一、引言

機構(gòu)限額管理是我國機構(gòu)編制管理工作的突出特色。限額管理并不是一個法律概念，而是一個行政規(guī)范。機構(gòu)限額管理，是指根據(jù)中央規(guī)定對縣級以上地方各級黨委、人大、政府、政協(xié)的機構(gòu)設(shè)置劃定總額，本質(zhì)就是在數(shù)量上給地方機構(gòu)設(shè)置一個上限，控制地方機構(gòu)的總體規(guī)模。因為地方黨政機構(gòu)設(shè)置中數(shù)量最多、影響最大的是政府機構(gòu)，所以機構(gòu)限額通常在地方政府機構(gòu)設(shè)置層面體現(xiàn)得最為明顯。機構(gòu)限額管理的目的主要是控制各級政府機構(gòu)設(shè)置的規(guī)模，防止“機構(gòu)膨脹”造成行政成本的增加。同時，限額管理也是為了規(guī)范機構(gòu)體系，使機構(gòu)設(shè)置保持“上下對口”，保證政令上通下達，最大限度提升行政效率?！吨袊伯a(chǎn)黨機構(gòu)編制工作條例》要求，“地方黨政機構(gòu)設(shè)置實行限額管理，各級機構(gòu)限額由黨中央統(tǒng)一規(guī)定”①。由此可見，機構(gòu)限額的管理工作由黨中央統(tǒng)一負責并進行監(jiān)督，而承擔審定地方機構(gòu)限額主要職責的是中央編制委員會及其辦公室。

中央一直以來對機構(gòu)限額管理非常關(guān)注，從頂層設(shè)計的高度對限額管理提出了各項明確要求。黨的十九大提出，要“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學合理的管理體制，完善國家機構(gòu)組織法\"②。這為機構(gòu)限額管理提出了總體要求，并明確了推進方向。黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，要求“強化機構(gòu)編制管理剛性約束嚴格執(zhí)行機構(gòu)限額、領(lǐng)導職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定，不得在限額外設(shè)置機構(gòu)”③，明確了機構(gòu)限額管理的基本要求和具體內(nèi)容。黨的十九屆四中全會提出，要“嚴格機構(gòu)編制管理，統(tǒng)籌利用行政管理資源，節(jié)約行政成本\"④，進一步明晰機構(gòu)限額的目的。黨的二十大要求“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結(jié)構(gòu)，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化\"，表明機構(gòu)限額管理在持續(xù)深化。值得注意的是，黨的二十大報告提及的“優(yōu)化政府職責體系”要求與機構(gòu)改革相關(guān)聯(lián)，為進一步研究機構(gòu)限額管理指明了方向。在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，機構(gòu)限額管理成為機構(gòu)設(shè)置與調(diào)整的重要規(guī)則并取得了明顯成效。2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和各地方機構(gòu)改革方案統(tǒng)計顯示，目前，省級黨政機構(gòu)總數(shù)在60個左右，部分省和自治區(qū)較少，為55個。直轄市相對偏多，為63一65個。地級行政建制中，大城市機構(gòu)總數(shù)一般為55個左右，經(jīng)濟發(fā)達的部分城市可多增設(shè)2一3個機構(gòu)，中等城市一般機構(gòu)限額為46個左右，小城市為40個左右?？陀^來看，機構(gòu)限額管理有效抑制了地方機構(gòu)自我膨脹的科層制弊端，對防止行政體系冗員冗費、效率低下產(chǎn)生了積極作用。

當前，關(guān)于機構(gòu)限額管理的專門研究并不是很多，大部分都融入于機構(gòu)改革的研究之中。但總體而言，學界及實務界關(guān)于機構(gòu)限額管理的認識還是較為統(tǒng)一的，認為其是一種必要的行政規(guī)范，建構(gòu)了一個相對穩(wěn)定的機構(gòu)職能框架，從數(shù)量上約束各層級黨政組織的規(guī)模，成為抑制“官僚自我膨脹\"的利器。同時，機構(gòu)限額管理對于提升行政效率、降低行政成本及規(guī)范機構(gòu)設(shè)置等方面也具有重要作用，是機構(gòu)設(shè)置的應有之義③。但也有觀點認為，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，特別是機構(gòu)改革的周期化推進，地方機構(gòu)改革應該對原有的部分規(guī)范性理念及方式進行調(diào)整，其中就包括對機構(gòu)限額管理的優(yōu)化。有學者認為，機構(gòu)限額管理等同構(gòu)化模式需要基于地方自主性進行調(diào)整，使其更加適應地方發(fā)展要求下機構(gòu)設(shè)置的客觀需要①。因此，地方機構(gòu)在對標中央機構(gòu)的基礎(chǔ)上，需要以地區(qū)特色為導向，呈現(xiàn)出機構(gòu)數(shù)量規(guī)模差異和特色機構(gòu)類型多元的特征②。與此同時，學界圍繞機構(gòu)改革及機構(gòu)限額管理可能產(chǎn)生的問題也進行了適當探討，如由于機構(gòu)規(guī)模的硬性限制而造成行政體制的碎片化、地方治理懸浮等③。因此，新時代中國特色社會主義發(fā)展進程中，機構(gòu)限額管理作為我國機構(gòu)職能體系改革的重要方面，應該朝著何種方向優(yōu)化成為機構(gòu)改革研究的一個重要問題

二、政府職責：機構(gòu)設(shè)置與管理的邏輯起點

機構(gòu)限額管理既是一個實踐問題，也是一個理論問題。因此，需要將其放置在一個特定的“抓手”下進行研究，不能空泛地分析討論。黨的二十大報告對我國機構(gòu)設(shè)置及改革指明了發(fā)展方向，即將政府職責的概念與機構(gòu)改革關(guān)聯(lián)，以優(yōu)化政府職責體系推動機構(gòu)改革。這表明政府職責是我國機構(gòu)設(shè)置的依據(jù)和條件，可以作為機構(gòu)管理與改革的邏輯起點。因此，將政府職責作為機構(gòu)限額管理的抓手也是科學合理的。

政府職責是政府職能的組成部分，是政府應當完成的主要工作任務，是政府對社會必須履行的基本義務，是政府職能中比較\"實\"的一部分④。政府職責明確了政府“應該做什么”和“應該由誰做”的問題。從概念的角度來看，政府職責具有綜合性、系統(tǒng)性、宏觀性的特征，需要使其在政府體系內(nèi)部細化落實才能從理論向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)有效履行的目標。從政府體系的角度對政府職責進行細化主要是從縱向和橫向兩個層面展開?？v向?qū)用?，根?jù)行政層級劃分各級政府的職責范疇，明確各級政府應該承擔哪些職責，并根據(jù)職責賦予相應的權(quán)限。比如在國家治理與經(jīng)濟社會發(fā)展方面，中央政府主要承擔全國性治理與發(fā)展的頂層設(shè)計、國家重大工程規(guī)劃、宏觀調(diào)控等職責；省市政府主要是在中央統(tǒng)一的規(guī)劃下規(guī)劃轄區(qū)內(nèi)的發(fā)展計劃并落實中央的各項任務，同時監(jiān)督下級政府各項政策執(zhí)行情況；縣級政府和基層政府則多是落實中央政府和上級政府的決策部署，并制訂本轄區(qū)的具體執(zhí)行方案，同時直接供給各項基礎(chǔ)公共服務與公共產(chǎn)品等。橫向?qū)用?，為了保證不同職責的有效落實，將職責劃分為不同業(yè)務范疇，如教育、交通、財政、民政、司法、安全等。除外交、國防等特殊職責外，各級政府都承擔范疇基本一致的職責，并據(jù)此劃定業(yè)務范圍及承擔主體。這實際上是機構(gòu)改革的體系化過程，而塑造體系化的關(guān)鍵就在于政府職責的融入?；诖耍氊熢诳v向和橫向上的細化過程中形成了政府職責體系，即一個國家范圍內(nèi)，政府和政府部門所承載的所有職責，按照服務于一定的政治、經(jīng)濟和社會關(guān)系的原則，遵照憲法和法律的規(guī)定，按照國家總體與部分之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，為實現(xiàn)國家機構(gòu)重要要素間的相互制約關(guān)系和便利政府運行而組成的有機整體。政府職責體系與政府行政體系保持高度的一致，確保政府職責在縱橫兩個向度上進一步融入，成為影響政府結(jié)構(gòu)與過程的核心要素。

機構(gòu)是政府結(jié)構(gòu)與運行的重要單元，政府職責的作用必然集中于機構(gòu)，并成為機構(gòu)設(shè)置及運行的邏輯起點。首先，政府職責是機構(gòu)設(shè)置的結(jié)構(gòu)依據(jù)。機構(gòu)是職責的載體，是為了履行特定的政府職責而設(shè)置的組織。政府應該設(shè)置哪些機構(gòu)及如何設(shè)置這些機構(gòu)都以政府職責為依據(jù)，因此政府職責就成為機構(gòu)體系結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。比如為了承擔維護網(wǎng)絡(luò)安全的職責設(shè)置了網(wǎng)信辦，因為鐵路建設(shè)與服務職責的變化而撤銷鐵道部等，都是以政府職責為依據(jù)建構(gòu)機構(gòu)體系結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實表現(xiàn)。其次，政府職責是機構(gòu)運行的條件要素。機構(gòu)運行的目的是有效履行相應的職責，即機構(gòu)運行是圍繞特定的政府職責展開的。如為了履行政府規(guī)范市場運行的基本職責，設(shè)置市場監(jiān)督管理部門并根據(jù)法定程序施行規(guī)范市場的各項行政行為。這表明機構(gòu)運行的條件就是履行職責，并以完成職責作為機構(gòu)運行效能的核心指標。再次，政府職責是機構(gòu)改革的基礎(chǔ)動力。機構(gòu)體系并不是一成不變的，而是要根據(jù)政府職責的變化適時調(diào)整，因此政府職責的變遷也成為機構(gòu)改革的基礎(chǔ)動力，同時也是機構(gòu)改革效能的重要保障①。由此可見，機構(gòu)的設(shè)置、變革、整合、撤銷等都是以政府職責的現(xiàn)實需求為基礎(chǔ)的，可以說周期性的機構(gòu)改革就是為了適應政府職責的變化與發(fā)展。如2018年成立退役軍人事務部，就是為了更好履行與退役軍人事務相關(guān)的各項職責。基于此，可以明確機構(gòu)體系的設(shè)置與運行、調(diào)整與發(fā)展等都是圍繞政府職責的邏輯展開的。

在政府職責的邏輯下，作為機構(gòu)設(shè)置與管理重要內(nèi)容的機構(gòu)限額管理也必然要放置到政府職責的視角下進行審視和研究。機構(gòu)限額管理本質(zhì)上是將政府職責在限定的機構(gòu)規(guī)模內(nèi)進行分配組合，依托既定的機構(gòu)規(guī)模來充分落實各類職責。因此，機構(gòu)限額管理可以理解為對政府職責履行主體的一種規(guī)制行為，并基于這種規(guī)制行為有效控制行政成本，提升行政效能。但值得注意的是，因為職責的天然屬性，無論對職責進行何種方式的細化整合，其都會存在一定的邊界，而這種邊界映射在機構(gòu)體系中就呈現(xiàn)為不同機構(gòu)在結(jié)構(gòu)和過程上的分立。因此，無論如何協(xié)同，都會存在機構(gòu)職責的交叉、空缺、模糊等問題。在這一問題的作用下，機構(gòu)限額管理的規(guī)制性就會造成機構(gòu)職能體系功能的弱化，引發(fā)機構(gòu)中職責與功能的關(guān)系紊亂②。為了保證機構(gòu)限額下職責履行的有效性、協(xié)同性及效能提升，就會對機構(gòu)進行調(diào)整、重組與整合，但這又會增加行政成本。與此同時，還可以通過適當增設(shè)機構(gòu)來填補職責邊界交叉模糊產(chǎn)生的空缺，但這又會間接增加機構(gòu)數(shù)量，消弭機構(gòu)限額管理的功能。由此可見，要優(yōu)化機構(gòu)限額管理，還是要從政府職責入手，以政府職責的屬性和形式為基礎(chǔ)來探討機構(gòu)限額管理的問題。

三、同構(gòu)規(guī)制：機構(gòu)限額管理的屬性呈現(xiàn)

從政府職責的視角來看，我國政府間關(guān)系最為顯著的特征就是職責同構(gòu)，即不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設(shè)置上的高度一致③。在此情況下，機構(gòu)設(shè)置及運行便呈現(xiàn)出突出的同構(gòu)特征：一是縱向政府間機構(gòu)體系的結(jié)構(gòu)高度一致。在職責同構(gòu)下，地方各級政府的機構(gòu)設(shè)置都以中央政府的機構(gòu)設(shè)置為藍本逐級設(shè)置，從結(jié)構(gòu)上形成一個“上下對口、左右對齊”的機構(gòu)體系。如中央設(shè)置財政部，省級政府設(shè)置財政廳，市縣政府設(shè)置財政局，基層政府設(shè)置財政所等。職責同構(gòu)使機構(gòu)體系在縱向上具有貫通性和規(guī)整性。二是各級政府機構(gòu)的業(yè)務劃分及運行模式基本一致。在職責同構(gòu)的作用下，各級政府在橫向上基本都設(shè)置了大致相同的機構(gòu)，雖然部分地方政府會自主設(shè)置一些特定機構(gòu)，但總體上機構(gòu)類型及業(yè)務劃分還是一致的?；诖?，各級地方政府機構(gòu)運行的模式也基本一致，實行自上而下的條線業(yè)務指導和本級政府的“塊塊\"統(tǒng)管。三是機構(gòu)改革與調(diào)整呈現(xiàn)出“自上而下、上下聯(lián)動”的樣態(tài)。因為職責同構(gòu)，各級地方政府的機構(gòu)設(shè)置都是遵循中央的統(tǒng)一規(guī)劃進行，所以機構(gòu)的改革與調(diào)整也必然從中央層面展開，然后逐級推進。比如2018年黨和國家機構(gòu)改革方案于當年3月頒布，江蘇省機構(gòu)改革方案則在2018年10月出臺，南京市的機構(gòu)改革方案則到2019年初才出臺并施行。由此可見，機構(gòu)改革及調(diào)整是一個“自上而下”的程序，下級政府遵循上級政府的改革方案進行聯(lián)動。

機構(gòu)限額管理作為我國機構(gòu)設(shè)置、管理與改革的重要內(nèi)容，其必然也在職責同構(gòu)下進行。從政府職責的角度審視，機構(gòu)限額管理本質(zhì)上就是基于職責同構(gòu)，以總額控制的方式來規(guī)制各級政府的機構(gòu)體系規(guī)模。因此，同構(gòu)規(guī)制就成為機構(gòu)限額管理的常規(guī)方式，并被廣泛使用。具體而言，機構(gòu)限額管理同構(gòu)規(guī)制的表現(xiàn)與特點主要呈現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，以行政層級為基礎(chǔ)劃定機構(gòu)總額的限度。機構(gòu)限額管理同構(gòu)規(guī)制最為鮮明的特征就是根據(jù)行政層級進行限度劃分，即劃定各級地方黨政機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量上限。1993年8月，《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于地方各級黨政機構(gòu)設(shè)置的意見》明確對地方機構(gòu)的規(guī)?？偭窟M行了規(guī)制。該意見將地方政府劃分為?。ㄗ灾螀^(qū)）直轄市、自治州、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾個類型，將市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)細化為一類至四類不等。原則上省、自治區(qū)機構(gòu)限額為55個，直轄市為75個；一類市到三類市分別為60個、50個、30個；一類縣到四類縣分別為30個、25個、25個、20個；一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)為4一5個，二類、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置以辦公機構(gòu)為主，其他以助理員形式承擔職責，特別是三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上不設(shè)職能機構(gòu)。2018年黨和國家機構(gòu)改革，雖然沒有明確劃定地方機構(gòu)限額的限度，但從各級地方政府的改革實踐來看，機構(gòu)限額的限度還是較為清晰的，如省級黨政機構(gòu)總數(shù)一般不超過65個，其中直轄市為63—65個，其他省份的黨政機構(gòu)總數(shù)最多為60個，最少為55個。到市縣一級，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度劃分限額指標，省會和副省級城市的機構(gòu)限額原則上為55個，其他地級市機構(gòu)限額為50個，縣級黨政機構(gòu)限額在40個以內(nèi)①。政府職責在縱向上的劃分是以行政層級為基礎(chǔ)的，職責同構(gòu)下各行政層級間的職責分配是規(guī)整的，同級行政層級間的職責范疇基本一致。所以，以行政層級劃分機構(gòu)限額的限度是較為客觀的一種形式，也是最不容易引起爭議的方法，能夠較好實現(xiàn)機構(gòu)限額管理的規(guī)制性目標。

第二，以必設(shè)機構(gòu)為依托保證機構(gòu)限額的有效。機構(gòu)限額管理的外在呈現(xiàn)是從數(shù)量上控制機構(gòu)的設(shè)置規(guī)模，其內(nèi)在本質(zhì)是促進治理效能的提升。因此，從治理效能的角度來看，機構(gòu)限額管理不能僅控制機構(gòu)數(shù)量，而不考慮機構(gòu)設(shè)置的貫通性和有效性，如果不考慮效能問題而只關(guān)注數(shù)量控制那就違背了機構(gòu)限額管理的初衷。為了發(fā)揮機構(gòu)限額管理在治理中的有效性，中央通過明確必設(shè)機構(gòu)的方式來加以規(guī)制。必設(shè)機構(gòu)是通過建立規(guī)范化的設(shè)置要求來規(guī)制機構(gòu)設(shè)置，從某種程度上看，必設(shè)機構(gòu)的規(guī)范性要求也是機構(gòu)限額管理的一種體現(xiàn)形式，只是從不同的視角切入而已。必設(shè)機構(gòu)主要是為了保證政府職責的有效履行和政府間政令的縱向貫通，可以說必設(shè)機構(gòu)是機構(gòu)限額管理的重要實現(xiàn)形式。必設(shè)機構(gòu)主要包含三重特征：一是承擔維持國家治理的基本職責；二是承擔的職責具有較強的穩(wěn)定性，通常是政府屬性的具體呈現(xiàn)；三是承擔的職責具有普遍性，涉及社會管理的整體。因此，必設(shè)機構(gòu)主要包含財政、教育、交通、民政、衛(wèi)生、公安、審計等方面。必設(shè)機構(gòu)使各級政府的機構(gòu)設(shè)置都遵循特定的職責范疇，進而實現(xiàn)業(yè)務上的縱向?qū)诤蜋M向上的協(xié)同一致，這也是職責同構(gòu)下機構(gòu)規(guī)制的重要表現(xiàn)。必設(shè)機構(gòu)的要求使各級政府能夠在機構(gòu)限額下最大限度地設(shè)置覆蓋所需履行職責的各類機構(gòu)，減少機構(gòu)設(shè)置中主觀化、隨意化、地方化等不合理現(xiàn)象，同時也盡量消除政府職責缺位、越位和錯位的問題。

第三，以職責剛性為條件保持機構(gòu)限額的穩(wěn)定。機構(gòu)限額管理作為一種規(guī)制措施，只有保持穩(wěn)定才能持續(xù)發(fā)揮其作用。機構(gòu)限額管理的穩(wěn)定性可以通過政府職責的剛性來實現(xiàn)。政府職責本質(zhì)上是對各級政府及其職能部門應該履行職責的細化規(guī)定，這是政府過程的自然產(chǎn)物，不受主觀作用而變更。同時，政府職責也是法定設(shè)置的結(jié)果，其在政府行政中主要通過權(quán)責清單或職責清單的形式呈現(xiàn)。清單是經(jīng)過各級政府依法設(shè)定的行政規(guī)范，一旦形成就具有了法定效力，需要嚴格遵守。對于權(quán)責清單或職責清單的調(diào)整修改也需要經(jīng)過特定的程序，不能輕易調(diào)整。因此，政府職責對于政府行政行為具有較強的框定作用，呈現(xiàn)出明顯的剛性特征。在職責同構(gòu)下，各級政府的職責范疇基本一致，其差別主要是履行職責的相應權(quán)限大小不同，職責的劃分具有高度的規(guī)制性，使地方政府機構(gòu)設(shè)置具有較為突出的剛性限制，這也是政府職責剛性的體現(xiàn)。地方政府的機構(gòu)限額管理將政府職責作為主要依據(jù)，剛性的政府職責基本框定了機構(gòu)設(shè)置的類型及范疇，因而能使機構(gòu)限額管理較為穩(wěn)定地實施，

值得注意的是，同構(gòu)規(guī)制在促進機構(gòu)體系規(guī)整、行政成本控制及治理效能提升的同時，也存在一些問題和弊端。目前最為突出的問題就是機構(gòu)限額管理的同構(gòu)規(guī)制對于地方機構(gòu)自主性及積極性的發(fā)揮具有較為明顯的抑制作用。一方面，機構(gòu)限額管理主要是依據(jù)行政層級施行，也就是說，相同行政層級的地方政府機構(gòu)限額基本保持一致。但我國幅員遼闊，不同地區(qū)對于機構(gòu)設(shè)置的要求和規(guī)模也存在差異。比如東部地區(qū)的地方政府承擔較多經(jīng)濟發(fā)展的職能，所需要設(shè)置的機構(gòu)也相對較多。同時，不同層級政府間也會存在機構(gòu)設(shè)置需求的差異。如江蘇省某縣級市在經(jīng)濟總量和社會管理事務方面的職責均明顯多于同級縣市區(qū)及代管地市級，但因機構(gòu)限額管理，該縣級市的機構(gòu)設(shè)置一直被框定在縣級政府的限度中，無法增設(shè)機構(gòu)及相應編制。而其所在的地級市無論從常住人口還是經(jīng)濟社會事務方面，承擔的職責都相對較輕，但卻頂額設(shè)置了機構(gòu)，這就使機構(gòu)設(shè)置有些過于臃腫，形成縱向不平衡。另一方面，部分地方政府為了拓展職責范疇，以滿足推進地區(qū)發(fā)展的現(xiàn)實需要，通過加掛牌子等方式來突破機構(gòu)限額管理。機構(gòu)限額管理的同構(gòu)規(guī)制，使必設(shè)機構(gòu)占了地方政府機構(gòu)總量的絕大部分，這就使一些地方政府無法突破職責范疇拓展職能，特別是一些地方因現(xiàn)實發(fā)展需要設(shè)置特定的機構(gòu)，卻因機構(gòu)限額管理無法正常申報設(shè)置，或所設(shè)置機構(gòu)無法充分滿足預期的職責需求。因此，諸如加掛牌子、增設(shè)直屬單位等方式就成為較為常見的做法。這不僅無法充分滿足地方發(fā)展的特定需求，還會造成機構(gòu)設(shè)置及運行的混亂。為了有效解決機構(gòu)限額管理同構(gòu)規(guī)制所產(chǎn)生的弊端，可以嘗試從職責異構(gòu)的視角進行創(chuàng)新探索。

四、異構(gòu)自主：機構(gòu)限額管理的創(chuàng)新探索

從理論層面來看，職責同構(gòu)是一種內(nèi)生性的職責體系樣態(tài)，是隨著我國政府體系的頂層設(shè)計和實際運行而產(chǎn)生的。因此，打破職責同構(gòu)是不現(xiàn)實的，但可以通過特定的方式進行優(yōu)化①，職責異構(gòu)就是優(yōu)化同構(gòu)的一個重要方式。“職責異構(gòu)”是相對于“職責同構(gòu)”的概念，即縱向政府間的職責劃分并不按照同一范疇進行對口劃分，而是從中央到地方根據(jù)行政層級獨立劃分職責。同時，橫向上機構(gòu)部門的職責劃定也可以具有一定差異性。通常來說，職責異構(gòu)被視為增加地方治理自主性的重要方式②，特別在基層治理領(lǐng)域被廣泛探討③。目前在機構(gòu)改革統(tǒng)一與自主雙重性的作用下，地方機構(gòu)改革與中央兼具一致性和差異性，呈現(xiàn)出職責同構(gòu)弱化的特征，這為職責異構(gòu)的實踐提供了空間。但從現(xiàn)實情況來看，職責異構(gòu)也未必完全適應我國政府發(fā)展實際。所以，在探討職責異構(gòu)的運用時就必須將其放置到特定的背景下來進行，并充分分析其兩面性。

第一，肯定職責異構(gòu)對機構(gòu)限額管理創(chuàng)新的現(xiàn)實作用。前文所述，機構(gòu)限額管理本質(zhì)上是一種職責同構(gòu)下的規(guī)制行為，用以控制各級政府的機構(gòu)規(guī)模，最大限度降低行政成本和提升行政效能。但是機構(gòu)限額管理也存在一些現(xiàn)實的問題，如機構(gòu)類型設(shè)置忽視不同層級和不同地區(qū)的特殊性，機構(gòu)規(guī)模的管控過于剛性，機構(gòu)運行的靈活性偏弱等，這些問題都對機構(gòu)運行效能產(chǎn)生負面作用。為應對機構(gòu)限額管理中產(chǎn)生的問題，有效保障其應發(fā)揮的作用，不同于同構(gòu)規(guī)制的異構(gòu)自主就是一種可以嘗試的創(chuàng)新探索。職責異構(gòu)對機構(gòu)限額管理的創(chuàng)新作用主要呈現(xiàn)為：一是突破“上下對口、左右對齊”的機構(gòu)設(shè)置窠臼，提升地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)的自主性。機構(gòu)限額管理是利用職責同構(gòu)的特性對各級地方政府的機構(gòu)設(shè)置進行統(tǒng)籌管理的措施，在這種同構(gòu)規(guī)制下各級政府間形成“上下對口、左右對齊\"的機構(gòu)體系。這樣的機構(gòu)體系能夠有效規(guī)范機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量、程序和類型，并保證政令上下貫通，資源配置高效統(tǒng)一，但弊端也很明顯。如不能有效回應不同地區(qū)或不同層級政府對機構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)實需求，還會使一些層級和地區(qū)的政府被“強制\"要求設(shè)置不必要的機構(gòu)，增加行政成本等。通過職責異構(gòu)可以在一定程度上降低同構(gòu)的剛性，給予地方更多的自主空間。2018年黨和國家機構(gòu)改革中，一些地方政府自主設(shè)置符合本地區(qū)發(fā)展需要的機構(gòu)就是異構(gòu)自主的嘗試，如浙江省組建了大數(shù)據(jù)管理部門、山東省設(shè)置了畜牧獸醫(yī)局等。這在提升地方機構(gòu)設(shè)置自主性的同時，也為中央機構(gòu)改革的頂層設(shè)計提供了寶貴的地方經(jīng)驗①。二是遏制機構(gòu)限額管理下附加產(chǎn)生的機構(gòu)運行僵化和異化問題。在必設(shè)機構(gòu)的框定下，機構(gòu)限額管理極大限制了地方機構(gòu)設(shè)置的空間，上下級政府間機構(gòu)同構(gòu)現(xiàn)象明顯。這在方便政令下達、執(zhí)行高效與監(jiān)督有力的同時，也造成下級機構(gòu)機械性地執(zhí)行上級對口機構(gòu)的指令，治理自主性及創(chuàng)新弱化，出現(xiàn)機構(gòu)運行的僵化。同時，機構(gòu)限額管理也促進了上級政府的職責下沉及層層加碼。機構(gòu)限額管理的同構(gòu)規(guī)制性加劇了下級政府部門只按照上級機構(gòu)的指令行事而不充分考慮其他地方現(xiàn)實的現(xiàn)象，使下級政府機構(gòu)的職責成為上級政府對口機構(gòu)職責的延伸，這更加弱化了地方機構(gòu)設(shè)置及運行的自主權(quán)。機構(gòu)設(shè)置的異構(gòu)自主可以有效緩解上述情況，增加地方政府機構(gòu)設(shè)置更多的自主性和機構(gòu)運行更大的創(chuàng)新性。三是為“大部門化”的綜合機構(gòu)設(shè)置提供了前置條件。機構(gòu)限額管理下地方各級政府通常都會頂額設(shè)置機構(gòu)，最大限度地將額度用滿用足。但是不同地區(qū)所面臨的經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實情況不同，配置同等數(shù)量規(guī)模的機構(gòu)反而會造成機構(gòu)設(shè)置及其職責履行的碎片化或不均等化，這不僅會浪費行政資源，也會降低行政效率。異構(gòu)自主的機構(gòu)設(shè)置可以最大限度地釋放不同地區(qū)的創(chuàng)新性和自主性，推進不同地區(qū)根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要并結(jié)合自身行政的現(xiàn)實情況，設(shè)置“大部門化”的各類綜合性機構(gòu)，跳出總額控制和頂額設(shè)置的數(shù)量化思維，通過集成的方式將分散的職責集中到一起②，使既有治理資源盡可能發(fā)揮最大的效能。

第二，明晰職責異構(gòu)在我國機構(gòu)職能體系中的適用底線。職責異構(gòu)是相對于職責同構(gòu)的一種職責履行樣態(tài)，其依附于政府體系，具有特定的適用條件及底線。我國是單一制的超大型社會主義國家，政府體系是在特定的歷史發(fā)展情境中生成的，是基于中國特色社會主義建設(shè)的現(xiàn)實需要與國家治理現(xiàn)代化的基本要求而不斷調(diào)整完善的。職責同構(gòu)是伴隨著中國特色社會主義的政府體系而形成的一種政府間關(guān)系樣態(tài)，具有內(nèi)生性特征。機構(gòu)限額管理是基于職責同構(gòu)而設(shè)定的一種機構(gòu)設(shè)置的行為規(guī)范，因而其規(guī)制性必然具有同構(gòu)屬性。職責異構(gòu)在一定程度上突破了機構(gòu)限額管理的同構(gòu)規(guī)制性，給地方機構(gòu)設(shè)置與管理帶來了自主性和創(chuàng)新性，但其也是有底線的。底線主要體現(xiàn)在兩個方面：一是職責異構(gòu)必須在既有政府體系的框架下進行，不能突破政府體系的基本結(jié)構(gòu)。我國各級地方政府本質(zhì)上都是中央政府事務的執(zhí)行者，是國家治理頂層設(shè)計理念在地方的實踐者。通過職責異構(gòu)來推動地方機構(gòu)設(shè)置的自主性和創(chuàng)新性是一個行之有效的辦法，但必須將其放置到既定的政府體系下，否則這種異構(gòu)自主的創(chuàng)新就會成為無根浮萍，與現(xiàn)實的政府體系及政府過程脫節(jié)，以至于偏離設(shè)計初衷，不但無法達到設(shè)定的效果，還會造成其他衍生性問題和障礙。二是職責異構(gòu)下的機構(gòu)設(shè)置自主性和創(chuàng)新性需要在中央統(tǒng)一規(guī)范下展開。前文所述，我國地方政府的職責本質(zhì)上是中央政府職責的分解，地方政府機構(gòu)的設(shè)置也需要在中央的統(tǒng)一部署下展開。只有立足中央統(tǒng)籌規(guī)劃，地方逐步推進，才能有效實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標①。因此，職責異構(gòu)的另一底線就是中央政府的統(tǒng)一規(guī)范，即在中央的統(tǒng)籌下實現(xiàn)地方政府機構(gòu)設(shè)置的異構(gòu)自主。這樣既能保證中央統(tǒng)籌規(guī)劃的規(guī)范性，也能在最大限度內(nèi)給予地方機構(gòu)設(shè)置的自主性。

第三，分析職責異構(gòu)在機構(gòu)限額管理中的客觀問題。通過異構(gòu)自主實現(xiàn)機構(gòu)限額管理的優(yōu)化，還需要分析其面臨的客觀問題。一是機構(gòu)設(shè)置自主性與職責適配的張力問題。機構(gòu)設(shè)置本質(zhì)是政府職責問題，只有實現(xiàn)職責適配的機構(gòu)，其管理與改革的效能才能提升?，F(xiàn)實中，隨著國家治理現(xiàn)代化的推進，政府治理職責不斷豐富，特別是地方政府的職責體系愈加復雜且細化。為了提升治理效能，地方政府就更加希望能夠通過職責異構(gòu)的方式來增加機構(gòu)設(shè)置的自主性。但在機構(gòu)限額管理的規(guī)制下，地方能夠?qū)崿F(xiàn)自主設(shè)置的機構(gòu)不是很多，即使設(shè)置也多以直屬機構(gòu)或部門管理機構(gòu)，甚至掛牌機構(gòu)的形式呈現(xiàn)，這對于地方政府職責的有效履行及機構(gòu)設(shè)置的自主性、有效性而言，都不是最理想的狀態(tài)。這一問題的核心在于職責異構(gòu)下的機構(gòu)設(shè)置自主性與職責同構(gòu)下的職責適配產(chǎn)生了張力。要緩解這對矛盾則需要通過進一步細化政府間職責范疇與部門間職責類別來實現(xiàn)，做到職責的精準匹配，實現(xiàn)機構(gòu)與職責的一一對應。二是上下級部門對口銜接的問題。在職責同構(gòu)下，縱向政府間的機構(gòu)都是對應的，即從上到下都能找到業(yè)務對應的機構(gòu)。在這樣的情況下，上下級部門之間也相應產(chǎn)生業(yè)務指導或業(yè)務領(lǐng)導的關(guān)系。異構(gòu)自主的創(chuàng)新在一定程度上推動地方政府自主設(shè)置或整合相關(guān)機構(gòu)，以求符合本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，但同時也造成了上下級部門對口銜接的問題。所謂上下級部門銜接問題主要是因為地方政府機構(gòu)自主設(shè)置或整合后，上級政府無法在下級政府中找到業(yè)務對口的立足點，出現(xiàn)業(yè)務指導或任務執(zhí)行的對接不洽問題。如2009年廣東順德大部制試點改革后，由于它的部門歸并幅度很大，上級政府往往在順德找不到完全對口的獨立下級部門，因此產(chǎn)生了區(qū)級大部門與上級部門之間的銜接問題。這既包括法律法規(guī)中規(guī)定的行政執(zhí)法主體和行政職能履行主體的合法性問題，也包括上下級政府部門之間的協(xié)調(diào)問題②。這一系列問題如果不能得到很好解決，機構(gòu)限額管理異構(gòu)自主的創(chuàng)新效果就會大打折扣，甚至退回到原點。三是對地方政府機構(gòu)設(shè)置的有效監(jiān)管問題。職責異構(gòu)下地方政府機構(gòu)設(shè)置的自主權(quán)得到提升，可以根據(jù)現(xiàn)實需要設(shè)置不同類型的機構(gòu)，用以滿足經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需求。但同時也帶來一個現(xiàn)實問題：對地方自主設(shè)置的機構(gòu)應該如何監(jiān)管，如機構(gòu)設(shè)置是否合理，機構(gòu)運行是否有效等。我國是一個超大型國家，地方政府行政層級較多，如果通過職責異構(gòu)的方式賦予地方政府更多的機構(gòu)設(shè)置自主權(quán)，那必然會使地方自主設(shè)置機構(gòu)類型復雜化、多樣化，這無疑增加了監(jiān)管的難度。同時，因為治理資源的總量是有限的，各地區(qū)機構(gòu)設(shè)置自主性增加后，不同地區(qū)及不同層級政府會以獲取最大限度的治理資源為導向而設(shè)置機構(gòu)，脫離原有機構(gòu)設(shè)置自主化的初衷和目標，將異構(gòu)自主作為競爭資源的工具，這也必將為監(jiān)管帶來較大的障礙。

五、同構(gòu)下的異構(gòu)：機構(gòu)限額管理的優(yōu)化思路

到底是應該遵從內(nèi)生性的同構(gòu)規(guī)制，還是探索創(chuàng)新性的異構(gòu)自主，這是機構(gòu)限額管理優(yōu)化面臨的重要選擇。要明確這個問題首先要厘清職責同構(gòu)與職責異構(gòu)在機構(gòu)限額管理優(yōu)化中的關(guān)系。

職責同構(gòu)的概念闡述較多，而職責異構(gòu)的概念論述相對偏少。職責異構(gòu)主要是指縱向政府間的職責劃分可以根據(jù)不同層級政府的實際情況差異化設(shè)定，機構(gòu)設(shè)置也呈現(xiàn)差異化。但我國是單一制的國家，且黨政體制下的縱向政府間關(guān)系決定了我國不可能實行完全的職責異構(gòu)，那機構(gòu)限額管理中的異構(gòu)探索就必然需要放置于職責同構(gòu)的框架內(nèi)。在職責同構(gòu)與職責異構(gòu)之外，還產(chǎn)生了“職責序構(gòu)\"的概念，其主要是對我國政府職責配置可能演進的方向進行一個判斷性的概括，將廣義的政府職責體系按照序列歸堆，狹義的政府職責體系則按照次序分層，既具有同構(gòu)的靜態(tài)特征，也是一個隨著時空格局變動而變化的動態(tài)過程③。但職責序構(gòu)并不是職責同構(gòu)與職責異構(gòu)的拼接，而是兩者融合的一種可能發(fā)展方向，職責同構(gòu)是起點，但職責異構(gòu)不是終點。因此，關(guān)于機構(gòu)限額管理的優(yōu)化還是要基于職責同構(gòu)與職責異構(gòu)的視角進行探討?；诖耍氊熗瑯?gòu)是保證機構(gòu)限額管理得以實行的基礎(chǔ)，職責異構(gòu)則是創(chuàng)新機構(gòu)限額管理自主性的重要方法。只有將兩者充分結(jié)合，才能有效實現(xiàn)機構(gòu)限額管理優(yōu)化。因為職責同構(gòu)是政府體系的內(nèi)生屬性，作為相對概念的異構(gòu)自主還是要放置在同構(gòu)的框架中進行。所以，要以職責同構(gòu)為基礎(chǔ)，在其框架下探索限度內(nèi)的職責異構(gòu)，以求在保證機構(gòu)限額管理作用的同時充分激發(fā)機構(gòu)限額管理的活力。

第一，改革總額限定模式，以分類取代約束。機構(gòu)限額管理的核心就是對各級黨政機構(gòu)的數(shù)量設(shè)置一道“紅線”，實行總額限定。在職責同構(gòu)的體制下，總額限定對于機構(gòu)的規(guī)模管理具有非常大的作用，且能夠便捷執(zhí)行。但在地方自主性不斷拓展的趨勢下，總額限定的機構(gòu)限額管理方式就成為地方根據(jù)地區(qū)特點設(shè)置機構(gòu)的約束。特別是在職責異構(gòu)的探索中，這種約束就與異構(gòu)自主形成張力，對地方機構(gòu)設(shè)置的科學性和合理性造成負面影響?；诖?，需要從政府職責的角度出發(fā)，采用職責類別劃分的分類限額管理模式對現(xiàn)有的總額限定模式進行改革。分類限額管理模式的前提是職責分類，即根據(jù)機構(gòu)的職責要素將其劃分為基礎(chǔ)職責類、發(fā)展職責類、功能職責類、地區(qū)職責類等?；A(chǔ)職責類通常是指完成黨政基本職能的部門，如公安、民政、衛(wèi)生等部門；發(fā)展職責類主要是基于經(jīng)濟社會發(fā)展目標設(shè)置的機構(gòu)，如人才工作部門等；功能職責類主要是基于政府發(fā)展特定需要而設(shè)置的機構(gòu)，如大數(shù)據(jù)管理部門等；地區(qū)職責類則多為特定地區(qū)根據(jù)現(xiàn)實情況而設(shè)置的特殊機構(gòu)?；谏鲜鲱悇e劃分，可以嘗試進行差異化的限額管理，如對基礎(chǔ)職責類的機構(gòu)進行總額限定，并實行職責同構(gòu)的上下對應設(shè)置模式。而對于發(fā)展職責類、功能職責類和地區(qū)職責類等機構(gòu)可以放開限額約束，由地方上報至中央編辦及各省級編辦審批設(shè)置，突出異構(gòu)特征。這樣既保證了必設(shè)機構(gòu)的穩(wěn)定性，也能夠增加地方機構(gòu)設(shè)置的自主性，同時還能依托編辦對機構(gòu)編制的控制有效防止機構(gòu)規(guī)模膨脹，顯著提升機構(gòu)限額管理的整體質(zhì)量，實現(xiàn)限額與制宜的充分融合。

第二，細化政府職責清單，以清單完善體系。機構(gòu)限額管理的本質(zhì)是落實政府職責，因此要實現(xiàn)其優(yōu)化，必然也要從政府職責入手。建立細化合理的政府職責清單，是優(yōu)化機構(gòu)限額管理的前置條件。政府職責清單就是將各級政府及職能部門需要履行的職責以清單化的方式逐條明確，用以細化職責并明晰職責的履行主體，使其能夠與機構(gòu)設(shè)置產(chǎn)生明確的對應關(guān)系，并防止出現(xiàn)職責模糊、職責交疊等問題，這從本質(zhì)上來說也是以清單的方式完善體系，使政府職責體系能夠落地。基于政府職責清單的細化，可以消弭機構(gòu)限額管理單純靠總額控制的弊端，從理念上將職責適配放置于總量管控之前，并形成兩者的相互銜接。同時，實現(xiàn)政府職責與履行機構(gòu)的一一對應，在保證同構(gòu)規(guī)制的基本要求下最大限度地釋放地方機構(gòu)設(shè)置的創(chuàng)新與活力。值得注意的是，職責清單是一個較為具化的“機構(gòu)一職責\"呈現(xiàn)形式，因此對于地方政府機構(gòu)自主化設(shè)置的監(jiān)管也提供了極大的便利。

第三，優(yōu)化同構(gòu)規(guī)制形式，以動態(tài)替代靜態(tài)。機構(gòu)限額管理是建立在職責同構(gòu)基礎(chǔ)上的一種靜態(tài)化的機構(gòu)規(guī)制管理行為。但現(xiàn)實中，政府是一個動態(tài)的過程，是由不同行政主體的行政行為及與其他參與主體之間的互動關(guān)系構(gòu)成的。政府的行政管理本質(zhì)上是建立在“結(jié)構(gòu)一過程”之上的，結(jié)構(gòu)搭建了政府體系，過程推動了政府運行。但目前機構(gòu)限額管理更多是從結(jié)構(gòu)的角度進行的，具有較強的靜態(tài)性。為了實現(xiàn)機構(gòu)限額管理的優(yōu)化，需要優(yōu)化職責同構(gòu)，將動態(tài)的過程理念引入相對靜態(tài)的同構(gòu)規(guī)制中，并逐步實現(xiàn)動態(tài)對靜態(tài)的取代。具體而言，就是要在職責清單的基礎(chǔ)上，將不同層級政府的職責范疇、履行方式等與經(jīng)濟社會發(fā)展的動態(tài)性相結(jié)合，跳出單純控制機構(gòu)膨脹的“一刀切\(zhòng)"的思維，也不能為防止政府職責的外溢、重疊、模糊等問題而以固定的方式加以限制。因此，要從優(yōu)化協(xié)同高效的角度出發(fā)，依托政府職責清單，設(shè)置一個以經(jīng)濟社會發(fā)展需求為依據(jù)的限額管理動態(tài)調(diào)控機制，并以法治的方式加以明確，既保證機構(gòu)限額管理的穩(wěn)定性，也不使其喪失活力。

第四，明晰異構(gòu)自主空間，以限度拓展限額。職責異構(gòu)能夠有效提升地方政府在機構(gòu)限額管理下的機構(gòu)設(shè)置自主性。異構(gòu)自主對于機構(gòu)限額管理的優(yōu)化是在不突破中央統(tǒng)籌規(guī)劃及同構(gòu)性政府體系框架的基礎(chǔ)上，逐步明晰職責異構(gòu)的適用空間，并以限度拓展限額，使機構(gòu)限額管理能夠兼具總額控制與地方自主的雙重性。異構(gòu)自主就是要在機構(gòu)限額管理的基礎(chǔ)上劃定一個區(qū)間，即地方政府自主設(shè)置機構(gòu)的空間，用以拓展總額控制下單純的數(shù)量限額。數(shù)量限額具有明顯的剛性特征，忽略了行政層級以外不同地區(qū)的現(xiàn)實發(fā)展情況，因此需要通過限度的彈性來拓展限額的剛性。異構(gòu)自主的空間及限度主要呈現(xiàn)為：首先，根據(jù)不同地區(qū)的實際情況劃定自主設(shè)置機構(gòu)的區(qū)間，讓地方政府能夠根據(jù)現(xiàn)實需要獲得自主設(shè)置機構(gòu)的彈性權(quán)限。其次，將限度區(qū)間與財政資源匹配，用以規(guī)范限度區(qū)間的合理使用，防正出現(xiàn)定額設(shè)置用滿指標的現(xiàn)象。最后，由上級編辦進行定期或不定期的考核和評估，在保證監(jiān)管的同時適時調(diào)整限度區(qū)間，以求控制行政成本，提高行政效率。

第五，嫁接同構(gòu)規(guī)制與異構(gòu)自主，以柔性融合剛性。職責同構(gòu)與職責異構(gòu)雖然是兩個相對的概念，但并不代表其在具體的行政實踐中無法融合。如果通過特定的方式實現(xiàn)兩者融合，可以獲得更加理想的行政狀態(tài)。機構(gòu)限額管理作為地方政府機構(gòu)設(shè)置的行政規(guī)范，可以通過嫁接同構(gòu)和異構(gòu)來實現(xiàn)治理效能的提升與優(yōu)化。從行政理論上看，機構(gòu)限額管理具有明顯的剛性特征，這也是同構(gòu)規(guī)制的屬性呈現(xiàn)。而異構(gòu)自主則具有較強的柔性特征，具有較強的動態(tài)化調(diào)試特征。通過嫁接同構(gòu)規(guī)制與異構(gòu)自主，以柔性融合剛性，能大幅優(yōu)化機構(gòu)限額管理，降低行政成本，提升治理效能。目前，最為有效的一種方式就是推進地方政府“大部門化\"綜合機構(gòu)設(shè)置。一方面，地方政府設(shè)置綜合性機構(gòu)可以有效抑制機構(gòu)碎片化的傾向，防止出現(xiàn)每個機構(gòu)就管一小攤子事務的情況。同時，也可以減少行政支出和不必要的領(lǐng)導崗位設(shè)置，將更多的編制資源配置到窗口部門或辦事崗位上。另一方面，很多地方政府雖然治理事務繁雜，但因為其治理事務多是面向公共服務的執(zhí)行類職責，因此可以通過職責的合并同類項，建立綜合性的\"大部門化\"的機構(gòu)。地方政府“大部門化”的綜合性機構(gòu)設(shè)置同時兼具同構(gòu)規(guī)制和異構(gòu)自主的屬性，是優(yōu)化機構(gòu)限額管理的創(chuàng)新形式，也是組織結(jié)構(gòu)的變革性調(diào)整①。如江西省宜春市就將新聞出版、廣播電視、文化旅游及地方宣傳推廣都整合到一個機構(gòu)之中，建立綜合性的“文廣新旅局”。這樣的創(chuàng)新，能夠保證與上級政府相關(guān)職能部門的有效對口并貫通條線業(yè)務。同時，也能最大限度整合地方政府機構(gòu)，為限額騰出空間，使其他業(yè)務領(lǐng)域獲得設(shè)置機構(gòu)的可能性。值得注意的是，“大部門化\"的綜合性機構(gòu)可以根據(jù)地方治理需要及經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求而適時合并或分解部分職責，并與其他機構(gòu)進行協(xié)調(diào)融合，減少因每次調(diào)整機構(gòu)而引發(fā)的成本、人員、業(yè)務等多方面的現(xiàn)實問題。

責任編輯 申華技術(shù)編輯 王文浩