中圖分類號：F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2025.08.051

2018年4月，國家林業(yè)和草原局正式印發(fā)《國家儲備林建設(shè)規(guī)劃（2018—2035年）》，明確提出到2035年，在全國范圍內(nèi)建設(shè)2000萬 hm² 國家儲備林，以增強(qiáng)我國木材資源的戰(zhàn)略儲備能力，同時(shí)提升森林生態(tài)系統(tǒng)的質(zhì)量和穩(wěn)定性[1。這一規(guī)劃的實(shí)施，標(biāo)志著我國在林業(yè)資源保護(hù)與可持續(xù)利用方面邁出重要一步，為實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一提供了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。

廣東省肇慶市作為“岳山造林”光榮傳統(tǒng)的發(fā)源地，也是粵港澳大灣區(qū)森林面積最大、森林覆蓋率最高的城市，具備建設(shè)國家儲備林的良好基礎(chǔ)[2]。近年來，肇慶市積極響應(yīng)國家儲備林建設(shè)戰(zhàn)略，與林地跨桂粵兩?。▍^(qū)的廣西國有三門江林場合作開展“100萬畝（約6.67萬 hm² ）高質(zhì)量國家儲備林”建設(shè)，并取得顯著成效。然而，當(dāng)前肇慶市國家儲備林建設(shè)在資金、技術(shù)、管理和政策等方面仍面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，制約國家儲備林建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。在此背景下，深人分析肇慶市國家儲備林建設(shè)的現(xiàn)狀、優(yōu)勢及存在的主要問題，并提出針對性的高質(zhì)量發(fā)展策略，有助于推動肇慶市乃至全國的國家儲備林建設(shè)向更高層次邁進(jìn)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源的優(yōu)化配置和高效利用。

1基本概況

1.1肇慶市國家儲備林建設(shè)的現(xiàn)狀

2017年，肇慶市被廣東省林業(yè)局列為全省兩個(gè)國家儲備林建設(shè)和林權(quán)收儲工作試點(diǎn)之一，肩負(fù)著探索廣東版國家儲備林建設(shè)模式的重任。根據(jù)總體規(guī)劃，肇慶市計(jì)劃分3期在全市范圍內(nèi)建設(shè)20萬 hm² 的國家儲備林，總投資183億元，其中首期建設(shè)目標(biāo)為6.67萬 hm² ，投資55億元，按30年計(jì)算期進(jìn)行測算，預(yù)計(jì)木材經(jīng)營收益達(dá)93億元[3]。肇慶市國家儲備林項(xiàng)目主要針對樹種結(jié)構(gòu)單一（純桉樹林或純松林等）、低質(zhì)低效林等布局不合理的林分，以市場化方式承租收儲林地后，遵循適地適樹原則，選擇以鄉(xiāng)土樹種為主的良種壯苗，按照 4：4：2 比例配置短、中、長周期樹種，采用集約人工造林、現(xiàn)有林改培、中幼林撫育等培育方式，以塊狀混交方式，實(shí)施林分優(yōu)化，改造培育大徑級用材林和珍貴樹種用材林，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量建設(shè)國家儲備林基地。此外，肇慶市在適宜的收儲林地上，引種培育油茶優(yōu)良品種，高質(zhì)量開展油茶新造林和低效林改造，發(fā)展油茶種植基地，積極探索“儲備林 +^{，，，} 發(fā)展模式，推動國家儲備林產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。實(shí)際操作過程中，項(xiàng)目公司采取“邊收儲、邊改培、邊經(jīng)營”的操作方式，實(shí)行集約化、基地化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)營[4。截至2023年12月，肇慶市已完成國家儲備林項(xiàng)目立項(xiàng)4萬 hm² ，成功融資授信16.2億元，建設(shè)國家儲備林2.23萬 hm² ，項(xiàng)目取得階段性成果[5]。

1.2肇慶市國家儲備林建設(shè)的優(yōu)勢

肇慶市在國家儲備林建設(shè)方面具備顯著的自然條件優(yōu)勢及林業(yè)資源優(yōu)勢。從自然條件來看，肇慶市位于廣東省中西部，地處南亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，雨量充沛，光照充足，熱量豐富，境內(nèi)年平均氣溫 21.8°C ，年平均降水量 1652.6mm ，年平均日照時(shí)間 1627.8h ，優(yōu)異的氣候環(huán)境適合多種樹木生長。肇慶市地形以中低山丘陵為主，占該市土地總面積的 81% ，土層以厚層（ 80cm 以上）及中層（ 40～80cm ）占大多數(shù)，土壤較肥沃，有機(jī)質(zhì)含量一般在 3%～4% ，這使得肇慶市成為理想的國家儲備林建設(shè)基地[。此外，肇慶市林業(yè)資源優(yōu)勢突出，作為國家森林城市，截至2022年12月底全市森林資源面積超105.4萬 hm² ，森林覆蓋率達(dá) 70.83% ，是粵港澳大灣區(qū)中林業(yè)用地面積最大、森林覆蓋率最高的城市，廣袤的林地面積為國家儲備林建設(shè)提供了廣闊的發(fā)展空間[]。

2 存在的主要問題

2.1資金投入顯著短缺

在肇慶市國家儲備林建設(shè)中，資金短缺是一個(gè)突出難題。國家儲備林建設(shè)周期較長，從林地流轉(zhuǎn)、種苗采購、撫育管理到森林培育成熟，需要漫長時(shí)間，資金持續(xù)投人壓力大。項(xiàng)目前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如林區(qū)道路修建、防火隔離帶建設(shè)等，都需要大量資金啟動。地方財(cái)政雖有心支持，但受限于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對儲備林建設(shè)資金投人能力有限。社會資本因投資回報(bào)周期長、不確定性因素多，且林業(yè)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)相對較高，參與積極性不高。金融機(jī)構(gòu)貸款門檻高，貸款手續(xù)煩瑣，進(jìn)一步限制了資金來源，致使資金缺口較大，嚴(yán)重阻礙儲備林建設(shè)的規(guī)模擴(kuò)張和質(zhì)量提升。

2.2科技支撐力量薄弱

在肇慶市國家儲備林建設(shè)中，科技支撐的短板明顯。1）從技術(shù)應(yīng)用層面來看，林木良種選育技術(shù)落后，難以培育出適應(yīng)肇慶市復(fù)雜環(huán)境且生長迅速、材質(zhì)優(yōu)良的樹種，導(dǎo)致造林質(zhì)量受限。在森林培育環(huán)節(jié)，智慧林業(yè)技術(shù)應(yīng)用水平較低，多依賴傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，資源浪費(fèi)嚴(yán)重且效果不佳。森林病蟲害防治手段單一，多依靠化學(xué)藥劑，不僅污染環(huán)境，還易使病蟲害產(chǎn)生抗藥性。2）從人才角度來看，肇慶市林業(yè)科研機(jī)構(gòu)實(shí)力較弱，專業(yè)科研人才匱乏，缺乏持續(xù)創(chuàng)新能力，基層林業(yè)技術(shù)推廣人員專業(yè)知識老化，無法將前沿技術(shù)傳遞給一線從業(yè)者，極大地制約儲備林建設(shè)的效率和質(zhì)量提升。

2.3 經(jīng)營管理水平不高

肇慶市國家儲備林在經(jīng)營管理方面存在明顯不足。1）經(jīng)營理念較為傳統(tǒng)，部分管理人員和林農(nóng)缺乏對市場需求變化的敏銳洞察力，過度依賴單一木材產(chǎn)品，忽視森林資源的多元化開發(fā)利用，如森林康養(yǎng)、生態(tài)旅游等潛在價(jià)值未得到充分挖掘。2）管理手段落后，缺乏科學(xué)的森林資源監(jiān)測體系，難以實(shí)時(shí)掌握林木生長狀況、病蟲害發(fā)生趨勢等信息，導(dǎo)致決策缺乏精準(zhǔn)數(shù)據(jù)支持。3）在森林撫育環(huán)節(jié)，未能嚴(yán)格按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行間伐、修枝、施肥等作業(yè)，林分結(jié)構(gòu)不合理，影響林木生長質(zhì)量，降低儲備林的綜合效益。

2.4政策扶持力度不夠

肇慶市國家儲備林建設(shè)雖有政策支持，但扶持力度仍顯不足。1）在財(cái)政補(bǔ)貼方面，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低且發(fā)放流程煩瑣。目前對造林、撫育的補(bǔ)貼額度難以完全覆蓋實(shí)際成本。例如，新造林的種苗采購、人工種植費(fèi)用，補(bǔ)貼僅占較小比例，影響林農(nóng)和企業(yè)參與的積極性；而補(bǔ)貼資金審批環(huán)節(jié)多、周期長，常使資金不能及時(shí)到位，延誤項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)機(jī)。2）土地政策執(zhí)行方面存在阻礙。儲備林建設(shè)需要大規(guī)模整合林地，然而部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)政策細(xì)則不完善，林地權(quán)屬復(fù)雜，涉及農(nóng)戶多，確權(quán)難度大，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)效率低，增加建設(shè)成本與協(xié)調(diào)難度。3）稅收優(yōu)惠政策存在短板。林業(yè)企業(yè)在木材加工、銷售環(huán)節(jié)未得到足夠的稅收減免，壓縮了利潤空間，降低了其參與儲備林建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的熱情。4）金融支持政策不夠完善。林業(yè)項(xiàng)目周期長、風(fēng)險(xiǎn)大，金融機(jī)構(gòu)對林業(yè)貸款審批嚴(yán)格，貸款額度受限、利率較高，且缺乏針對林業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，使得企業(yè)和林農(nóng)融資困難，嚴(yán)重制約國家儲備林建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大。

3 高質(zhì)量發(fā)展對策

3.1 創(chuàng)新資金籌集機(jī)制

為解決國家儲備林建設(shè)的資金難題，肇慶市需要?jiǎng)?chuàng)新資金籌集機(jī)制。1）積極爭取上級財(cái)政支持，加大對國家儲備林建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)貼的申請力度，確保更多中央和省級財(cái)政資金投入，用于林地流轉(zhuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技研發(fā)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2）肇慶市可借鑒其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，通過發(fā)行綠色債券、設(shè)立林業(yè)產(chǎn)業(yè)基金等方式，吸引社會資本參與國家儲備林建設(shè)[8]。3）可探索政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式、林權(quán)抵押貸款、碳匯交易等金融創(chuàng)新模式，為項(xiàng)目建設(shè)提供多元化的資金支持，吸引社會資本參與。例如，封開縣通過“整鎮(zhèn)推進(jìn)”模式，將碎片化的森林資源整合后整體出租給項(xiàng)目公司，不僅提高了林地流轉(zhuǎn)效率，還給當(dāng)?shù)卮迕窈痛寮w帶來了穩(wěn)定的收入，同時(shí)為項(xiàng)目建設(shè)提供了資金保障。

3.2加大科技支撐力度

強(qiáng)化科技支撐是保障肇慶市國家儲備林高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵。1）加強(qiáng)與高校、科研院所合作，建立產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合創(chuàng)新平臺，針對鄉(xiāng)土樹種選育、培育技術(shù)等難題開展專項(xiàng)研究。同時(shí)，加大科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用力度，通過舉辦技術(shù)培訓(xùn)班、現(xiàn)場示范、與先進(jìn)的林業(yè)公司合作等方式，將先進(jìn)的林業(yè)技術(shù)推廣到基層，如因地施策實(shí)施機(jī)械化營造林、推廣利用無人機(jī)巡查林區(qū)等。2）注重人才培養(yǎng)與引進(jìn)，制定優(yōu)惠政策吸引高層次林業(yè)科技人才，同時(shí)加強(qiáng)本土人才培養(yǎng)，定期組織技術(shù)人員參加學(xué)術(shù)交流，提升其專業(yè)素養(yǎng)，為儲備林建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)的科技人才保障，推動建設(shè)邁向更高水平。

3.3提升經(jīng)營管理水平

提升經(jīng)營管理水平是促進(jìn)肇慶市國家儲備林高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。1）更新經(jīng)營理念，樹立可持續(xù)發(fā)展與多元化經(jīng)營意識，積極探索森林資源的多功能開發(fā)，如結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀伙L(fēng)光開展森林生態(tài)旅游項(xiàng)目，拓展林下經(jīng)濟(jì)，發(fā)展特色種植養(yǎng)殖。2）加強(qiáng)管理信息化建設(shè)，引人先進(jìn)的物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，建立完善的森林資源動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，實(shí)時(shí)收集和分析林木生長、病蟲害等數(shù)據(jù)，為科學(xué)決策提供依據(jù)。3）嚴(yán)格執(zhí)行森林撫育技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，定期組織專業(yè)人員對林分進(jìn)行科學(xué)撫育，優(yōu)化林分結(jié)構(gòu)，提高林木質(zhì)量和蓄積量，從而提升國家儲備林的整體經(jīng)營管理效益。

3.4完善政策扶持體系

完善政策扶持體系對促進(jìn)肇慶市國家儲備林建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要。1）在財(cái)政補(bǔ)貼政策上，政府應(yīng)提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)林地類型、樹種特性、經(jīng)營成本等因素，制訂更具針對性和科學(xué)性的補(bǔ)貼方案，確保補(bǔ)貼能切實(shí)減輕國家儲備林建設(shè)主體的資金壓力，激發(fā)他們參與的積極性。同時(shí)，簡化補(bǔ)貼發(fā)放流程，建立高效的審核機(jī)制，使補(bǔ)貼資金能夠及時(shí)足額發(fā)放到林農(nóng)和企業(yè)手中。2）在土地政策方面，需要進(jìn)一步細(xì)化王地流轉(zhuǎn)細(xì)則，明確林地權(quán)屬界定和簡化林權(quán)流轉(zhuǎn)程序，設(shè)立專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、處理林地流轉(zhuǎn)過程中的各類問題，加快土地流轉(zhuǎn)速度，降低流轉(zhuǎn)成本，為儲備林規(guī)?；ㄔO(shè)提供保障。3）在稅收政策上，應(yīng)加大對林業(yè)企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度。對從事國家儲備林建設(shè)、木材加工及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的企業(yè)，在增值稅、所得稅等方面給予更大程度的減免，降低企業(yè)運(yùn)營成本，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。4）在金融政策方面，政府應(yīng)引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)開發(fā)更多適合林業(yè)的信貸產(chǎn)品，降低貸款門檻，提高貸款額度，給予優(yōu)惠利率。同時(shí)，建立林業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，分擔(dān)金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)加大對國家儲備林建設(shè)的資金支持力度，推動肇慶市國家儲備林建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

4結(jié)語

肇慶市國家儲備林建設(shè)在取得一定成績的同時(shí)，面臨資金投入不足、科技支撐薄弱、經(jīng)營管理不善及政策扶持力度不夠等諸多問題和挑戰(zhàn)。創(chuàng)新資金籌集機(jī)制、加大科技支撐力度、提升經(jīng)營管理水平及完善政策扶持體系等一系列高質(zhì)量發(fā)展對策的實(shí)施，有望解決肇慶市國家儲備林建設(shè)過程中的瓶頸問題，推動國家儲備林建設(shè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。然而，國家儲備林建設(shè)是一個(gè)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、科研院校和社會各界的共同努力，持續(xù)關(guān)注和解決建設(shè)過程中出現(xiàn)的新問題，只有這樣才能有效推動國家儲備林建設(shè)朝著更高質(zhì)量的方向發(fā)展邁進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）