中圖分類號：F812.422 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-1280（2025）02-0013-10

內(nèi)容提要：公路具有典型的公共物品之屬性，所有公路都可以分為“收稅公路”或“收費(fèi)公路”。2021年國務(wù)院提出建立里程稅（費(fèi)）制度。2024年黨的二十屆三中全會強(qiáng)調(diào)優(yōu)化收費(fèi)公路政策，標(biāo)志著公路收費(fèi)制度改革進(jìn)入關(guān)鍵階段。里程稅改革通過稅費(fèi)轉(zhuǎn)換機(jī)制，將公路使用成本轉(zhuǎn)化為受益者支付的公共產(chǎn)品價格，在保留資金定向使用優(yōu)勢基礎(chǔ)上，強(qiáng)化國家治理效能和財(cái)稅法治建設(shè)。其合理性體現(xiàn)在：既契合受益者付費(fèi)原則與稅法公平原則的要求，又能實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)資金與財(cái)政體制的銜接，并通過智能征收裝置提升執(zhí)行效率。制度設(shè)計(jì)需重點(diǎn)解決三大問題：科學(xué)界定征收范圍，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有公路稅費(fèi)體系，建立專項(xiàng)基金保障資金使用透明度。

公路作為最基礎(chǔ)、最廣泛的交通基礎(chǔ)設(shè)施，是銜接其他各種運(yùn)輸方式和發(fā)揮綜合交通網(wǎng)絡(luò)整體效應(yīng)的主要支撐，在綜合交通運(yùn)輸體系中具有不可替代的作用?！笆濉睍r期，我國公路交通保持了較為平穩(wěn)的發(fā)展態(tài)勢，全國公路總里程接近520萬公里，高速公路通車?yán)锍踢_(dá)到16.1萬公里，有力支撐了國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和全面建成小康社會目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，也為開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程提供了良好基礎(chǔ)。

進(jìn)入“十四五”階段，2021年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》，未來15年我國公路網(wǎng)規(guī)模將增加 15% 至 20% 。由此可見，未來我國對公路資金的需求將大幅攀升，并將更多資金投向非收費(fèi)公路，因此對于資金保障，《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》也明確提出“鼓勵采用多元化市場融資方式拓寬融資渠道，積極引導(dǎo)社會資本參與交通強(qiáng)國建設(shè)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)”。

雖然《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》僅明確“推動公路收費(fèi)制度改革”，但2021年6月，國務(wù)院《關(guān)于建設(shè)現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系有關(guān)工作情況的報(bào)告》首次提出“研究建立‘里程稅（費(fèi)）’制度”。此后《公路“十四五”發(fā)展規(guī)劃》（2022）明確把開展里程稅改革試點(diǎn)作為深化收費(fèi)公路制度改革的重要制度。里程稅費(fèi)乃至里程稅的提出，雖然仍在傳統(tǒng)的政府籌資渠道中籌集公路資金，但一方面，里程稅概念意味著繼續(xù)堅(jiān)持《中華人民共和國公路法》（以下簡稱“《公路法》”）中“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金”；另一方面，也意味著公路稅收征收衡量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的調(diào)整，以對公路使用為標(biāo)準(zhǔn)征收公路資金，體現(xiàn)了間接征收向直接征收轉(zhuǎn)型。

一、公路財(cái)政：我國公路籌資模式現(xiàn)狀

公路因其非排他性、非競爭性的特征，具有了公共物品屬性。從實(shí)踐看，中國改革開放以來在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，不僅增加了有限的道路里程，并且會對某一地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人民收入和生活方式、教育、醫(yī)療保健、社會穩(wěn)定發(fā)展等方面產(chǎn)生積極的影響。

然而由于公路路網(wǎng)的不同，無論是普通（非收費(fèi)）公路與收費(fèi)公路的區(qū)分，還是收費(fèi)公路又因政府與市場介入的差異和資金來源的不同而有所區(qū)分，公路財(cái)政的籌資模式存在多層次性。

其一，普通公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金主要來源于兩大財(cái)政渠道：一是以車輛購置稅、成品油消費(fèi)稅①為核心的一般公共預(yù)算收入，兩項(xiàng)稅收通過能源消耗間接衡量公路使用強(qiáng)度；二是部分省市將政府還貸公路通行費(fèi)納入政府性基金預(yù)算管理的特殊安排。傳統(tǒng)模式下，縣級以上交通部門采用“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式建設(shè)公路。2014年《中華人民共和國預(yù)算法》修訂及《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)（2014）43號）實(shí)施后，地方政府融資平臺功能全面剝離，形成“雙軌制”融資體系：一方面確立地方政府債券為公路建設(shè)唯一合法舉債工具；另一方面通過2017年試點(diǎn)的收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，依據(jù)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)（2017）97號）實(shí)行政府性基金預(yù)算管理，將通行費(fèi)收入與專項(xiàng)收入納入規(guī)范化債務(wù)償還機(jī)制。

其二，經(jīng)營性公路作為市場參與的核心領(lǐng)域，由國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織以BOT等模式投資建設(shè)，通過車輛通行費(fèi)實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。值得注意的是，根據(jù)《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》（交通運(yùn)輸部、國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部令（2008）11號），政府還貸公路可通過收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)等權(quán)益轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，這種“公轉(zhuǎn)商”機(jī)制既拓展了融資渠道，也帶來了特許經(jīng)營期限延長（不超過25年）、收益分配調(diào)整等系統(tǒng)性影響。③

2021年3月11日，財(cái)政部與交通運(yùn)輸部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈公路資產(chǎn)管理暫行辦法gt;的通知》（財(cái)資（2021）83號）。此辦法的核心目標(biāo)在于強(qiáng)化公路資產(chǎn)管理并健全相關(guān)報(bào)告制度，以此保障公路資產(chǎn)的安全與完整，充分挖掘公路的功能價值，推動公路事業(yè)持續(xù)進(jìn)步。實(shí)際上，公路清產(chǎn)核資工作的開展，本質(zhì)上是對公路管理體系以及資金結(jié)構(gòu)進(jìn)行深入梳理與明晰，為公路事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

因此，里程稅費(fèi)概念，特別是里程稅試點(diǎn)的提出，在形式上，將直接影響籌資體系的重建，從征收的實(shí)質(zhì)角度也將對不同主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生直接的影響，既包括對使用公路的主體負(fù)擔(dān)的影響，也包括中央、地方在提供公路這一基本公共服務(wù)支出責(zé)任分擔(dān)的影響。

二、里程稅費(fèi)：新發(fā)展理念下公路籌資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整

（一）里程稅費(fèi)概念的引入：間接使用向直接使用的標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)型

如前所述，公路籌資體系在形式上的多元性，實(shí)際上反映了在財(cái)政資金有限的條件下，不同等級公路分別適用不同的籌資模式這一現(xiàn)實(shí)的需求。收費(fèi)公路體系體現(xiàn)為一種直接征收，以行駛里程為衡量標(biāo)準(zhǔn)。而適用于非收費(fèi)公路的征稅體系則體現(xiàn)為一種間接征收，通過對燃油車輛的購買和使用、成品油的消費(fèi)實(shí)現(xiàn)。由此可見，雖然原則上公共物品籌資與使用以統(tǒng)收統(tǒng)支為基礎(chǔ)，但公路區(qū)別于其他公共物品因其存在使用的損耗，因而使用者付費(fèi)方式長期以來成為重要的籌資渠道。因此籌資模式可以以使用為標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分為間接和直接兩種類型，而這也反映了公共物品籌資責(zé)任在不同主體之間的分配，關(guān)系著基本公共服務(wù)均等化和資源配置公平性的實(shí)現(xiàn)。雖然間接標(biāo)準(zhǔn)更符合對公共物品統(tǒng)收統(tǒng)支的理論定位，但公路的使用主體的給付責(zé)任，無論從金額還是實(shí)現(xiàn)時間上都呈現(xiàn)與公共物品使用的不匹配。而將里程納入征稅的標(biāo)準(zhǔn)，則彌補(bǔ)了與公共物品使用不匹配的缺陷。

第一，里程稅費(fèi)實(shí)現(xiàn)主體給付責(zé)任與公共物品使用在價格上的匹配。

在間接使用的征收標(biāo)準(zhǔn)下，特別是新能源的普遍使用使得此種模式不再能夠準(zhǔn)確衡量納稅人或繳費(fèi)人對公共物品的使用（消費(fèi)）情況。

以成品油消費(fèi)稅為例，成品油消費(fèi)稅主要用于非收費(fèi)公路的養(yǎng)護(hù)。①近年來，電動汽車取代傳統(tǒng)汽車的步伐正在加快，越來越多的新能源汽車被推向市場。隨著電動車在車輛市場份額的不斷擴(kuò)大，燃油的使用量將大幅降低，部分國家甚至推出了燃油車禁售時間表。 年中國石油消費(fèi)總量控制和政策研究項(xiàng)目發(fā)布《中國傳統(tǒng)燃油車退出時間表研究》報(bào)告，其中綜合中國汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展及排放目標(biāo)，對燃油車的退出時間進(jìn)行了分析預(yù)測，提出中國有望于2050年以前實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)燃油車的全面退出。根據(jù) 2024年10月23日國務(wù)院新聞辦在新聞發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)，近3個月新能源乘用車銷售占比均在 50% 以上；同時目前多措并舉擴(kuò)大汽車消費(fèi)，仍以新能源車為主要對象。

基于燃料結(jié)構(gòu)審視汽車市場，乘用車領(lǐng)域新能源較汽油的優(yōu)勢已全面確立，車輛電動化趨勢直接影響了成品油消費(fèi)稅的稅基，進(jìn)而沖擊了現(xiàn)行公路養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的籌集。同時也意味著相當(dāng)多無需繳納成品油消費(fèi)稅的車輛零成本使用非收費(fèi)公路。由此可見，隨著汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，間接使用標(biāo)準(zhǔn)下的成品油消費(fèi)稅的征收，在實(shí)現(xiàn)公路資金籌集的公平性與總體有效性方面均存在一定的不足。

而車輛購置稅收入下降的問題更為突出（見表1）。車輛購置稅用于非收費(fèi)公路建設(shè)的內(nèi)在機(jī)理在于，車輛的使用意味著車輛在道路上的行駛，由此必然伴隨著用車者對公路的使用。然而，車輛并非僅行駛在非收費(fèi)公路上，還行駛于收費(fèi)公路上，對于車輛購置稅的部分納稅人而言構(gòu)成了實(shí)質(zhì)上的雙重征收。同時，由于特定購車主體的稅收優(yōu)惠、特別是電動車的稅收優(yōu)惠效力疊加，車輛購置稅的征收同樣在給付責(zé)任與公共物品使用的匹配方面存在與成品油消費(fèi)稅類似的問題。

由此可見，在間接使用標(biāo)準(zhǔn)下，無論是成品油消費(fèi)稅還是車輛購置稅，均面臨著標(biāo)準(zhǔn)無法適應(yīng)時代變化發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)自身局限性被放大的問題。而里程稅費(fèi)則不區(qū)分汽車的動力來源，基于里程數(shù)即使用量的征收更具有合理性，在實(shí)現(xiàn)公平的同時也使得資金的籌集具有可持續(xù)性。

第二，里程稅費(fèi)實(shí)現(xiàn)主體給付責(zé)任與公共物品使用在時間上的匹配。

在間接使用標(biāo)準(zhǔn)下，資金的繳納不僅在總量上與道路的使用不掛鉤，同時在單位數(shù)量上與道路的使用也不相關(guān)。簡言之，相關(guān)稅收與納稅人使用道路存在時間差：道路的使用是動態(tài)的，而征稅在時間上是提前的。這種時間上的不匹配在車輛購置稅上體現(xiàn)得尤為明顯—一車輛購置稅在購車時的一次性征收，雖匹配了公路建設(shè)的一次性投入，但從公路使用者基于使用付費(fèi)（繳稅）角度而言，無疑在時間上是不匹配的。

綜上，現(xiàn)行公路稅收體系中的成品油消費(fèi)稅、車輛購置稅等以間接標(biāo)準(zhǔn)征收的稅收，存在主體給付責(zé)任與公共物品使用的顯著不匹配。這種不匹配并非由稅收的非對價性導(dǎo)致，而是在特定歷史條件下這種征收方式在技術(shù)上更為便捷。

（二）里程稅費(fèi)制度的基礎(chǔ)：政府公共服務(wù)職能的邊界

里程稅費(fèi)的提出，其經(jīng)濟(jì)根源是現(xiàn)有公路資金不足的困境，必須重新思考籌資模式。而公路作為公共物品的進(jìn)一步細(xì)分，是否存在政府提供的例外？因此，政府與市場在公路籌資職能的合理劃分是前提。

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家財(cái)政能力決定了稅收的覆蓋面

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，普通公路和收費(fèi)公路均是公共服務(wù)不可或缺的部分，只不過它們在不同層面滿足著人們對公共服務(wù)的需求。普通公路所體現(xiàn)的基本公共服務(wù)，其價格在形式上體現(xiàn)為“稅收”；高速公路則是為了滿足更高層次的需求，對于稅收無法覆蓋的部分，采用受益者付費(fèi)的形式加以補(bǔ)充。伴隨社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，人們的需求層次不斷攀升，基本公共服務(wù)的范疇也會相應(yīng)改變。收費(fèi)的形式在一定程度上能夠靈活適應(yīng)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下對公共物品的需求，具備較強(qiáng)的彈性。

理論上高等級公路有較大的資金需求和缺口，費(fèi)仍然具有較強(qiáng)的獨(dú)立存在的空間與必要性，但當(dāng)高等級公路具有相當(dāng)?shù)钠毡樾裕蛘哒f已經(jīng)成為基本公共服務(wù)的內(nèi)在要求時，那么費(fèi)則應(yīng)該全部退出。

2.里程稅與收費(fèi)公路PPP模式的機(jī)制兼容

收費(fèi)公路 PPP經(jīng)歷了較長時間的制度發(fā)展（見表2），但收費(fèi)公路PPP并不意味著公路籌資仍以收費(fèi)占據(jù)主導(dǎo)地位呢。如前所述，收費(fèi)公路代表著更高標(biāo)準(zhǔn)的公共物品的提供，里程稅在取消現(xiàn)行的公路稅收的基礎(chǔ)上，可以適用統(tǒng)一的稅率，而超出基本公共服務(wù)范疇的相應(yīng)路段，則可采用市場化手段；也可以考慮選擇根據(jù)道路等級實(shí)施差別化稅率，即高標(biāo)準(zhǔn)路段適用較高稅率，在負(fù)有市場化籌資的償付責(zé)任時，對應(yīng)路段的里程稅收入作為社會投資回報(bào)的主要來源。

3.里程稅與地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額管理的機(jī)制兼容

自20 世紀(jì)80年代以來，地方政府在公路資金籌集上主要采用“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式。關(guān)于該模式的弊端與后果已有共識。收費(fèi)公路償債資金壓力與公路建設(shè)資金缺口相互疊加，一方面是公路的建設(shè)需求，另一方面是債務(wù)的階段性、局部性風(fēng)險(xiǎn)問題不容忽視。因此預(yù)算法修訂后，在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域試點(diǎn)發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，專項(xiàng)用于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先用于國家高速公路項(xiàng)目建設(shè)。換言之“政府還貸公路”模式，可轉(zhuǎn)換為“政府債務(wù)性公路”。

根據(jù)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，收費(fèi)公路專項(xiàng)債券以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費(fèi)收入、專項(xiàng)收入來償還。換言之，稅收目前并不在專項(xiàng)債券的償還資金來源中。而從稅收與債務(wù)償還的關(guān)系來看，現(xiàn)行籌資體制下，稅收因主要用于普通公路，并不直接與債務(wù)償還掛鉤，但不排斥特定條件下以稅收為主要來源的專項(xiàng)資金來償還收費(fèi)公路債務(wù)。如根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委財(cái)政部交通運(yùn)輸部關(guān)于進(jìn)一步完善投融資政策促進(jìn)普通公路持續(xù)健康發(fā)展若干意見的通知》（國辦發(fā)（2011）22號），新增成品油消費(fèi)稅收入中每年安排各地用于政府還貸二級收費(fèi)公路撤站債務(wù)償還的專項(xiàng)資金，在債務(wù)償還完畢后，金額用于普通公路養(yǎng)護(hù)管理和建設(shè)。

因此，里程稅的轉(zhuǎn)型雖然與現(xiàn)行地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券償還的資金來源存在不一致之處，但以稅收作為政府債務(wù)的擔(dān)保是公債制度的起源，也是公債得以償付的信任基礎(chǔ)，二者不存在天然的鴻溝，在制度上有兼容的空間。

三、路徑探索：以里程稅為制度目標(biāo)的改革進(jìn)路

（一）費(fèi)改稅的趨勢：里程稅費(fèi)的優(yōu)劣比較

無論是里程稅還是里程費(fèi)，均是以里程為征收標(biāo)準(zhǔn)。如采用費(fèi)的方式，現(xiàn)行的車輛通行費(fèi)存在財(cái)政性和市場化的性質(zhì)差異。對于市場化的經(jīng)營性公路，其通行費(fèi)的收取年限應(yīng)受法律保護(hù)，若對在收費(fèi)年限內(nèi)的經(jīng)營性公路的通行再收取里程費(fèi)，就面臨如何處理此類雙重征收的窘境；若采用稅收的方式，以里程為標(biāo)準(zhǔn)，這與現(xiàn)行的公路籌資體系中除通行費(fèi)以外的資金來源在征收標(biāo)準(zhǔn)上均存在顯著差異，在一定程度上意味著對稅法理論中的課稅要素的重新思考。

由此可見，稅費(fèi)之爭，不僅是籌資的形式問題，更是由形式所引發(fā)出來的財(cái)稅基本制度的問題。因此，討論里程稅費(fèi)制度的選擇必然要結(jié)合現(xiàn)行稅費(fèi)體制及其運(yùn)行，不僅制度需要在邏輯上具有合理性，更要在運(yùn)行上具有可行性與效率性；不僅從資金的征收層面，還應(yīng)從資金的管理與使用層面，關(guān)注對公路交通的積極意義。

其一，里程稅對現(xiàn)行公路稅收體系改革具有積極意義?，F(xiàn)行公路稅收體系主要基于車輛和成品油的使用，以及其與公路使用之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)稅收與公路資金的關(guān)聯(lián)。然而，隨著國家對環(huán)境領(lǐng)域的日益關(guān)注，由于成品油帶來的環(huán)境問題，相關(guān)稅收或相應(yīng)優(yōu)惠更多是基于對環(huán)境問題的回應(yīng)，相關(guān)稅收收入的提高，與交通已無直接關(guān)系。2014年末至2015年初我國成品油消費(fèi)稅稅率的連續(xù)提高，正是例證之一。

因此，成品油消費(fèi)稅一方面負(fù)擔(dān)了環(huán)境保護(hù)功能，另一方面由于新能源車的出現(xiàn)，削弱了該稅種開征之初內(nèi)涵“使用者負(fù)擔(dān)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。而車輛購置稅因新能源車的稅收優(yōu)惠，同樣存在著“使用者負(fù)擔(dān)”基礎(chǔ)日益薄弱的問題。換言之，無論是對車輛還是對燃料使用的征稅，現(xiàn)行公路稅收都已經(jīng)不再處于制度設(shè)計(jì)伊始的市場環(huán)境中?？梢哉f，成品油稅費(fèi)制度改革初期所倡導(dǎo)的“建立道路資金需求與稅收增長掛鉤”的道路融資機(jī)制已經(jīng)無從談起。因此，里程稅費(fèi)的定位，是相關(guān)稅種征收與使用機(jī)制的改革契機(jī)，從公路資金籌集的角度出發(fā)，也是對現(xiàn)行稅收體系從理論到實(shí)踐的完善推進(jìn)。

其二，里程稅對現(xiàn)行公路收費(fèi)體系完善同樣具有積極意義。現(xiàn)行公路收費(fèi)體系內(nèi)部存在財(cái)稅屬性的類型化差異，因此公路籌資制度采用里程稅的形式，則可通過對征稅對象范圍的規(guī)定實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)行收費(fèi)體系的協(xié)調(diào)。無論是當(dāng)前階段的并存，還是收費(fèi)期結(jié)束之后的征稅范圍的擴(kuò)大和延伸，在技術(shù)上和法理上都具有較強(qiáng)的可行性。

從收費(fèi)公路的現(xiàn)狀來看，根據(jù)現(xiàn)行《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，政府還貸公路收費(fèi)期限最長不得超過15年，經(jīng)營性公路收費(fèi)期限最長不得超過25年。中西部省、自治區(qū)、直轄市的公路收費(fèi)期限可比前述期限多5年。而2018年公布的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂草案）》，則不再采用“收費(fèi)期限”的概念，而是區(qū)分了政府收費(fèi)公路的償債期限與經(jīng)營性公路的經(jīng)營期限，對于政府收費(fèi)公路項(xiàng)目的償債期限只提出了合理設(shè)置的原則和要求；對于經(jīng)營性公路項(xiàng)目的經(jīng)營期限，則在現(xiàn)有基礎(chǔ)上延長5年，即30年，并對于超過30年后的上限未作規(guī)定。同時，明確了重新核定償債期限或者經(jīng)營期限的條件。換言之，現(xiàn)行的收費(fèi)體系，無論是政府還貸公路，還是經(jīng)營性公路都將長期存在，里程稅費(fèi)制度無法取代現(xiàn)行收費(fèi)體系，特別是無法同時覆蓋經(jīng)營性公路。

從普通公路的現(xiàn)狀來看，由于其提供的是均等化的一般公共服務(wù)，從國家交通戰(zhàn)略和政策的角度，若里程稅將普通公路納入征稅對象，將對其經(jīng)濟(jì)屬性的定位和在我國公路路網(wǎng)的基礎(chǔ)地位產(chǎn)生較大的影響。

因此，里程稅費(fèi)制度如采用費(fèi)的形式，一方面收費(fèi)體系內(nèi)部短期內(nèi)難以統(tǒng)一，另一方面對非收費(fèi)公路的法律地位存在著影響。此外，在費(fèi)改稅的大趨勢下，以費(fèi)替代稅的制度改革存在與時代的不相契合之處。

綜上，里程稅制度實(shí)質(zhì)上是將現(xiàn)行公路收費(fèi)體系內(nèi)在差異的制度予以整合，將有利于促進(jìn)現(xiàn)行 公路收費(fèi)體系的完善。

（二）里程稅的受益者付費(fèi)原則與稅法原則的契合

一般認(rèn)為稅法基本原則包括稅收法定原則、稅收公平原則和稅收效率原則。此外，量能課稅原則、社會政策原則等也構(gòu)成了稅法的重要原則。由于稅收的強(qiáng)制性和公權(quán)力的色彩，比例原則等也成為稅法的原則。上述原則如果從稅收要素確定的角度來看，無疑公平、量能課稅等原則是納稅人稅負(fù)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，受益者付費(fèi)原則通常不作為稅法原則。

然而隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，稅收的征與用之間的聯(lián)結(jié)關(guān)系，不應(yīng)受制于傳統(tǒng)稅收理論的無對價性約束。此外，部分稅種如環(huán)境保護(hù)稅，其所采用的污染者付費(fèi)原則，在某種程度上也是受益者付費(fèi)的一種表達(dá)形式。

公路資金，特別是公路養(yǎng)護(hù)資金所需財(cái)政資金的籌集，與其他公共物品有很大的差異。其原因一是對于此類公共物品，納稅人的需求不同；二是公路作為典型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類公共物品，其建設(shè)具有投資大、周期長的共性，同時納稅人對其的使用是直接而非間接，且使用群體具有相當(dāng)?shù)膹V度。因此以受益者付費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)衡量納稅人支付的價格，是符合此類公共物品的特性的。

同時，量能課稅原則作為稅法的重要原則，對“能”的衡量也在不斷地發(fā)展。從傳統(tǒng)的“能”限于所得稅、財(cái)產(chǎn)稅領(lǐng)域，到目前發(fā)展為涵蓋消費(fèi)領(lǐng)域的課稅，無論是增值稅稅率的差異化、還是消費(fèi)稅應(yīng)稅消費(fèi)品的選擇和稅率設(shè)置，都從另一個側(cè)面反映出稅負(fù)與消費(fèi)（使用）量化的內(nèi)在聯(lián)系，這種聯(lián)系同樣也是稅收公平原則的一種體現(xiàn)。

由此，內(nèi)涵受益者付費(fèi)（或曰“等價”）原則的里程稅，同樣契合了稅法的基本原則。

（三）里程稅制度下安裝征收裝置的合法性

現(xiàn)行受益者付費(fèi)下的通行費(fèi)征收，主要在高等級公路上，通過ETC或人工讀卡方式收取。前者系非強(qiáng)制性安裝，實(shí)踐中往往以相關(guān)優(yōu)惠作為鼓勵安裝的政策吸引；后者則效率較低。

若車輛主要行駛于普通公路，在免征通行費(fèi)的條件下，不需要安裝相關(guān)設(shè)備。如開征里程稅，征收裝置強(qiáng)制安裝的合法性是里程稅技術(shù)在法律倫理角度面臨的重要議題。①基于機(jī)動車安全標(biāo)準(zhǔn)角度，相應(yīng)的征稅裝置，并不符合《機(jī)動車運(yùn)行安全技術(shù)條件》的相關(guān)要素。①

根據(jù)《中華人民共和國稅收征收管理法實(shí)施細(xì)則》第二十八條，納稅人應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的要求安裝、使用稅控裝置，并按照稅務(wù)機(jī)關(guān)的規(guī)定報(bào)送有關(guān)數(shù)據(jù)和資料。目前，僅有該條可以為里程稅的制度模式下征收裝置的安裝提供合法性支撐。隨著稅收信息化的不斷提升，稅控收款機(jī)的國家標(biāo)準(zhǔn)也日益完善②，信息化發(fā)展更是為里程稅稅控裝置的智能化提供了技術(shù)支撐。

值得關(guān)注的是，2021年3月公安部起草了《道路交通安全法（修訂建議稿）》，并向社會公開征求意見。其中第十二條規(guī)定由原來的“準(zhǔn)予登記的機(jī)動車應(yīng)當(dāng)符合機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，修改為“準(zhǔn)予登記的機(jī)動車應(yīng)當(dāng)符合機(jī)動車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并按規(guī)定安裝電子標(biāo)識”。如該修訂通過，則可為電子標(biāo)識的安裝提供全面的合法性支撐。③

四、制度因應(yīng)：里程稅課征的制度構(gòu)建

（一）里程稅課征之征收范圍

如前所述，從現(xiàn)行公路體系的性質(zhì)來看，非收費(fèi)公路對基本交通服務(wù)的滿足在形式上與稅收更為貼近。從資金需求來看，無論是現(xiàn)狀還是我國公路發(fā)展模式的未來趨勢，公路養(yǎng)護(hù)面臨較大的資金缺口。

里程稅的征收范圍不應(yīng)只限于收費(fèi)公路即高速公路，也同時覆蓋普通公路，不僅是對公路養(yǎng)護(hù)資金缺口彌補(bǔ)的有益嘗試，也吻合了基本公共服務(wù)均等化與稅收內(nèi)在關(guān)聯(lián)的財(cái)政資金的基本屬性。征稅范圍的寬窄，不僅關(guān)系著里程稅資金規(guī)模對公路養(yǎng)護(hù)需求的滿足，也關(guān)系著納稅人的范圍和稅收負(fù)擔(dān)。

第一，農(nóng)村公路可以考慮適用免稅或課稅除外，原因在于：農(nóng)村公路的使用更多是基于基本的農(nóng)村生產(chǎn)與生活的需要，而“基本生活費(fèi)不課稅”是納稅人基本權(quán)益保障的重要內(nèi)容，故而對農(nóng)村公路的里程稅征收短期內(nèi)在情理上難以獲得較大的認(rèn)同。④

第二，高速公路和普通國省道公路，一直以來對養(yǎng)護(hù)資金都有迫切需求，同時二者均涉及建設(shè)資金的需求。由于高速公路更多依賴于非稅收入，目前的資金困境主要集中于普通國省道公路。因此里程稅必然覆蓋普通國省道公路，一方面能夠繼續(xù)維持國省道公路不收費(fèi)的基本政策，另一方面體現(xiàn)了基本公共服務(wù)的價格以稅收呈現(xiàn)。

關(guān)于高速公路能否以及如何納入里程稅的征稅范圍，則需要通過當(dāng)前的資金來源、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、債務(wù)期限、特許經(jīng)營期限、建設(shè)計(jì)劃等進(jìn)一步分析。從目前高速公路收費(fèi)的用途來看，很顯然，高速公路收費(fèi)除償還銀行貸款外，用于公路養(yǎng)護(hù)的資金相當(dāng)有限。因此里程稅很難將高速公路完全排除。

第三，征稅對象應(yīng)限于機(jī)動車，無論采用何種動力來源。

第四，里程稅作為嶄新的制度，應(yīng)當(dāng)給予其容錯和試錯的空間，選擇占比較低的高速公路和普通國省道，有利于在出現(xiàn)改革風(fēng)險(xiǎn)或偏差時，最大限度降低試錯成本和風(fēng)險(xiǎn)。

（二）與現(xiàn)行公路稅收體系的協(xié)調(diào)

現(xiàn)行公路稅收主要指成品油消費(fèi)稅和車輛購置稅。從稅收的用途來看，成品油消費(fèi)稅是目前我國普通國省干線公路和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)最重要、最穩(wěn)定的資金來源。而車輛購置稅不僅用于普通公路建設(shè)，也延伸至部分高速公路建設(shè)。

從成品油消費(fèi)稅的歷史用途來看，提高成品油消費(fèi)稅的單位稅額、取代包括公路養(yǎng)護(hù)在內(nèi)的“公路六費(fèi)”，是2000年以來公路稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容。而車輛購置稅的一次性收取，作為公路建設(shè)資金的主要來源也更具有合理性。

如前所述，里程稅的開征優(yōu)先適用于普通國省道，需要考察當(dāng)開征里程稅后，目前的兩項(xiàng)稅收征收水平是否合適，以及如何剔除各自在公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)中的部分資金。近年來，成品油消費(fèi)稅返回給公路的比例不高，維持在 50% 左右。由此可見，成品油消費(fèi)稅對于公路養(yǎng)護(hù)的支持已經(jīng)無法實(shí)現(xiàn)公路稅費(fèi)改革之初的設(shè)計(jì)目標(biāo)，而車輛購置稅基本能返還于公路。那么里程稅專項(xiàng)用于公路養(yǎng)護(hù)，區(qū)別于公路建設(shè)資金的性質(zhì)，既體現(xiàn)了納稅人的負(fù)擔(dān)與使用里程相匹配，也將使成品油消費(fèi)稅更專注于調(diào)節(jié)功能，而弱化其籌集財(cái)政收入用于公路養(yǎng)護(hù)的功能。

換言之，里程稅的開征更應(yīng)關(guān)注其與成品油消費(fèi)稅的協(xié)調(diào)，一方面發(fā)揮消費(fèi)稅的調(diào)節(jié)功能，另一方面不加重納稅人在成品油消費(fèi)稅方面的負(fù)擔(dān)。從資金用途改變的角度看，成品油消費(fèi)稅用于公路養(yǎng)護(hù)的資金應(yīng)當(dāng)削減，但功能的弱化并不代表稅收相應(yīng)減少。消費(fèi)稅稅收體系除了發(fā)揮財(cái)政收入功能之外，還在調(diào)節(jié)消費(fèi)行為、節(jié)能環(huán)保等方面扮演重要角色。我國已經(jīng)提出2030年前碳達(dá)峰和2060年前碳中和的目標(biāo)，并印發(fā)《財(cái)政支持做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（財(cái)資環(huán)（2022）53號），明確發(fā)揮稅收政策激勵約束作用，因此成品油消費(fèi)稅還發(fā)揮著能源消耗調(diào)節(jié)的重要作用?？梢哉f，雖然成品油消費(fèi)稅資金用于公路養(yǎng)護(hù)的功能被弱化，但其實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和等功能的必要性與日俱增。

（三）與現(xiàn)行公路收費(fèi)體系的協(xié)調(diào)

如前所述，高速公路收費(fèi)由于建設(shè)成本的平衡和利息支出方面的壓力，用于因應(yīng)公路養(yǎng)護(hù)則較為有限，因此里程稅和高速公路的收費(fèi)由于各自功能的不同，并行征收并不存在法理上的障礙。

現(xiàn)行收費(fèi)公路（主要是高速公路）由于政府還貸公路和經(jīng)營性公路并存，因此車輛通行費(fèi)存在著財(cái)政性和市場化的性質(zhì)差異，可能影響里程稅與收費(fèi)并行的具體推進(jìn)路線。

政府還貸公路無論從現(xiàn)實(shí)需求，還是未來的存在可能性，都具有存在的必要性。即便是地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券的設(shè)立，也與傳統(tǒng)模式對車輛通行費(fèi)收入的依賴具有很強(qiáng)的相似性。①不論政府投資修建高速公路的具體表現(xiàn)形式如何變化，此類收入的收取以公權(quán)力為基礎(chǔ)，與里程稅具有相似的本質(zhì)。因此該類型公路路段可以將日常維護(hù)費(fèi)用從通行費(fèi)中剝離；也可以全部轉(zhuǎn)化為里程稅，確定合理的適用稅率。

經(jīng)營性公路，一般來說經(jīng)營管理者收取車輛通行費(fèi)的權(quán)力來源，系經(jīng)依法批準(zhǔn)而獲得的地方政府賦予的“特許經(jīng)營權(quán)”，因此其在通行費(fèi)收取年限內(nèi)的車輛通行費(fèi)征收權(quán)是受到法律保護(hù)的。因此里程稅雖也可像政府還貸公路一般將日常維護(hù)費(fèi)用從通行費(fèi)中剝離，但剝離多少、稅率多少，需要在保護(hù)公路建設(shè)私人投資者合法權(quán)益的基礎(chǔ)上穩(wěn)步推行。因此較為穩(wěn)妥的方案是暫不征收。

因此，在相當(dāng)一段時間內(nèi)，里程稅將與高速公路收費(fèi)并行存在，這也是收費(fèi)公路在收費(fèi)存續(xù)期內(nèi)，不應(yīng)納入里程稅征收范圍的重要原因。當(dāng)收費(fèi)期屆滿，則可納入里程稅征收范圍。

收費(fèi)期屆滿后，由于當(dāng)前公路收費(fèi)均建立在以通行里程為計(jì)費(fèi)依據(jù)的基礎(chǔ)之上，而未來對高速公路里程稅的征收額，也同樣是根據(jù)用路者的行駛里程進(jìn)行計(jì)算，故而可以實(shí)現(xiàn)與現(xiàn)有高速公路以路段為單位的收入核算體系的相銜接——原政府收費(fèi)公路，可繼續(xù)以歸屬于本路段的里程費(fèi)收入發(fā)行和償還收費(fèi)公路專項(xiàng)債券；原經(jīng)營性公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可以等效平移，或者根據(jù)省級政府要求整體調(diào)整；原有特許經(jīng)營、銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、發(fā)行REITs等市場化融資方式仍可繼續(xù)使用。

（四）公路專項(xiàng)資金（基金）制度的完善

如前所述，現(xiàn)行的公路資金體系呈現(xiàn)多樣化。不同的征收模式下，涉及不同的征管機(jī)關(guān)，但其具有的共性在于性質(zhì)上屬于交通專項(xiàng)資金。在《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中也明確了“建立完善與交通運(yùn)輸發(fā)展階段特征相適應(yīng)的資金保障制度，落實(shí)中央與地方在交通運(yùn)輸領(lǐng)域的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，確保各交通專項(xiàng)資金支持交通發(fā)展”。

如前所述，里程稅繼續(xù)保持專項(xiàng)用途具有政策上的合理性。而從里程稅資金的管理以及交通領(lǐng)域稅費(fèi)制度銜接的角度出發(fā)，里程稅以及稅費(fèi)銜接過渡時期的費(fèi)在管理和使用上應(yīng)予以合并考慮。一直以來我們并沒有嚴(yán)格意義上的公路專項(xiàng)資金?！豆贩ā冯m然有“專項(xiàng)”的表達(dá)，如，關(guān)于公路建設(shè)第二十一條規(guī)定“籌集公路建設(shè)資金，除各級人民政府的財(cái)政撥款，包括依法征稅籌集的公路建設(shè)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)為的財(cái)政撥款外，可以依法向國內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)或者外國政府貸款”；關(guān)于公路養(yǎng)護(hù)，第三十六條規(guī)定“依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建”。但是，可以說目前的專項(xiàng)資金只體現(xiàn)為用途的專項(xiàng)。

專項(xiàng)資金不同于基金，后者的設(shè)立需要“以法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件為依據(jù)”①。因此可以以里程稅為契機(jī)，建立公路專項(xiàng)基金，從而更好地服務(wù)于交通強(qiáng)國目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（五）與現(xiàn)行央地財(cái)政關(guān)系發(fā)展方向的協(xié)調(diào)

黨的二十屆三中全會《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》，在深化財(cái)稅體制改革部分提出了“推進(jìn)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并穩(wěn)步下劃地方”的整體方針。而最受關(guān)注的應(yīng)稅消費(fèi)品之一即成品油。從收入分享方面來看，存量部分核定基數(shù)，由地方上解中央，增量部分歸屬地方。改革方向既滿足地方收入不足的補(bǔ)足，也契合了關(guān)于交通運(yùn)輸領(lǐng)域事權(quán)和支出責(zé)任劃分的制度安排，即公路事權(quán)更多為地方事權(quán)。

因此里程稅一公路專項(xiàng)基金的路徑，應(yīng)當(dāng)建立在滿足地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，有利于完善中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的落實(shí)。

五、結(jié)語

黨的二十屆三中全會公報(bào)明確“深化財(cái)稅體制改革”，里程稅費(fèi)改革自2021年提出至今，經(jīng)歷了理論研究與實(shí)踐積累。里程稅作為公路籌資衡量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則的調(diào)整，是在把公路作為公共物品的基礎(chǔ)上，明確里程稅費(fèi)在政府與市場、中央與地方的職能劃分中的制度定位，進(jìn)而明確稅費(fèi)趨同表象下里程稅和里程費(fèi)的實(shí)質(zhì)區(qū)分和優(yōu)先劣后。在比較中，我們不難發(fā)現(xiàn)，里程稅制度在覆蓋里程費(fèi)優(yōu)勢的同時，具有里程費(fèi)所無法完成的制度功能。故而，在制度設(shè)計(jì)的路徑選擇上，更傾向于選擇里程稅作為公路籌資衡量標(biāo)準(zhǔn)的新規(guī)則，以“受益者付費(fèi)”原則為基礎(chǔ)，嘗試通過里程稅制度，填平公路財(cái)政的缺口。

里程稅費(fèi)改革作為我國公路籌資模式的革新，選擇里程稅作為公路籌資的新模式，意味著公路財(cái)政的巨大變革，既需要論證里程稅的征收范圍、其與公路稅收體系和收費(fèi)體系之間的協(xié)調(diào)，以及公路專項(xiàng)資金（基金）設(shè)立的可行性，又要充分考量改革所帶來的制度風(fēng)險(xiǎn)。是故，以普通國省道作為改革試點(diǎn)，不僅具有更強(qiáng)的制度韌性，同時具有較高的實(shí)踐價值。里程稅費(fèi)改革，既是我國公路籌資模式不斷優(yōu)化的路徑，也意味著我國公路財(cái)政發(fā)展到了新的階段。里程稅費(fèi)改革，將為建設(shè)交通強(qiáng)國提供更為有力的財(cái)政支持和資金保障、促進(jìn)交通強(qiáng)國高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]邢會強(qiáng)．稅法學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2021.

[2]R.Wendneramp;L.H.Goulder.Status Effects，Public Goods Provision，and the Excess Burden[J].Journal of Public Economics，2008，（10）.

[3]于魏華．公共管理視角下的現(xiàn)代化稅收體系建設(shè)——評《稅收與現(xiàn)代國家治理》［J]．當(dāng)代財(cái)經(jīng)，2024，（10）.

[4]張力．國家所有權(quán)遁入私法：路徑與實(shí)質(zhì)［J].法學(xué)研究，2016，（4）.

[5]龔強(qiáng)，王俊，賈坤．財(cái)政分權(quán)視角下的地方政府債務(wù)研究：一個綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究，2011，（7）.

[6]H.Hori.Revealed Preference for Public Goods[J].American Economic Review，1975，（5）.

[7]蘇國燦，童錦治，魏志華，等．中國間接稅稅負(fù)歸宿的測算：模型與實(shí)證[J].經(jīng)濟(jì)研究，2020，（11）.

[8]許多奇．稅法精要[M].北京：法律出版社，2024.

[9]安體富，任強(qiáng)．公共服務(wù)均等化：理論、問題與對策［J]．財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2007，（8）.

[10]劉劍文．財(cái)稅法——原理、案例與材料（第五版）[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2022.

[11]蘇日沙．稅法上量益課稅原則的證成與適用[J]．稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2020，（6）.

[12]施正文．論稅法的比例原則[J].涉外稅務(wù)，2004，（2）.

[13]黃健雄，張勇杰．多源流理論框架下消費(fèi)稅重大調(diào)整的動因與時機(jī)研究[J]．稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2021，（2）.

[14]劉佳奇．環(huán)境保護(hù)稅收入用途的法治之辯［J].法學(xué)評論，2024，（1）.

[15]曹明星．量能課稅原則新論［J].稅務(wù)研究，2012，（7）.

[16]翁武耀．量能課稅原則與我國新一輪稅收法制改革[J]．中國政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2017，（5）.

[17]閆妍，顧亞露，朱曉武．高速公路收益權(quán)的資產(chǎn)證券化問題研究［J]．金融研究，2016，（5）.

[18]程國琴．從量能課稅視角看消費(fèi)稅的立法完善［J].稅務(wù)研究，2020，（6）.

[19]劉斌．“十二五”時期完善國省公路投融資體系的政策建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2011，（2）.[20]周國光，衛(wèi)靜．中國公路投融資體制改革探索［J]．經(jīng)濟(jì)問題探索，2009，（6）.[21］趙書博，陳靜琳，陳樂．“雙碳”目標(biāo)下中國汽車綠色稅收的優(yōu)化研究［J]．宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2023，（9）.[22]馬顏昕．論公物公眾使用收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)[J].現(xiàn)代法學(xué)，2018，（1）.

（責(zé)任編輯：李新）