摘 要：隨著檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的不斷完善和司法責(zé)任制的深化落實(shí)，復(fù)議作為檢察委員會(huì)錯(cuò)誤決策救濟(jì)程序的應(yīng)有價(jià)值作用日益突顯，但由于現(xiàn)行程序規(guī)定過于粗疏，實(shí)踐中檢察委員會(huì)復(fù)議制度幾乎成為 “睡眠條款”。激活該制度并促成實(shí)踐操作落實(shí)，可以借鑒不批捕不起訴、回避等復(fù)議案件辦理流程，細(xì)化完善《人民檢察院檢察委員會(huì)工作規(guī)則》相關(guān)規(guī)定，對(duì)檢察委員會(huì)復(fù)議提請(qǐng)、審查把關(guān)、上會(huì)復(fù)議、決定執(zhí)行等環(huán)節(jié)加以全鏈條規(guī)范。

關(guān)鍵詞：檢察委員會(huì)復(fù)議制度 救濟(jì)程序 合理期限

檢察委員會(huì)作為檢察決策中樞，其良性運(yùn)轉(zhuǎn)事關(guān)檢察工作全局，復(fù)議作為檢察委員會(huì)錯(cuò)誤決策的救濟(jì)程序，是保障檢察委員會(huì)決策科學(xué)性、民主性的重要環(huán)節(jié)。但由于檢察委員會(huì)復(fù)議相關(guān)規(guī)定一直較籠統(tǒng)簡(jiǎn)單，可操作性不強(qiáng)，實(shí)際適用率較低。本文擬通過對(duì)相關(guān)規(guī)定演進(jìn)及實(shí)踐現(xiàn)狀的分析探討，提出檢察委員會(huì)復(fù)議制度具體構(gòu)建完善設(shè)想，以期對(duì)制度落地落實(shí)有所裨益。

一、檢察委員會(huì)復(fù)議制度的歷史演進(jìn)

檢察委員會(huì)復(fù)議制度并非伴隨檢察委員會(huì)制度產(chǎn)生，而是隨著檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則的歷次修改調(diào)整，逐步確立和發(fā)展而來。

（一）最高檢檢察委員會(huì)議事規(guī)則中的復(fù)議規(guī)定

1980年《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》和1996年《最高人民檢察院檢察委員會(huì)議事規(guī)則（試行）》均未涉及復(fù)議制度，1998年修訂后的《最高人民檢察院檢察委員會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《議事規(guī)則》）第16條第2款規(guī)定：“承辦部門或有關(guān)單位對(duì)檢察委員會(huì)的決定應(yīng)當(dāng)執(zhí)行，如有異議，可按照有關(guān)程序提請(qǐng)檢察委員會(huì)復(fù)議”，首次提出了“檢察委員會(huì)復(fù)議”的概念。2003年再次修訂的《議事規(guī)則》第20條第2款進(jìn)一步明確規(guī)定，提請(qǐng)復(fù)議程序上須經(jīng)主管副檢察長(zhǎng)審核，并增加了復(fù)議期間原決定“暫緩執(zhí)行”以及對(duì)復(fù)議決定承辦部門和下級(jí)院“應(yīng)當(dāng)執(zhí)行”的規(guī)定。但上述規(guī)定中的提請(qǐng)復(fù)議主體為最高檢承辦部門和有關(guān)的省級(jí)院，至于地方各級(jí)檢察院檢察委員會(huì)的復(fù)議問題仍無明確規(guī)定。

（二）普適性檢察委員會(huì)復(fù)議制度確立

2008年修訂后的《人民檢察院檢察委員會(huì)組織條例》第15條首次明確規(guī)定，“下級(jí)人民檢察院對(duì)上一級(jí)人民檢察院檢察委員會(huì)的決定如果有不同意見，可以提請(qǐng)復(fù)議。上一級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)在接到復(fù)議申請(qǐng)后的一個(gè)月內(nèi)召開檢察委員會(huì)進(jìn)行復(fù)議并作出決定。經(jīng)復(fù)議認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。”2009年《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》第29條對(duì)相關(guān)程序規(guī)定進(jìn)一步細(xì)化。同時(shí)，在第3條規(guī)定中將“提請(qǐng)上一級(jí)人民檢察院復(fù)議的事項(xiàng)或者案件”“下一級(jí)人民檢察院提請(qǐng)復(fù)議的事項(xiàng)或者案件”兩種情形納入審議議題范圍。與之前2003年《議事規(guī)則》規(guī)定相比有如下變化：一是“提請(qǐng)復(fù)議主體”刪除了本院承辦部門，僅限于下級(jí)人民檢察院；二是提請(qǐng)復(fù)議條件表述從“如有異議”改為“如果有不同意見”；三是增加了復(fù)議期限“一個(gè)月”的限制性規(guī)定；四是明確了上級(jí)院相關(guān)部門“對(duì)復(fù)議請(qǐng)求進(jìn)行審查”的程序要求；五是刪除了原決定“暫緩執(zhí)行”規(guī)定。

（三）現(xiàn)行檢察委員會(huì)復(fù)議規(guī)定特點(diǎn)

2020年7月施行的《人民檢察院檢察委員會(huì)工作規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)則》）第31條對(duì)檢察委員會(huì)復(fù)議程序進(jìn)行重大修改，對(duì)于下級(jí)院不同意上級(jí)院檢察委員會(huì)決定的，不再直接提出復(fù)議，只能是書面報(bào)告，報(bào)告的同時(shí)不能停止執(zhí)行；只有經(jīng)上級(jí)院有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)審查，并報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)決定提請(qǐng)檢察委員會(huì)復(fù)議的情況下，才能通知下級(jí)院暫停執(zhí)行原決定。除明確檢察委員會(huì)復(fù)議程序的啟動(dòng)權(quán)在于上級(jí)院檢察長(zhǎng)，啟動(dòng)的前提條件也有所變化，除了“認(rèn)為原決定確有錯(cuò)誤”情形，增加規(guī)定了“出現(xiàn)新情況”。

二、檢察委員會(huì)復(fù)議制度的現(xiàn)實(shí)必要性

檢察委員會(huì)制度設(shè)立的初衷之一是保障檢察機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過程中抵抗外來不當(dāng)干預(yù)，消除辦案阻力，保障檢察一體化這一檢察權(quán)運(yùn)行的基本原則。［1］在檢察一體模式下，下級(jí)院報(bào)請(qǐng)上級(jí)院決定的案件或者就有關(guān)重大事項(xiàng)進(jìn)行請(qǐng)示的情況時(shí)有發(fā)生，由于此類案件及事項(xiàng)往往比較疑難復(fù)雜，加之上下級(jí)檢察院之間看待具體問題角度及思維模式等方面的差異，對(duì)于某些案件或者事項(xiàng)處理意見存在分歧也屬于合理現(xiàn)象。雖然 “下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)執(zhí)行上級(jí)人民檢察院的決定”是一體化領(lǐng)導(dǎo)體制的一項(xiàng)基本原則，但根據(jù)《人民檢察院組織法》第25條規(guī)定，下級(jí)院對(duì)上級(jí)院的決定“有不同意見的可以在執(zhí)行的同時(shí)，向上級(jí)人民檢察院報(bào)告”，現(xiàn)行檢察委員會(huì)《工作規(guī)則》第31條據(jù)此賦予下級(jí)院對(duì)上級(jí)院檢察委員會(huì)已經(jīng)作出的決定提出異議和質(zhì)疑的機(jī)會(huì)，通過及時(shí)審慎啟動(dòng)復(fù)議程序，防止和糾正因上級(jí)決策錯(cuò)誤造成不必要的負(fù)面效應(yīng)。

實(shí)踐中，檢察委員會(huì)制度運(yùn)行中本身存在的一些問題，如：有的地方檢察委員會(huì)會(huì)議程序未嚴(yán)格按照檢察委員會(huì)工作規(guī)則進(jìn)行，臨時(shí)召集會(huì)議討論案件或事項(xiàng)的情形仍比較普遍，委員對(duì)相關(guān)議題審議缺少必要的會(huì)前準(zhǔn)備過程，主要靠現(xiàn)場(chǎng)聽取匯報(bào)倉促拍板作決定，這勢(shì)必影響案件或事項(xiàng)討論的質(zhì)量；加之目前檢察委員會(huì)委員選任的行政化色彩仍比較濃厚，人選來源過于單一，來自一線的業(yè)務(wù)精英和骨干相對(duì)較少，上級(jí)院檢察委員會(huì)委員對(duì)具體實(shí)務(wù)問題，尤其是基層一線辦案實(shí)際情況的了解掌握，有時(shí)未必全面和準(zhǔn)確。因此，檢察委員會(huì)集體智慧發(fā)揮情況并不盡如人意，個(gè)別情況下決策失誤的隱患難以完全消除。特別是上級(jí)院檢察委員會(huì)審議下級(jí)院辦理的有關(guān)案件時(shí)，在決策的親歷性方面更加弱化，議事決策質(zhì)量更容易受到上級(jí)院相關(guān)業(yè)務(wù)部門承辦人審查意見傾向、證據(jù)取舍等因素的影響，一旦承辦人出現(xiàn)審查不細(xì)或者個(gè)人意見偏頗等問題，檢察委員會(huì)審議過程中很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，有時(shí)甚至可能被誤導(dǎo)。檢察委員會(huì)復(fù)議制度存在的價(jià)值，就是彌補(bǔ)上級(jí)院檢察委員會(huì)決策可能出現(xiàn)的疏漏和失誤，通過積極審慎對(duì)待下級(jí)院不同意見，重新審視原決定的妥當(dāng)性，這樣既能確保上級(jí)決策貫徹執(zhí)行，又能充分發(fā)揚(yáng)民主，集思廣益，對(duì)于實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主、依法決策具有重要意義。

三、檢察委員會(huì)復(fù)議制度運(yùn)行現(xiàn)狀反思

檢察委員會(huì)復(fù)議制度本身的價(jià)值意義毋庸置疑，但實(shí)踐中真正啟動(dòng)復(fù)議程序的情況卻少之又少，自2008年該制度確立至今，不僅筆者所在院尚未出現(xiàn)一起該類案例，本省其他地方也幾乎未出現(xiàn)過此類情況。雖說復(fù)議規(guī)定本身就屬于備用性的例外條款，加之下級(jí)檢察院議題提請(qǐng)上級(jí)檢察委員會(huì)決定的情況總體較少，復(fù)議情形少見尚屬合理，但作為辦案規(guī)模較大的省份十幾年從未出現(xiàn)并不正常。以筆者所在市級(jí)院為例，2020年7月以來，市院檢察委員會(huì)審議基層院的案件議題15件，僅占總議題數(shù)的13.5%；同期各基層院向市院請(qǐng)示的164起案件中，僅1件提交市院檢察委員會(huì)討論，確實(shí)存在上下級(jí)檢察委員會(huì)意見存在分歧，基層院后期執(zhí)行過程中并不完全接受市院檢察委員會(huì)決定意見的情況，但此類情形往往僅通過打電話私下反映，很少按照規(guī)定程序提出書面異議，更難以引發(fā)復(fù)議。檢察委員會(huì)復(fù)議規(guī)定之所以很少被適用，主要涉及以下現(xiàn)實(shí)因素：

一方面，檢察委員會(huì)復(fù)議程序規(guī)定操作性不強(qiáng)。檢察委員會(huì)復(fù)議制度雖然已經(jīng)建立二十余載，歷經(jīng)數(shù)次修改完善，但是相關(guān)規(guī)定仍顯粗疏，用語不盡嚴(yán)謹(jǐn)。比如，復(fù)議受理的部門僅規(guī)定為“上級(jí)人民檢察院相關(guān)部門”或者“有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”，致使請(qǐng)求復(fù)議應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)審查，理解上容易出現(xiàn)分歧；具體適用的程序啟動(dòng)、文書流轉(zhuǎn)也都不夠明確；檢察委員會(huì)對(duì)復(fù)議議題的審議在會(huì)前、會(huì)中、會(huì)后的程序上與其他上會(huì)議題有什么不同，也沒有進(jìn)一步明確，如何操作只能依據(jù)兩級(jí)檢察院的溝通協(xié)調(diào)進(jìn)行處理。

另一方面，下級(jí)院提請(qǐng)復(fù)議的顧慮較多。有些基層院之所以對(duì)案件進(jìn)行請(qǐng)示，往往是因?yàn)樽约耗貌粶?zhǔn)，一旦上級(jí)院有了明確的指示，一般會(huì)欣然接受并執(zhí)行，很少會(huì)再提出異議。個(gè)別情況下，即使對(duì)上級(jí)院檢察委員會(huì)的決策難以完全信服，出于對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的尊重和服從，也很少會(huì)明確提出異議。還有的可能擔(dān)心即使要求復(fù)議，也未必能得到上級(jí)院對(duì)口業(yè)務(wù)部門及檢察長(zhǎng)的支持，進(jìn)而順利啟動(dòng)程序，所以心生畏難情緒并選擇放棄。

四、檢察委員會(huì)復(fù)議制度之完善構(gòu)想

檢察委員會(huì)復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮，很大程度上取決于制度本身設(shè)計(jì)的合理性，從現(xiàn)行《工作規(guī)則》第31條規(guī)定條文內(nèi)容看，在復(fù)議適用范圍、啟動(dòng)條件、操作程序及配套機(jī)制上均有細(xì)化完善的空間。

（一）厘清檢察委員會(huì)復(fù)議適用及啟動(dòng)條件

現(xiàn)行《工作規(guī)則》將復(fù)議啟動(dòng)權(quán)上收至上級(jí)院檢察長(zhǎng)的同時(shí)，將“出現(xiàn)新情況”與“原決定確有錯(cuò)誤”一并納入復(fù)議范圍，從“復(fù)議”本身的概念來講，本應(yīng)是對(duì)原決定的適當(dāng)性再次審議的過程，如果出現(xiàn)案件決策前后事實(shí)證據(jù)或者法律政策變化等“新情況”，按照以往慣例，下級(jí)院提出書面報(bào)告后，經(jīng)上級(jí)院相關(guān)業(yè)務(wù)部門提出審查意見，報(bào)檢察長(zhǎng)決定即可，即使需要提交檢察委員會(huì)另行審議的，在本質(zhì)上也不屬于復(fù)議情形。因此，啟動(dòng)檢察委員會(huì)復(fù)議程序的前提只能是原決定可能確有錯(cuò)誤。也就是說，對(duì)于《工作規(guī)則》第30條和第31條規(guī)定的書面報(bào)告情形應(yīng)當(dāng)采取不同的處理方式，防止檢察委員會(huì)復(fù)議被泛化。

（二）明確下級(jí)院提出異議的時(shí)限及程序

基于檢察委員會(huì)復(fù)議的糾錯(cuò)功能目標(biāo)，提出異議時(shí)限不能過短，避免時(shí)間倉促不能真正反映問題；也不宜拖延太久，致使前期決定執(zhí)行后果難以挽回。鑒于《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對(duì)不捕、不訴、通知立（撤）案、回避、不立案決定等提出復(fù)議的時(shí)限［2］，一般在5日至15日以內(nèi)，綜合考量確定下級(jí)院一般應(yīng)在接到上級(jí)院執(zhí)行決定后7日內(nèi)提出書面報(bào)告為宜，情況緊迫應(yīng)當(dāng)立即提出，書面報(bào)告可隨后補(bǔ)送。上述書面報(bào)告原則上應(yīng)當(dāng)經(jīng)過本院檢察委員會(huì)慎重討論決定，避免盲目提出異議。鑒于目前檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中并未配置相應(yīng)的“書面報(bào)告”模版，借用本適用于《工作規(guī)則》第30條“因特殊原因無法及時(shí)執(zhí)行”的《檢察委員會(huì)決定執(zhí)行有關(guān)情況報(bào)告》，容易造成誤導(dǎo)，建議融合原《提請(qǐng)復(fù)議申請(qǐng)書》相關(guān)內(nèi)容升級(jí)形成新的專用報(bào)告模版。

（三）細(xì)化上級(jí)院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)審查把關(guān)規(guī)則

現(xiàn)行的《工作規(guī)則》僅規(guī)定上級(jí)院“有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)院書面報(bào)告進(jìn)行審查并提出意見，實(shí)踐中對(duì)由原議題承辦部門還是檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查有不同認(rèn)識(shí)，有的認(rèn)為下級(jí)院的書面報(bào)告直接報(bào)送上級(jí)院檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，能夠減少不必要的中間環(huán)節(jié)，提請(qǐng)上會(huì)更加快捷。實(shí)際上基于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)分工，檢察委員會(huì)辦事機(jī)構(gòu)主要職責(zé)是為檢察委員會(huì)提供服務(wù)，并不具備對(duì)下級(jí)院意見請(qǐng)求審查答復(fù)的職能，相關(guān)議題提請(qǐng)和決定執(zhí)行通常由議題承辦部門全程負(fù)責(zé)，對(duì)于下級(jí)院請(qǐng)求復(fù)議的書面報(bào)告，應(yīng)當(dāng)通過案管部門轉(zhuǎn)送原議題承辦部門，并另行指派檢察官或者檢察官辦案組審查為宜。鑒于《工作規(guī)則》規(guī)定，上級(jí)院應(yīng)當(dāng)“在接到報(bào)告后的一個(gè)月以內(nèi)召開檢察委員會(huì)會(huì)議進(jìn)行復(fù)議”并答復(fù)有關(guān)下級(jí)院，因此對(duì)有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的審查也應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)合理期限，比如可以參照不捕不訴案件復(fù)議的期限規(guī)定，確定為七至十日以內(nèi)。

（四）強(qiáng)化上級(jí)院對(duì)下級(jí)院的書面通知義務(wù)

《工作規(guī)則》規(guī)定上級(jí)院有關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)院書面報(bào)告“進(jìn)行審查并提出意見，報(bào)檢察長(zhǎng)決定。檢察長(zhǎng)決定提交檢察委員會(huì)復(fù)議的，可以通知下級(jí)人民檢察院暫停執(zhí)行原決定”，即上級(jí)院無論是否啟動(dòng)復(fù)議程序，最終決定權(quán)均在檢察長(zhǎng)。現(xiàn)行規(guī)定中提請(qǐng)檢察委員會(huì)復(fù)議的“可以通知”下級(jí)院暫停執(zhí)行原決定，建議改為“應(yīng)當(dāng)書面通知”，從而與下級(jí)院“書面報(bào)告”相對(duì)應(yīng)，尤其是避免出現(xiàn)未得到暫停執(zhí)行通知，致使后期雖經(jīng)復(fù)議改變?cè)瓫Q定，下級(jí)院卻已經(jīng)對(duì)原決定部分執(zhí)行甚至執(zhí)行完畢的極端情形。同時(shí)，為彰顯異議審查程序的嚴(yán)謹(jǐn)性，保障下級(jí)院的知情權(quán)，經(jīng)檢察長(zhǎng)決定不提請(qǐng)檢察委員會(huì)復(fù)議的，上級(jí)院承辦部門也要及時(shí)書面答復(fù)下級(jí)院，便于全程留痕。

（五）創(chuàng)新檢察委員會(huì)復(fù)議案件審議模式

基于復(fù)議程序的嚴(yán)謹(jǐn)性和重新決策的審慎性，檢察委員會(huì)召開會(huì)議對(duì)原決定進(jìn)行復(fù)議，在滿足一般議題審議程序要求的基礎(chǔ)上，有必要從下列方面從嚴(yán)掌握：一是對(duì)委員出席人數(shù)要求相對(duì)更高。因?yàn)橄嚓P(guān)復(fù)議議題可能會(huì)改變檢察委員會(huì)原決定，因此出席會(huì)議的委員人數(shù)不宜僅僅滿足過半數(shù)的最低限度要求，至少應(yīng)當(dāng)確保三分之二以上委員出席，尤其是檢察長(zhǎng)必須出席并主持會(huì)議，從而保證會(huì)議討論更加充分。二是列席人員范圍可以更加寬泛。為保證檢察委員會(huì)復(fù)議決策的民主性、科學(xué)性，原則上應(yīng)當(dāng)要求下級(jí)院檢察長(zhǎng)及議題承辦人列席，讓他們能夠現(xiàn)場(chǎng)傾聽委員們的討論，并適時(shí)闡述自己的觀點(diǎn)為委員再次決策提供參考。必要時(shí)，可以邀請(qǐng)上級(jí)院派員列席并提出指導(dǎo)意見。涉及專業(yè)性問題的，還可以視情邀請(qǐng)檢察系統(tǒng)內(nèi)外相關(guān)領(lǐng)域業(yè)務(wù)專家列席，對(duì)一些專業(yè)知識(shí)發(fā)表意見，為委員們的決策提供參考。邀請(qǐng)系統(tǒng)外專家列席時(shí)應(yīng)注意簽訂保密協(xié)議。三是匯報(bào)及表決程序要求更加嚴(yán)格。復(fù)議議題承辦檢察官匯報(bào)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)照原決定的意見，充分闡述經(jīng)審查認(rèn)為應(yīng)改變?cè)瓫Q定的意見及理由，重點(diǎn)圍繞雙方意見分歧根源深入分析論證，為檢察委員會(huì)作出復(fù)議決定奠定良好基礎(chǔ)。委員對(duì)于復(fù)議事項(xiàng)的表決除適用少數(shù)服從多數(shù)原則外，對(duì)“多數(shù)”的要求標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該更高，原則上應(yīng)達(dá)到全體委員三分之二以上才能通過。