一、問(wèn)題的提出

在行政訴訟法律文書(shū)中，作為被告人的行政主體都要標(biāo)注其法定代表人來(lái)描述被告人的身份情況，這在最高人民法院網(wǎng)站\"訴訟文書(shū)樣式”① 專(zhuān)欄發(fā)布的“行政判決書(shū)（一審請(qǐng)求撤銷(xiāo)、變更行政行為類(lèi)案件用）”樣式的說(shuō)明中有明確要求：“行政判決書(shū)中的被告，應(yīng)寫(xiě)明被訴的行政主體名稱(chēng)、所在地址；另起一行列項(xiàng)寫(xiě)明法定代表人或訴訟代表人姓名和職務(wù);副職負(fù)責(zé)人出庭的在此不要列寫(xiě)，在交待到庭參加庭審活動(dòng)的當(dāng)事人及其他訴訟參加人情況時(shí)載明。法定代表人項(xiàng)下，另起一行列寫(xiě)委托代理人的基本事項(xiàng)?！逼渌姓门形臅?shū)均以該“行政判決書(shū)”的樣式為基礎(chǔ)，要求在“首部\"的被告人名稱(chēng)后列示被告行政主體的法定代表人。與行政裁判文書(shū)的要求相一致，行政訴訟的起訴狀和答辯狀亦要列示被告行政主體的法定代表人②。在行政訴訟實(shí)踐中，行政訴訟文書(shū)基本都依上述要求而列示被告行政主體的法定代表人或訴訟代表人 ③ ，裁判文書(shū)網(wǎng)中發(fā)布的行政裁判文書(shū)即是明證。

依據(jù)目前法學(xué)理論與實(shí)踐中對(duì)法定代表人的理解，法定代表人是民法民事主體制度中，專(zhuān)門(mén)用于指稱(chēng)法人主體唯一代表人的特定概念。民事訴訟中以法定代表人為法人的法定訴訟代表，其他自然人要獲得代表法人的資格必須由法定代表人給予授權(quán)。另外，在民法中，法人與非法人組織的責(zé)任能力不同，在民事訴訟中，訴訟當(dāng)事人是否具有法人資格是訴訟程序中需要認(rèn)定的重要內(nèi)容。行政訴訟與民事訴訟不同，民事訴訟解決的是私法糾紛，行政訴訟解決的是公法糾紛，因此，行政訴訟只能以行政主體為被告，而行政主體根本不具有民法法人主體的構(gòu)造和地位，而且我國(guó)現(xiàn)行法律中沒(méi)有公法人的存在，行政訴訟法及其相關(guān)司法解釋、行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法等主要行政法律法規(guī)中，均沒(méi)有法人和法定代表人規(guī)定。也就是說(shuō)，要求在行政訴訟法律文書(shū)中列示行政主體的法定代表人缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

西方國(guó)家沒(méi)有唯一法定代表制的理念和實(shí)踐，更沒(méi)有將法定代表人視為法人組織身份信息的作法。大陸法系主要國(guó)家通常采用董事會(huì)以及董事會(huì)成員對(duì)外代表公司的多元代表體制，英美法系國(guó)家在公司法上不存在公司代表人的概念，在英美國(guó)家的司法實(shí)踐中，公司的董事會(huì)、董事、高級(jí)管理人員等組織機(jī)關(guān)或者個(gè)人通常被認(rèn)為是公司的代理人。①與此相適應(yīng)，無(wú)論是大陸法系還是英美法系，法院裁判文書(shū)中的社團(tuán)當(dāng)事人身份信息只寫(xiě)注冊(cè)名稱(chēng)和注冊(cè)地址，沒(méi)有法定代表人一項(xiàng)。民事訴訟如此，民告官的行政訴訟亦如此。

在我國(guó)行政法學(xué)中，無(wú)論行政主體論還是行政組織論，也沒(méi)有行政主體（行政組織）法定代表人的提法。許多行政法學(xué)者早已關(guān)注到我國(guó)機(jī)關(guān)行政主體理論的缺陷和不足，并力圖重構(gòu)行政主體理論，②但對(duì)于行政訴訟中如何界定行政主體的法律地位，行政訴訟法律文書(shū)如何表述行政主體的身份情況等卻少有關(guān)注，至今未見(jiàn)有關(guān)該問(wèn)題的論著。但行政訴訟作為鮮活的法律實(shí)踐直接體現(xiàn)和表達(dá)著國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體法律地位、性質(zhì)乃至行政主體法律責(zé)任的基本觀點(diǎn)，展示著行政法學(xué)理論的發(fā)展成果和水平。因此，對(duì)行政訴訟法律文書(shū)列示行政主體法定代表人展開(kāi)研究，其理論和實(shí)踐意義是顯而易見(jiàn)的。本文以邏輯分析作為基本研究方法，以法定代表人概念的適用法域和制度環(huán)境為前提，通過(guò)對(duì)行政主體與民事主體的區(qū)別分析，法定代表人在司法實(shí)踐中代指功能的演化過(guò)程的梳理，行政訴訟中列示被告法定代表人的原因探析等，厘清行政訴訟法律文書(shū)列示被告法定代表人在法理和立法上的違和性，提出問(wèn)題，引發(fā)思考，以促進(jìn)行政訴訟實(shí)踐的合理合法性，并呼呼行政法學(xué)理對(duì)行政訴訟實(shí)務(wù)的關(guān)注和指導(dǎo)。

二、法定代表人是我國(guó)民法法人制度中的基本概念

我國(guó)立法中至今沒(méi)有對(duì)法定代表人的概念界定。盡管有人把《中華人民共和國(guó)民法通則》《中華人民共和國(guó)民法總則》《中華人民共和國(guó)民法典》對(duì)法人的法定代表人的界定視為對(duì)法定代表人概念的明確 ③ ，但這一理解顯然不符合形式邏輯。以《民法典》的規(guī)定為例，“依照法律或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人，為法人的法定代表人”，這一表述只是對(duì)法人法定代表人的界定，但卻不是對(duì)法定代表人概念內(nèi)涵的表述，我們不能據(jù)此推論出“法定代表人是依照法律規(guī)定或者法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人\"的概念內(nèi)涵。但在目前的立法和法律實(shí)務(wù)中，只將法定代表人與法人相對(duì)應(yīng)，非法人組織的負(fù)責(zé)人只能稱(chēng)負(fù)責(zé)人，不能稱(chēng)法定代表人，法定代表人是針對(duì)法人代表人的一種專(zhuān)門(mén)稱(chēng)謂，這已成為民法學(xué)界，乃至法學(xué)界的共識(shí)和一致用法。因此，僅就事實(shí)情況而言，在法律語(yǔ)境中，法定代表人是指且僅指依照法律和法人章程的規(guī)定，代表法人從事民事活動(dòng)的法人的負(fù)責(zé)人。法定代表人是與法人人格緊密聯(lián)系的專(zhuān)用概念。

民法法人制度是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)共生共存的民商事法律制度，法人有其嚴(yán)格的成立要件和設(shè)立程序，有獨(dú)立的法律人格和平等的民事權(quán)利能力和行為能力，有嚴(yán)格的變更與終止程序等。通過(guò)法人制度，國(guó)家賦予社會(huì)組織某些與自然人相同或類(lèi)似的人格內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)組織之間、社會(huì)組織與自然人之間在法律人格平等條件下的社會(huì)交往，進(jìn)而為市場(chǎng)交易搭建一個(gè)平等的法律平臺(tái)。這是由市場(chǎng)交易的平等性和市場(chǎng)主體的自主性所決定的。在此意義上，以行政機(jī)關(guān)為典型的行使公權(quán)力的行政主體顯然不具備民法上的法人資格 ① ，這也是由民法與行政法分屬私法和公法的前提所決定的。但基于行政機(jī)關(guān)及其部門(mén)參與民事活動(dòng)的需要，我的民事立法賦予包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)及其工作部門(mén)以特別法人的法律人格，行政機(jī)關(guān)及其工作部門(mén)在“從事為履行職能所需要的民事活動(dòng)\"時(shí)，如購(gòu)買(mǎi)辦公用品，租用辦公用房或其他公務(wù)用品等情況下，才以“機(jī)關(guān)法人\"的身份出現(xiàn)，也只有在這個(gè)時(shí)候，行政機(jī)關(guān)或其工作部門(mén)才是民法上的特別法人②，并以法人身份參與民事活動(dòng)。

三、我國(guó)行政法中沒(méi)有行政主體法定代表人的規(guī)定

在我國(guó)的行政訴訟實(shí)踐中，作為行政訴訟被告的行政主體有三類(lèi)：一是行政機(jī)關(guān)，包括國(guó)務(wù)院各部門(mén)及地方各級(jí)人民政府及其工作部門(mén)；二是法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織；三是開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門(mén)。在三類(lèi)行政訴訟被告中，行政機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是典型的行政主體。行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織，開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)及其職能部門(mén)都是基于法律、法規(guī)或者規(guī)章的授權(quán)而實(shí)施特定的行政管理職能，行使行政管理職權(quán)。在憲法國(guó)家機(jī)構(gòu)的框架下，這些行政主體的行政行為都是一種執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章及權(quán)力機(jī)關(guān)決策的行為。正是基于行政行為的執(zhí)行性，決定了行政主體與民事法人的不同特點(diǎn)。

一是行政機(jī)關(guān)等行政主體是依法成立的公權(quán)力機(jī)關(guān)或依法授權(quán)的公權(quán)力實(shí)施者。其組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)作體制和機(jī)制是由法律法規(guī)規(guī)章所規(guī)定的，其負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生亦有不同于民法法人法定代表人的法定機(jī)制和程序，其工作人員的選任和組成也有不同于民法法人的選用和管理規(guī)則，其行政行為的內(nèi)容及程序均要受行政性法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的規(guī)制。因此，行政主體的成立和存續(xù)、組織目標(biāo)或組織功能、組織方式和組織程序等與民事法人完全不同。即使國(guó)有企業(yè)法人和事業(yè)單位法人，在人事管理，特別是干部管理等方面都有行政化的特點(diǎn)，但基于其成立的目的和組織功能的差別，國(guó)有企業(yè)法人和事業(yè)單位法人也不具有行政主體的公權(quán)力實(shí)施者的特征，更不能用國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的法人身份來(lái)反證行政機(jī)關(guān)的法人性。

二是在行政主體的行政過(guò)程中，個(gè)人服從組織、下級(jí)服從上級(jí)、全國(guó)服從中央是基本的行政法律規(guī)則。因此，在行政活動(dòng)中，工作匯報(bào)或報(bào)告制度、批復(fù)或?qū)徟贫取⒇?fù)責(zé)人簽批制度等是行政過(guò)程中的常規(guī)操作。行政主體及其工作人員可以依法享有一定的自由裁量權(quán)，但絕沒(méi)有如同民事法人一樣的意思自治。《中華人民共和國(guó)憲法》第八十九條第四項(xiàng)規(guī)定，國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》第十五條亦規(guī)定，“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作”。這種全國(guó)行政一體化、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)化是由我國(guó)的單一國(guó)家結(jié)構(gòu)及政權(quán)體制決定的，也是行政機(jī)關(guān)區(qū)別于民事法人的重大特點(diǎn)。在行政管理中，各級(jí)地方行政機(jī)關(guān)無(wú)所謂獨(dú)立人格，更無(wú)所謂法人地位。

三是行政主體的行政行為必須遵循法無(wú)授權(quán)不可為的限權(quán)法理，并嚴(yán)格遵守法律、法規(guī)、規(guī)章的權(quán)限和程序性規(guī)定，使各項(xiàng)行政行為具有實(shí)體和程序上的合法性。同時(shí)，行政行為的內(nèi)容要有合乎社會(huì)共識(shí)的公平合理性，并就合法性和公平合理性接受行政相對(duì)人、社會(huì)公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督，接受人民法院及人民檢察院的司法審判和法律監(jiān)督。這與民事法人的法無(wú)禁止既可為的民事主體自治理念大不相同。

基于行政行為的上述特點(diǎn)，行政法學(xué)多以行政主體理論來(lái)描述行政機(jī)關(guān)等行政權(quán)的實(shí)施主體，亦有學(xué)者主張行政組織理論。但無(wú)論是行政主體理論，還是行政組織理論，都難以與民事法人理論相融通。盡管學(xué)界偶有將行政主體視為公法人的主張，但在我國(guó)法學(xué)理論中并沒(méi)有形成對(duì)公法人的理論共識(shí)，對(duì)公法人理論在我國(guó)法治建設(shè)中的可適用性也沒(méi)有形成主流意見(jiàn)。更為重要的是，在法治實(shí)踐中，行政立法，無(wú)論是實(shí)體法還是程序法，只字沒(méi)有行政主體法定代表人的規(guī)定，將行政機(jī)關(guān)視為法人的情景僅限于《民法典》規(guī)定的特別法人的情景。綜上，在行政法理論和實(shí)踐中，除了行政訴訟法律文書(shū)中列示作為被告的行政主體的法定代表人以外，沒(méi)有行政主體法定代表人的立法規(guī)定和理論論述及法律適用。

四、法定代表人的傳統(tǒng)指代與演變

法定代表或法定代表人的用語(yǔ)早在民國(guó)時(shí)期就開(kāi)始大量出現(xiàn)于立法文件及工作實(shí)務(wù)中，用以表示機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體中依法或依團(tuán)體章程有權(quán)代表本機(jī)關(guān)或本團(tuán)體的組織成員 ① ，或者指代參加特定活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)組織的合法代表者 ② ，公司法上則指享有對(duì)外代表權(quán)的公司董事③。由此可見(jiàn)，這一時(shí)期的法定代表或法定代表人就是泛指國(guó)家或國(guó)家機(jī)關(guān)、各種社會(huì)組織團(tuán)體在不同對(duì)外場(chǎng)合中的合法代表人，與機(jī)關(guān)或組織團(tuán)體的性質(zhì)（是否具有法人資格）沒(méi)有必然聯(lián)系。

新中國(guó)成立后，法定代表或法定代表人的上述用法在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍在沿用，1950年12月政務(wù)院頒布的《礦業(yè)暫行條例》即是一例④。1982年10月《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》施行，該法對(duì)法定代表人的規(guī)定仍是沿用了傳統(tǒng)的法定代表或法定代表人的概念。該法第四十四條第二款規(guī)定，“企業(yè)事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體可以作為民事訴訟的當(dāng)事人，由這些單位的主要負(fù)責(zé)人作為法定代表人?！?984年《最高人民法院關(guān)于在經(jīng)濟(jì)審判工作中貫徹執(zhí)行l(wèi)t;民事訴訟法（試行）gt;若干問(wèn)題的意見(jiàn)》中則進(jìn)一步明確規(guī)定，“法定代表人必須是企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體及其它經(jīng)濟(jì)組織的主要行政負(fù)責(zé)人。\"可見(jiàn)，此時(shí)民事訴訟法中作為訴訟代表的法定代表人就是指所有機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位、及其它經(jīng)濟(jì)組織的行政負(fù)責(zé)人，不管這些機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位、經(jīng)濟(jì)組織是否具有法人資格。

需要說(shuō)明的是，這一時(shí)期的立法中已有“法人\"的提法③，盡管對(duì)法人的概念缺乏明確的規(guī)定，但已經(jīng)將\"法人\"與“其它經(jīng)濟(jì)組織\"相區(qū)別，這在1981年12月13日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，1982年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)經(jīng)濟(jì)合同法》第二條的規(guī)定中有清晰的體現(xiàn)：“本法適用于平等民事主體的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶(hù)、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶(hù)相互之間，為實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)目的，明確相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系而訂立的合同。”③因此，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法（試行）》及其相關(guān)司法解釋中關(guān)于法定代表人的規(guī)定，并非因?yàn)榉缮仙袩o(wú)法人的規(guī)定而未將法定代表人作為法人訴訟代表的專(zhuān)用概念，該法對(duì)法定代表人的理解仍然是傳統(tǒng)意義上的，即，法定代表人指所有組織體的有權(quán)代表。

據(jù)筆者的查閱，第一次將法定代表人限定為法人組織代表人的觀點(diǎn)出現(xiàn)于1985年11月19日《人民日?qǐng)?bào)》刊登的一篇知識(shí)問(wèn)答——《何謂法人、法定代表人？》。該文認(rèn)為：“法定代表人也稱(chēng)為法人代表，是指有法人資格的企業(yè)、農(nóng)村社隊(duì)、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的行政主要負(fù)責(zé)人?！雹俅藭r(shí)，正值1986 年4月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)民法通則》起草的關(guān)鍵時(shí)期，可以推論，該文觀點(diǎn)代表了當(dāng)時(shí)起草中的民法通則草案對(duì)法定代表人的基本認(rèn)識(shí)。但從語(yǔ)義看，《民法通則》對(duì)法人法定代表人的規(guī)定，并沒(méi)有體現(xiàn)法定代表人僅限于法人代表人的觀念。《民法通則》第三十八條規(guī)定，“依照法律或者法人組織章程規(guī)定，代表法人行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人，是法人的法定代表人”，這一表述僅僅明確了什么人可以充當(dāng)法人的法定代表人，但據(jù)此認(rèn)定，法定代表人就是代表法人行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人”是不符合形式邏輯的，該規(guī)定只是一個(gè)性質(zhì)判斷，且沒(méi)有排斥其他經(jīng)濟(jì)組織等不具有法人資格的組織性民事主體代表人的法定代表人屬性。

1991年4月9日，《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》施行，該法才明確區(qū)分了法人法定代表人和其他非法人組織負(fù)責(zé)人在訴訟法上的不同稱(chēng)謂。該法第四十九條第二款規(guī)定，“法人由其法定代表人進(jìn)行訴訟。其他組織由其主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行訴訟。\"從此，在民事訴訟中，以法定代表人專(zhuān)指法人的訴訟代表人，將法人以外的其他組織的訴訟代表人稱(chēng)為主要負(fù)責(zé)人，法定代表人成為法人訴訟代表人的專(zhuān)屬概念。②此后，基于民事訴訟有力而廣泛的影響，作為法人制度重要元素的法定代表人的概念日漸充斥于我國(guó)立法和法律實(shí)務(wù)，形成了一個(gè)不斷增生的“規(guī)范群體”， ③ 成為民事法律法人制度中的一個(gè)重要的專(zhuān)門(mén)概念，在法律實(shí)務(wù)和法學(xué)語(yǔ)境中專(zhuān)指作為法人專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)的法定代表人。

五、行政訴訟法律文書(shū)列示被告法定代表人的成因

行政訴訟之所以要列示被告行政機(jī)關(guān)的法定代表人，究其原因，首先應(yīng)在于根深蒂固的以組織領(lǐng)導(dǎo)者為本質(zhì)內(nèi)涵的法定代表意識(shí)，其次是對(duì)法人制度的技術(shù)性應(yīng)用，最后才是法院在行政訴訟中的一種慣性延伸。

首先，在民法上，法定代表人已從所有社會(huì)組織的代表者的代指功能，演變?yōu)榉ㄈ私M織唯一代表人的專(zhuān)門(mén)概念，且這一專(zhuān)門(mén)概念已廣泛影響到其他法律部門(mén)并被多數(shù)非民事法律部門(mén)所接受，但在社會(huì)共識(shí)中，人們?nèi)云毡檎J(rèn)為，無(wú)論是政府還是各種社會(huì)組織或單位，總要有一個(gè)在決定或決策意義上說(shuō)話(huà)算數(shù)的代表人。民眾在與政府或組織單位進(jìn)行交涉時(shí)，尤其是涉及復(fù)雜利益沖突的群體事件中，民眾都要不惜一切，力求與“說(shuō)話(huà)算數(shù)\"的負(fù)責(zé)人直接對(duì)話(huà)即是明證。因?yàn)槌恕罢f(shuō)話(huà)算數(shù)”的負(fù)責(zé)人，其他人都可能因不具有代表權(quán)而不能說(shuō)，或者說(shuō)了也白說(shuō)。對(duì)社會(huì)公眾而言，他們并不在意法定代表人制度的概念和理論等問(wèn)題，他們只認(rèn)可一個(gè)單位的最高領(lǐng)導(dǎo)人肯定是這個(gè)單位中最有資格代表這個(gè)單位的人，這是社會(huì)公眾對(duì)長(zhǎng)存于我國(guó)的官本位現(xiàn)象的主觀認(rèn)識(shí)和接受的結(jié)果，也是民法上單一法定代表人制度被廣泛使用和認(rèn)同的社會(huì)觀念基礎(chǔ)。

其次，對(duì)法人有限責(zé)任制的技術(shù)利用。眾所周知，法人具有風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任界分的功能，法人制度的重要特征在于法人組織和其投資者之間的相對(duì)獨(dú)立，及法人組織的投資人對(duì)法人債務(wù)、法人組織對(duì)自身債務(wù)的有限性。法人制度有限責(zé)任制的社會(huì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值在于，降低投資人和法人的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)法人組織對(duì)自身債務(wù)的有限性，及投資人對(duì)法人組織的債務(wù)的有限性，為法人——尤其是法人的投資人構(gòu)建一道風(fēng)險(xiǎn)隔離的制度屏障，達(dá)到鼓勵(lì)公眾投資的目的。但這種有限責(zé)任制的負(fù)面效果就是，有限責(zé)任及其風(fēng)險(xiǎn)隔離效應(yīng)的濫用，行政主體法人化即有法人制度濫用的跡象。

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革初期，法人制度承載著經(jīng)濟(jì)體制改革和依法治國(guó)的深切厚望，法人制度即是現(xiàn)代企業(yè)制度的具體制度載體，又是法治建設(shè)中法治建設(shè)和發(fā)展的重要標(biāo)志①。國(guó)有企業(yè)通過(guò)法人制度獲得獨(dú)立自主的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，并以其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，企業(yè)的這種獨(dú)立地位在保障國(guó)有企業(yè)成為市場(chǎng)交易獨(dú)立主體的同時(shí)，也使作為企業(yè)投資人的政府從對(duì)企業(yè)的無(wú)限責(zé)任中脫離出來(lái)，改變了政府對(duì)企業(yè)的管理方式和責(zé)任形式。對(duì)國(guó)有企業(yè)而言，由法人制度而形成的政府投資人與企業(yè)間的責(zé)任切割對(duì)政府具有重要意義，也使政府感受到法人制度在責(zé)任管理中的技術(shù)價(jià)值。這種責(zé)任切割可以把改革過(guò)程中出現(xiàn)的因企業(yè)經(jīng)營(yíng)而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)糾紛和影響性事件的責(zé)任承擔(dān)者限定在特定企業(yè)或單位身上，避免讓其背后的政府陷入其中，從而使政府可以以公共管理者的身份超然于沖突方，并以公平公正的管理者身份處理社會(huì)紛爭(zhēng)，近年來(lái)深陷債務(wù)危機(jī)的城投類(lèi)平臺(tái)公司即是典型。這種責(zé)任分割的管理方式被移植到政府內(nèi)部，政府及其各工作部門(mén)的法人化就有了重要的責(zé)任隔離的技術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義。因此，隨著1987年民法通則的實(shí)施，基于民法通則對(duì)“機(jī)關(guān)團(tuán)體法人\"的規(guī)定，政府及其工作部門(mén)的法人化日益得到廣泛認(rèn)可和應(yīng)用，行政主體法定代表人的提出和適用則是政府及其工作部門(mén)法人化的必然結(jié)果。

行政訴訟法律文書(shū)列示行政主體法定代表人，以暗示被告行政主體具有法人資格，作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)講，真正在意的并非作為行政訴訟被告的行政主體是否真正具有法人資格，而是借用法人制度的責(zé)任隔離功能，使被告行政主體成為涉案法律責(zé)任的最終承擔(dān)者。②對(duì)法院來(lái)說(shuō)，通過(guò)法定代表人的列示默認(rèn)行政訴訟被告的法人地位，并非真正無(wú)視民事私法與行政公法的差異，只是要服從或迎合國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)法人制度技術(shù)應(yīng)用的需要。

需要說(shuō)明的是，行政機(jī)關(guān)對(duì)法人制度的技術(shù)性利用也許并非有意為之，且至今未見(jiàn)作為行政訴訟被告的國(guó)家機(jī)關(guān)以法人有限責(zé)任對(duì)自己應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任加以辯解，更未見(jiàn)地方政府或其財(cái)政部門(mén)以機(jī)關(guān)法人為由拒絕為承擔(dān)行政賠償責(zé)任的國(guó)家機(jī)關(guān)撥付相關(guān)賠償或補(bǔ)償費(fèi)用，上述對(duì)法人資格的技術(shù)利用多限于行政主體與行政相對(duì)人間的司法監(jiān)督性糾紛處理中。

再次，行政訴訟民事化的習(xí)慣沿用和行政主體理論的成長(zhǎng)緩慢。早在改革開(kāi)放初期，旨在維護(hù)私權(quán)利益的民告官的法律規(guī)定就開(kāi)始出現(xiàn)③。到1989年3月，全國(guó)人大七屆二次會(huì)議召開(kāi)時(shí)，“我國(guó)已有130多個(gè)法律和行政法規(guī)規(guī)定公民和組織不服行政機(jī)關(guān)處理可以向法院起訴”，全國(guó)有 26個(gè)高級(jí)法院、242個(gè)中級(jí)法院、1154個(gè)基層法院建立了行政審判庭。1987、1988兩年間，全國(guó)法院共受理行政案件14513件。④這些案件的審理均依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（試行）審理。依據(jù)前述《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》（試行）及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，無(wú)論是地方各級(jí)政府還是政府各工作部門(mén)均應(yīng)以“這些單位的主要負(fù)責(zé)人作為法定代表人\"代表本單位參加訴訟，行政案件的裁判文書(shū)列示行政案件被告的法定代表人完全符合當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定。

1990年10月1日，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“行政訴訟法”實(shí)施，行政訴訟從民事訴訟中分離成為與刑事訴訟、民事訴訟相并列的獨(dú)立訴訟類(lèi)型。但行政訴訟法并未對(duì)行政主體的身份性質(zhì)及訴訟代表的稱(chēng)謂加以規(guī)定。1991年7月11日施行的《最高人民法院印發(fā)lt;關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法gt;若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）gt;的通知》第15條規(guī)定，“在訴訟進(jìn)行中，作為原告的法人或者其他組織和作為被告的行政機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人被更換，導(dǎo)致參加訴訟的法定代表人也要更換時(shí)，應(yīng)向人民法院提交新的法定代表人的身份證明書(shū)，繼續(xù)參加訴訟”。這表明，在1987年1月1日民法通則施行、1991年4月9日民事訴訟法施行的背景下 ① ，人民法院對(duì)行政訴訟被告的訴訟代表仍以法定代表人相稱(chēng)。這可能與民法通則對(duì)機(jī)關(guān)法人的規(guī)定有關(guān)，更可能是一種不明就里的習(xí)慣沿用。

之所以說(shuō)不明就里，是指因行政主體學(xué)理發(fā)展不足而導(dǎo)致的行政訴訟實(shí)踐的理論指導(dǎo)缺失，以及對(duì)作為行政訴訟被告的行政主體的法律地位不清不楚，因此，對(duì)業(yè)已形成的習(xí)慣作法的沿用成為最安全的處理方式。事實(shí)上，隨著行政訴訟法的施行，行政訴訟脫離民事訴訟歸人行政法譜系，并成為促進(jìn)行政主體理論興起的一個(gè)重要因素②。遺憾的是，行政主體理論除了應(yīng)對(duì)行政訴訟被告的確定難題外，至今也沒(méi)有達(dá)到成熟或形成共識(shí)的程度 ③ ，在此理論狀態(tài)下，行政訴訟實(shí)踐對(duì)行政主體法律地位的茫然就成為必然④。

結(jié)語(yǔ)

從民事訴訟法（試行）到民事訴訟法，從民法通則到民法總則、民法典，行政機(jī)關(guān)的民事法律主體地位從未加限制的“機(jī)關(guān)法人\"轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤貏e法人\"中的“機(jī)關(guān)法人”;法定代表人從“代表法人行使職權(quán)的負(fù)責(zé)人”到“代表法人從事民事活動(dòng)的負(fù)責(zé)人”，從“企事業(yè)單位、機(jī)關(guān)、團(tuán)體及其它經(jīng)濟(jì)組織的主要行政負(fù)責(zé)人”到“法人的正職負(fù)責(zé)人”，進(jìn)而成為法人組織代表人的專(zhuān)用概念，法人和法定代表人的內(nèi)涵和外延都發(fā)生了質(zhì)的變化。

自行政訴訟法施行，我國(guó)的行政法學(xué)日益發(fā)展，行政法和行政訴訟法的立法日益成熟，但行政訴訟實(shí)踐對(duì)被告的法律地位一直避而不論，不明不白地習(xí)慣性的把行政訴訟被告的主要負(fù)責(zé)人稱(chēng)為“法定代表人”，但這并不意味著法院對(duì)被告法人資格的確認(rèn) ⑤ ，行政訴訟對(duì)法定代表人的使用可能仍停留在民事訴訟法（試行）時(shí)期的法定代表人觀念，也可能僅限于迎合國(guó)家行政對(duì)機(jī)關(guān)法人資格的技術(shù)利用。之所以造成這種狀況，深層的原因可能是行政法學(xué)長(zhǎng)期受行政行為學(xué)理的支配，法律關(guān)系理論在行政法上一直處于“備而不用的狀態(tài)”⑥，而傳統(tǒng)行政法學(xué)的行為方式法教義學(xué)難以與復(fù)雜的行政現(xiàn)實(shí)相契合，無(wú)力指導(dǎo)行政實(shí)踐。行政訴訟只關(guān)注到外部行政行為的兩端，把與行政相對(duì)人直接對(duì)立的行政機(jī)關(guān)認(rèn)定為行政訴訟的當(dāng)然被告和司法審查的對(duì)象，只是機(jī)械的表面性處理行政爭(zhēng)端，無(wú)法觸及行政法律關(guān)系的深層，這對(duì)從根本上解決行政爭(zhēng)議是不利的。

令人高興的是，許多法院的法官已經(jīng)關(guān)注到這一問(wèn)題，有些行政判決書(shū)不再列示作為被告行政機(jī)關(guān)的法定代表人，或改列負(fù)責(zé)人 ① ，但這畢竟只是少數(shù)人基于個(gè)人認(rèn)識(shí)而進(jìn)行的實(shí)踐性探測(cè)，未形成關(guān)于行政法律關(guān)系框架下的行政主體的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，更無(wú)相應(yīng)的制度性安排。事實(shí)上，現(xiàn)行行政訴訟法及相關(guān)司法解釋一直強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，因此，在目前學(xué)理上未成共識(shí)的情況下，盡快依法修訂行政訴訟文書(shū)的格式要求，將行政主體被告的訴訟代表列示為“負(fù)責(zé)人”，是行政訴訟嚴(yán)格依法司法的重要措施，也是推進(jìn)行政法學(xué)理研究進(jìn)一步深化的重要舉措。

Deinstitutionalising Legal Representatives in Administrative Litigation Documents

LI Wei'， XU Ling-zi2

（1. School of Law，Liaocheng University，Liaocheng 252O59，China;

2. City University of Hong Kong Collge of Liberal Arts and Social Sciences，Hong Kong ，China

Abstract： The administrative litigation system， having evolved from civil litigation，still bears vestiges of early civil procedures. The practice of listing legal representatives of defendants in administrative litigation documents exemplifies such historical imprints. However，with the implementation of the General Provisions of Civil Law and subsequent Civil Code，coupled with the continuous refinement of administrative legal systems，the concept of“l(fā)egal representative”has become a specialized institution within the civil legal person framework. While administrative organs qualify as special institutional legal persons under civil law，this characterization applies only under specific circumstances. The private law status of administrative organs in civil law cannot encompass their nature as public law entities. Although public legal person theory exists in administrative law jurisprudence， Chinese substantive administrative law and administrative procedure legislation have not adopted this concept. Neither statutory provisions nor judicial practice recognize administrative organs as legal persons or refer to “l(fā)egal representatives”of administrative organs. In this context， listing legal representatives in administrative litigation documents constitutes not only legal impropriety and logical inconsistency，but also undermines the development of administrative subject responsibility concepts and accountability systems. It is recommended that the Supreme People's Court expedite revisions to administrative litigation document formats，strictly adhering to the Administrative Procedure Law by specifying responsible persons of administrative subjects rather than legal representatives in judicial instruments.

Keywords： Legal Person System； Legal Representative； Administrative Litigation； AdministrativeSubject；Responsible Person

[責(zé)任編輯 治平]