級(jí)執(zhí)行環(huán)節(jié)的過程控制。 根據(jù) 《政府督查工作條例》 第 14 條的規(guī)定， 督查包括綜合督查、 專項(xiàng)督查等類型。 對(duì)于發(fā)展促進(jìn)型條款， 立法者既可以規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)將相關(guān)職責(zé)的履行情況納入綜合督查范圍， 也可以在專門的促進(jìn)型立法中建立專項(xiàng)督查機(jī)制。 如果在督查過程中發(fā)現(xiàn)下級(jí)政府存在不盡力或不合理履職的情況， 除了符合條件的應(yīng)當(dāng)追責(zé)外， 更重要的是督促下級(jí)政府進(jìn)行整改。 因此， 法律還有必要建立介入下級(jí)政府整改過程的督辦機(jī)制，情況嚴(yán)重的還可以實(shí)行具有通報(bào)批評(píng)性質(zhì)的掛牌督辦， 在公開譴責(zé)的基礎(chǔ)上倒逼下級(jí)政府嚴(yán)格整改。 督查督辦機(jī)制的建立， 可以在政府不按照規(guī)范要求履職時(shí)及時(shí)糾正執(zhí)行偏差， 從而能夠進(jìn)一步確保發(fā)展促進(jìn)型條款的效力得以實(shí)現(xiàn)。

第三， 正向激勵(lì)機(jī)制。 在現(xiàn)行立法中， 有關(guān)政府履職的法律后果通常體現(xiàn)為責(zé)任追究等否定性法律后果。 嚴(yán)格的法律責(zé)任倒逼雖然可以通過強(qiáng)制政府執(zhí)行而有效推動(dòng)發(fā)展， 但由此造成的政府消極 “達(dá)標(biāo)” 心態(tài)也拉低了發(fā)展的上限。 從我國(guó)改革開放以來高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)歷程來看， 發(fā)展的主要?jiǎng)恿碜杂诟鞯氐?“晉升錦標(biāo)賽”。因此， 立法者可以參考為促進(jìn)社會(huì)主體而設(shè)置的激勵(lì)措施， 對(duì)政府同樣進(jìn)行正向激勵(lì)， 以改善政府的行為動(dòng)因。 對(duì)政府的正向激勵(lì)主要依托橫向的競(jìng)爭(zhēng)、 評(píng)比等機(jī)制， 如法律可以規(guī)定有關(guān)政府應(yīng)當(dāng)將發(fā)展促進(jìn)型條款的執(zhí)行情況納入績(jī)效考核范圍，設(shè)置為加分項(xiàng); 也可以將其設(shè)置為創(chuàng)建文明城市、 法治政府建設(shè)示范區(qū)等相關(guān)創(chuàng)建示范活動(dòng)的考評(píng)指標(biāo)， 優(yōu)勝的地方政府同樣可以獲得相應(yīng)的表彰和榮譽(yù)。 表彰和榮譽(yù)蘊(yùn)含著強(qiáng)大的符號(hào)意義，預(yù)示先進(jìn)、 優(yōu)秀， 摘得榮譽(yù)意味著從同級(jí)政府中脫穎而出， 贏得上級(jí)的治理認(rèn)同。 因此， 正向激勵(lì)機(jī)制的建立， 能夠使政府間形成 “為發(fā)展而競(jìng)爭(zhēng)” 的治理氛圍， 發(fā)展目標(biāo)也能夠更加穩(wěn)定地得以實(shí)現(xiàn)。 不過， 正向激勵(lì)機(jī)制的實(shí)施也應(yīng)當(dāng)注意限度， 避免因矯枉過正而產(chǎn)生 “副作用”。

五、 結(jié) 語(yǔ)

發(fā)展促進(jìn)型條款在行政法中大量存在， 但其因規(guī)定的高度概括而被普遍認(rèn)為主要發(fā)揮宣示作用。 實(shí)際上， 促進(jìn)是推動(dòng)發(fā)展的重要手段， 政府執(zhí)行發(fā)展促進(jìn)型條款是我國(guó)在新發(fā)展階段能夠順利實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵。 發(fā)展是一項(xiàng)面向未來的積極活動(dòng)， 立法機(jī)關(guān)不宜也無法事先對(duì)如何發(fā)展設(shè)定巨細(xì)靡遺的規(guī)則， 只能將大量決策事項(xiàng)委托給更具專業(yè)理性的政府。 但這種發(fā)包性質(zhì)的委托存在 “委托—代理” 風(fēng)險(xiǎn)， 政府不作為、 做選擇、 搞變通、 打折扣的現(xiàn)象在實(shí)踐中難以完全避免。為了確保發(fā)展促進(jìn)型條款能夠穩(wěn)定產(chǎn)生實(shí)效， 需要面向行政過程建構(gòu)細(xì)化分解、 督查督辦、 正向激勵(lì)等機(jī)制， 這些機(jī)制在外部為發(fā)展促進(jìn)型條款服務(wù)， 能夠有效解決發(fā)展促進(jìn)型條款對(duì)政府約束不足的問題。 不過， 這種約束與傳統(tǒng)行政法的 “控權(quán)” 模式存在極大不同， 政府履職不再是 “戴著鐐銬完成規(guī)定動(dòng)作”， 而是 “戴著鐐銬跳舞”。

發(fā)展促進(jìn)型條款的實(shí)效獲得雖然很大程度上依賴政府系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)， 但也不能忽視立法機(jī)關(guān)所能發(fā)揮的重要作用。 在制定法律時(shí)， 立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行甄別和篩選， 避免把法律變成 “許愿池”， 將那些在一定時(shí)期內(nèi)完全沒有實(shí)現(xiàn)可能性的發(fā)展目標(biāo)也轉(zhuǎn)化為法律， 否則不僅會(huì)在是否履職、 如何履職等方面對(duì)政府造成極大困擾， 還會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)發(fā)展促進(jìn)型條款的宣示價(jià)值。 法律出臺(tái)后， 立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分利用備案審查等機(jī)制對(duì)政府作出的細(xì)化規(guī)定進(jìn)行合理性審查，規(guī)避行政自制存在的失靈風(fēng)險(xiǎn)。 此外， 立法機(jī)關(guān)還可以將發(fā)展促進(jìn)型條款的執(zhí)行情況納入立法后評(píng)估以及執(zhí)法檢查范圍， 不僅能夠?qū)φ穆毲闆r進(jìn)行監(jiān)督， 還能夠在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷對(duì)條款加以完善， 當(dāng)發(fā)現(xiàn)政府已探索出足夠成熟的履職經(jīng)驗(yàn)且普遍具有作為可能性時(shí)， 可以適時(shí)將其轉(zhuǎn)化為規(guī)范要素完備且具體的強(qiáng)制型條款。

（責(zé)任編輯： 張莉）