摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義是導(dǎo)致政策執(zhí)行“走樣”“失靈”的重要原因，嚴(yán)重影響了政府公信力。本文運(yùn)用“情境—主體—行動(dòng)”分析框架，通過(guò)對(duì)N鎮(zhèn)的參與式觀察，探究鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的外在具體表征和內(nèi)在生產(chǎn)機(jī)理。研究發(fā)現(xiàn)，N鎮(zhèn)存在政策目標(biāo)設(shè)置“自拔高”、政策執(zhí)行“留痕跡”、績(jī)效考核“走過(guò)場(chǎng)”等形式主義具體表征。從生產(chǎn)機(jī)理來(lái)看，受歷史文化傳統(tǒng)、壓力型體制的多重情境的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部產(chǎn)生了唯上主義的主流思想和逃離主義的思想傾向，進(jìn)而催生了面對(duì)有限資源的形式主義競(jìng)爭(zhēng)、面對(duì)高壓責(zé)任的形式主義規(guī)避和面對(duì)急難任務(wù)的形式主義突擊等形式主義行為。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；形式主義；具體表征；生產(chǎn)機(jī)理

中圖分類(lèi)號(hào)：D9"""""""文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""""""doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.11.065

0"引言

黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視形式主義糾治工作，先后多次出臺(tái)了指導(dǎo)性意見(jiàn)和政策方針，并取得了一定成效。學(xué)界也對(duì)基層形式主義進(jìn)行了廣泛的研究，主要集中在運(yùn)行機(jī)制、文化根源、干部行為動(dòng)因與行為特征等方面，但多是基于外部觀察視角的靜態(tài)分析，結(jié)合實(shí)際不夠緊密。對(duì)此，本文基于“情境—主體—行動(dòng)”分析框架，采用內(nèi)部參與式視角，對(duì)當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式主義的外在具體表征和內(nèi)在生產(chǎn)機(jī)理進(jìn)行探討。

1"分析框架與案例概況

1.1"分析框架

2023年，許文文教授在一項(xiàng)關(guān)于社區(qū)治理共同體建構(gòu)路徑的研究中，構(gòu)建了“情境—主體—行動(dòng)”分析框架[1]。由于社區(qū)治理共同體建構(gòu)發(fā)生在具體治理情境中，各類(lèi)主體的行動(dòng)會(huì)受到治理情境的影響的基本邏輯，該分析框架主張從情境、主體、行動(dòng)3個(gè)維度去描述社區(qū)治理共同體建構(gòu)。本文認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義同樣發(fā)生于特定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理情境中，卷入其中的各類(lèi)行動(dòng)主體都受到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理情境的影響，進(jìn)而引發(fā)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的各種具體表征。故本文借鑒“情境—主體—行動(dòng)”分析框架以剖析鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的生成機(jī)理。

1.2"案例概況

本文選取N鎮(zhèn)作為案例研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義。選擇N鎮(zhèn)作為案例的原因有二：一是案例典型性，N鎮(zhèn)作為一個(gè)中部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平處于全國(guó)平均水平，同時(shí)由于臨近市區(qū)，處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各種形式主義表現(xiàn)較為突出；二是研究資料的獲取的可行性，本文作者之一有多年N鎮(zhèn)工作經(jīng)歷，多年的參與式觀察，收集了大量相關(guān)研究資料。

N鎮(zhèn)是中部地區(qū)一個(gè)三線(xiàn)城市的小鎮(zhèn)，總面積137平方公里，轄19個(gè)村、1個(gè)居委會(huì)、455個(gè)村民小組，16586戶(hù)，5.22萬(wàn)人（戶(hù)籍人口）。共有120名機(jī)關(guān)干部（其中掛職領(lǐng)導(dǎo)2人），其中，事業(yè)編制干部57名，行政編制干部53名，司法編制干部3名，派遣和聘用5名。在機(jī)關(guān)干部結(jié)構(gòu)上，黨員97名，平均年齡41.7歲，女干部43人，性別比例36.3%，最小年齡23歲。

2"N鎮(zhèn)形式主義的具體表征

隨著基層治理中心的不斷下移，科層壓力也隨著指標(biāo)的細(xì)化逐漸加大，N鎮(zhèn)為了較好應(yīng)對(duì)上級(jí)交辦的各項(xiàng)任務(wù)和考核壓力，形式主義成為一種常見(jiàn)的行為，其具體表征如下。

2.1"政策目標(biāo)設(shè)置“自拔高”

N鎮(zhèn)在制定本級(jí)工作方案、下發(fā)具體工作任務(wù)時(shí)，為凸顯工作成效和政績(jī)，往往會(huì)罔顧實(shí)際情況，對(duì)上級(jí)下派工作任務(wù)進(jìn)行加碼，在任務(wù)制定過(guò)程中視情況將任務(wù)指標(biāo)自行拔高5%～10%下派到村（居），或者虛報(bào)數(shù)據(jù)，以期在與同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)中取得較好成績(jī)，進(jìn)而獲取更多資源傾斜。比如，N鎮(zhèn)在2024年度農(nóng)村“兩癌”篩查工作中，罔顧農(nóng)村婦女多數(shù)在外務(wù)工的實(shí)際情況，以該項(xiàng)工作為民生實(shí)事項(xiàng)目，不在為基層減負(fù)工作負(fù)面清單之列為由，對(duì)各村按照在籍適齡婦女?dāng)?shù)量下發(fā)硬性指標(biāo)，強(qiáng)制要求各村完成。

2.2"政策執(zhí)行“留痕跡”

隨著科層壓力的增大，N鎮(zhèn)通過(guò)反復(fù)召開(kāi)會(huì)議進(jìn)行安排部署外，也通過(guò)制作填報(bào)臺(tái)賬表格等形式，進(jìn)行痕跡主義的應(yīng)對(duì)。比如，在召開(kāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會(huì)和機(jī)關(guān)干部會(huì)議時(shí)采取例會(huì)形式進(jìn)行開(kāi)展，部分議題存在為了留痕而上的現(xiàn)象，一定程度上流于形式；機(jī)關(guān)干部會(huì)議在無(wú)議題時(shí)仍然繼續(xù)召開(kāi)，存在為了開(kāi)會(huì)而開(kāi)會(huì)的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，N鎮(zhèn)一年僅召開(kāi)黨政聯(lián)席會(huì)和機(jī)關(guān)干部會(huì)議的次數(shù)就達(dá)100余次。之所以多次開(kāi)會(huì)，主要在會(huì)議資料、記錄中進(jìn)行留痕，體現(xiàn)對(duì)某項(xiàng)工作進(jìn)行了調(diào)度安排，以備上級(jí)考核查詢(xún)。在2022年創(chuàng)建省級(jí)文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中，N鎮(zhèn)根據(jù)考核細(xì)則，共收集制作了相關(guān)工作佐證資料50余本。

2.3"績(jī)效考核“走過(guò)場(chǎng)”

N鎮(zhèn)每年對(duì)轄區(qū)內(nèi)各村（居）進(jìn)行績(jī)效考核。根據(jù)考核辦法，考核工作的基本程序是：鎮(zhèn)辦公室將區(qū)對(duì)鎮(zhèn)考核細(xì)則通報(bào)給各站所辦→各站所辦結(jié)合實(shí)際情況和年度工作重點(diǎn)出具本條線(xiàn)對(duì)村考核細(xì)則→辦公室匯總后，根據(jù)各條線(xiàn)權(quán)重賦以不同的分值，形成文件后下發(fā)至各村（居）→由鎮(zhèn)考核小組到村進(jìn)行考核。但在實(shí)際考核工作中，考核小組到村只參與被考核村的總結(jié)大會(huì)，不對(duì)該村工作進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，而是由各站所辦根據(jù)各村（居）日常表現(xiàn)情況，憑借主觀印象進(jìn)行打分，由辦公室收集后，交由主要領(lǐng)導(dǎo)審定。主要領(lǐng)導(dǎo)往往考慮各村（居）之間的平衡，會(huì)對(duì)各村（居）的實(shí)際排名和得分進(jìn)行“技術(shù)處理”，導(dǎo)致考核工作缺乏效度和信度。在N鎮(zhèn)對(duì)村（居）委會(huì)的考核中，存在文件規(guī)定與實(shí)際運(yùn)作脫節(jié)，文件規(guī)定是一回事，實(shí)際運(yùn)作又是另一回事，績(jī)效考核在一定程度上淪為“走過(guò)場(chǎng)”。

3"鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義的生成機(jī)理

通過(guò)對(duì)N鎮(zhèn)形式主義具體表象的梳理，可以得出，形式主義的產(chǎn)生有著復(fù)雜的原因，它已經(jīng)滲透到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的各個(gè)方面，披上了“工作要求”的外衣，如影隨形、難以根治。在此基礎(chǔ)上，本文借助“情境—主體—行動(dòng)”分析框架就其生成機(jī)理進(jìn)行進(jìn)一步分析。

3.1"情境分析：鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義生成的內(nèi)外情境

3.1.1"內(nèi)部情境因素

一是歷史傳統(tǒng)文化的影響。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“形式主義表現(xiàn)在基層，根子在上面”。中國(guó)有著歷史悠久的封建主義思想及官本位文化，具體表現(xiàn)在上級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)官員人事任免、資源調(diào)配等方面擁有較強(qiáng)的控制權(quán)，部分下級(jí)官員為了爭(zhēng)取更多的政治資源，便以上級(jí)官員的個(gè)人喜好及要求為第一準(zhǔn)則、要?jiǎng)?wù)，制定與實(shí)際情況不相符合的政策要求或打造政績(jī)盆景，以達(dá)到取悅上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而達(dá)到擴(kuò)大自身政治資本的目的[2]。雖然，黨和國(guó)家對(duì)這種歪風(fēng)邪氣進(jìn)行了明令禁止，并出臺(tái)了一系列的整治手段，但這種傳統(tǒng)文化在今天仍具有一定的影響力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理基層社會(huì)治理問(wèn)題時(shí)，出于慣性思維或路徑依賴(lài)，難免還是會(huì)出現(xiàn)“本位思想”“大包大攬”的情況。由于當(dāng)前各項(xiàng)工作的中心化、政治化，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府疲于應(yīng)對(duì)，在回應(yīng)人民群眾的實(shí)際要求上投入治理資源、工作精力相對(duì)有限，使本來(lái)應(yīng)該距離群眾最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，反而與人民群眾的關(guān)系逐漸疏離[3]。

二是壓力型體制的影響。壓力型體制是榮敬本研究員在20世紀(jì)90年代初所提出，具有量化分解任務(wù)指標(biāo)、工作內(nèi)容層層加碼、責(zé)任壓力層層疊加的特點(diǎn)，工作過(guò)程多是采取“一把手”工程，并且多實(shí)行一票否決[4]。在這種壓力型體制下，市縣各級(jí)政權(quán)一方面積極向上對(duì)接爭(zhēng)取項(xiàng)目資金，另一方面通過(guò)傳導(dǎo)壓力和激勵(lì)誘導(dǎo)等手段，將條線(xiàn)責(zé)任及壓力傳導(dǎo)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地，間接導(dǎo)致縣鄉(xiāng)各級(jí)政權(quán)爭(zhēng)資金、爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)政策優(yōu)惠的競(jìng)爭(zhēng)局面。同時(shí)，虛報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。由于工作任務(wù)的“膨脹”，工作責(zé)任的疊加，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了人少事多、權(quán)小責(zé)大的尷尬處境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不尋求各種策略性應(yīng)對(duì)方式，進(jìn)而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式主義行為的產(chǎn)生[5]。

3.1.2"外部情境因素

外部情境主要來(lái)自社會(huì)環(huán)境的影響。當(dāng)前，各個(gè)政府層級(jí)都在積極探索、觸網(wǎng)，但隨之而來(lái)的是各類(lèi)政務(wù)app、公眾號(hào)的泛化濫化，各條線(xiàn)微信群占據(jù)了基層干部的大量精力，數(shù)字賦能的同時(shí)也造成了數(shù)字負(fù)能。數(shù)字治理本身是大勢(shì)所趨，但是在現(xiàn)行行政體制和經(jīng)濟(jì)背景下，數(shù)字治理的“實(shí)踐效果”較其“理論優(yōu)勢(shì)”仍有較大差距[6]。具體表現(xiàn)為，一是行業(yè)壁壘仍然存在。行業(yè)部門(mén)在推廣數(shù)字治理方面存在割裂現(xiàn)象，各行業(yè)部門(mén)之間數(shù)據(jù)彼此流通不充分，出現(xiàn)反復(fù)報(bào)、重復(fù)摸的現(xiàn)象。二是整合力度不夠。在省、市一級(jí)缺乏有力統(tǒng)籌，各行業(yè)領(lǐng)域在數(shù)字治理方面一定程度上各自為政，部分政務(wù)app內(nèi)容、作用同質(zhì)化，實(shí)際效用不強(qiáng)。在破解基層治理“小馬拉大車(chē)”專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)開(kāi)展之前，經(jīng)摸底，N鎮(zhèn)鎮(zhèn)村需進(jìn)行使用、維護(hù)、打卡的政務(wù)APP、小程序、系統(tǒng)平臺(tái)達(dá)49個(gè)，各類(lèi)微信工作群達(dá)93個(gè)。

3.2"主體分析：鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義生成的主體選擇

3.2.1"唯上主義占據(jù)主流

中國(guó)五級(jí)政府之間存在職責(zé)同構(gòu)的格局，上級(jí)決策、下級(jí)執(zhí)行，政府層級(jí)越高決策行為越多，政府層級(jí)越低執(zhí)行行為越多[7]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最低一層政府機(jī)構(gòu)，決策能力、工作的自主性和操作空間有限，且所承接工作內(nèi)容不僅限于上級(jí)政府，更包括各上級(jí)條線(xiàn)部門(mén)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府容易承載過(guò)多的行政任務(wù)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部長(zhǎng)期面臨行政工作泛政治化的巨大科層壓力，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部逐漸將工作重心和主要精力放在應(yīng)付上級(jí)派發(fā)工作任務(wù)上。導(dǎo)致N鎮(zhèn)罔顧自身實(shí)際情況，在政策目標(biāo)設(shè)置上自行加碼，突出數(shù)據(jù)政績(jī)，以期通過(guò)這樣的方式，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)面前“出彩”。

3.2.2"干部逃離思想加強(qiáng)

由于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作內(nèi)容繁雜，生活條件相對(duì)艱苦，部分基層干部盼望通過(guò)遴選、借調(diào)、調(diào)任等方式脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作環(huán)境，一定程度上造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員流動(dòng)性較大，特別是優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重。自2022年開(kāi)始，N鎮(zhèn)所處市一級(jí)出臺(tái)了《進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員借調(diào)管理辦法》，明確了“借調(diào)一般不得超過(guò)半年，原則上不得連續(xù)借調(diào)。同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）每年被借調(diào)人員不得超過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）總編制數(shù)的3%?！贝送猓?023年N鎮(zhèn)所處省委下達(dá)電話(huà)通知，要求保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子的長(zhǎng)期穩(wěn)定，正職一般要干滿(mǎn)一屆，其他班子成員任期內(nèi)一般不得調(diào)動(dòng)。至此，N鎮(zhèn)無(wú)論是領(lǐng)導(dǎo)干部還是一般干部的流動(dòng)性均受到較大限制，一定程度上增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的負(fù)面情緒。據(jù)筆者了解，當(dāng)前N鎮(zhèn)普通機(jī)關(guān)干部待遇與2018年對(duì)比，呈現(xiàn)斷崖式下跌。在逃離無(wú)門(mén)和收入減少、壓力增加等因素的疊加之下，干部工作積極性受到了嚴(yán)重打擊，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以真正創(chuàng)造性地開(kāi)展工作。

3.3"行動(dòng)邏輯：鄉(xiāng)鎮(zhèn)形式主義生成的策略行為

3.3.1"面對(duì)有限資源的形式主義競(jìng)爭(zhēng)

當(dāng)前基層資源的主要來(lái)源是上級(jí)黨委政府的資源下派，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了盡可能地獲得上級(jí)的資源傾斜，使得各條線(xiàn)工作初步進(jìn)入“行業(yè)內(nèi)卷”而帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)[8]。起初，這種競(jìng)爭(zhēng)能夠有效地激發(fā)地方政府工作人員的主觀能動(dòng)性，提高各項(xiàng)工作的落實(shí)效能。但是隨著時(shí)間的推移，這種競(jìng)爭(zhēng)逐漸呈現(xiàn)出惡性競(jìng)爭(zhēng)的勢(shì)頭。個(gè)別部門(mén)為了工作出彩，在任務(wù)制定過(guò)程中搞層層加碼；個(gè)別地方為了出新，罔顧地方實(shí)際，一味為了創(chuàng)新而創(chuàng)新，不僅要做到今年和去年不同，甚至做法相同的叫法也要搞創(chuàng)新，且部分所謂的創(chuàng)新性舉措實(shí)際作用缺乏考量，持續(xù)性不強(qiáng)，極大地浪費(fèi)了政府資源。2021年，N鎮(zhèn)利用空置辦公用房，花費(fèi)10余萬(wàn)元，打造了“兩代表一委員”工作室，名義上為更方便“兩代表一委員”履職，促進(jìn)干群交流。在實(shí)際工作中，“兩代表一委員”工作室打造成功后，并沒(méi)有工作人員入駐開(kāi)展工作，只對(duì)外進(jìn)行了一系列宣傳推廣，但在迎來(lái)送往中，仍成為先進(jìn)典型案例獲得了推廣。這種“成功案例”，也讓N鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)嘗到了甜頭，在隨后的一年里，在距離鎮(zhèn)政府較近的一個(gè)基礎(chǔ)條件較好的村里，利用空閑地塊，以美化人居環(huán)境，開(kāi)展民生實(shí)事項(xiàng)目為由，花費(fèi)百萬(wàn)余元打造了一個(gè)休閑廣場(chǎng)。在經(jīng)過(guò)與熱度政策相結(jié)合的一系列宣傳后，“迎來(lái)送往”從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府院子里轉(zhuǎn)移到了這片休閑廣場(chǎng)上。

3.3.2"面對(duì)高壓責(zé)任的形式主義規(guī)避

隨著部分業(yè)務(wù)工作的中心化、政治化，使得工作成效不僅與個(gè)人能力掛鉤，更是與政治態(tài)度掛鉤[9]。區(qū)直部門(mén)利用身為考核者、資源配置者的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)會(huì)議調(diào)度、制發(fā)文件等形式，將本該屬于自身一部分的工作責(zé)任和內(nèi)容轉(zhuǎn)嫁給基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時(shí)，當(dāng)前部分上級(jí)政府部門(mén)奉行“動(dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次”的粗暴執(zhí)政理念，一旦某項(xiàng)工作出現(xiàn)紕漏，則以屬地責(zé)任為由，對(duì)相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子、中層干部乃至一般干部進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)。據(jù)調(diào)研了解，僅在2022年9—10月森林防滅火工作期間，N鎮(zhèn)時(shí)任13名班子成員（其中1名為掛職干部，1名為定向選調(diào)生）共有9名受到不同程度追責(zé)問(wèn)責(zé)。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)上負(fù)責(zé)的過(guò)程中，還要對(duì)下負(fù)責(zé)，面臨的環(huán)境十分復(fù)雜，一朝不慎將陷入“夾心層”的尷尬局面[10]。為了避免自身被追責(zé)問(wèn)責(zé)或“夾心層”困境，N鎮(zhèn)一方面通過(guò)進(jìn)行大量的留痕工作，為可能到來(lái)的追責(zé)問(wèn)責(zé)提供盡可能多的有利于自身的佐證資料，一方面將部分工作責(zé)任同樣以屬地責(zé)任名義下放到涉及村（社區(qū)）；或者采取“以階段性工作代替全過(guò)程落實(shí)”“以臺(tái)賬資料代替落實(shí)動(dòng)作”等變通行為來(lái)進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

3.3.3"面對(duì)急難任務(wù)的形式主義突擊

在出現(xiàn)緊急任務(wù)，或者難度較大的工作任務(wù)時(shí)，當(dāng)前政府部門(mén)采取的多是“一人生病，全家吃藥”的治理思路，“不計(jì)成本、不顧實(shí)際”的行事風(fēng)格，但這種方式的成效難以保證，反而加重了地方的負(fù)擔(dān)，也消耗了干部的干事熱情[11]。面對(duì)諸多急難任務(wù)，只能動(dòng)員全體機(jī)關(guān)干部甚至是村干部進(jìn)行突擊，或者進(jìn)行選擇性執(zhí)行等策略來(lái)應(yīng)對(duì)。比如，在開(kāi)展森林防滅火期間，動(dòng)員鎮(zhèn)村干部在各個(gè)山頭、重要路口進(jìn)行反復(fù)巡邏、設(shè)卡。一定程度上造成了人力資源的浪費(fèi)，也影響了政府在群眾心目中的形象，使得群眾對(duì)鎮(zhèn)政府的信任度下降，降低了政府工作的認(rèn)同感、參與度，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的工作環(huán)境更加困難。

3.3.4"面對(duì)數(shù)字賦能的形式主義應(yīng)對(duì)

部分老同志對(duì)新鮮事物適應(yīng)能力不強(qiáng)，使得相應(yīng)系統(tǒng)操作、數(shù)據(jù)上報(bào)等工作多數(shù)集中在年輕干部身上，一定程度造成機(jī)關(guān)干部工作任務(wù)上難以做到均衡。同時(shí)，因系統(tǒng)和微信群的建立，上級(jí)部門(mén)對(duì)信息收集、上報(bào)的時(shí)限愈發(fā)縮短，“今天要”“次日達(dá)”已成常態(tài)，導(dǎo)致基層干部難以進(jìn)行充分準(zhǔn)備，部分上報(bào)數(shù)據(jù)存在“拍腦袋”現(xiàn)象。此外，隨著衛(wèi)星圖斑技術(shù)的運(yùn)用，給國(guó)土部門(mén)業(yè)務(wù)工作帶來(lái)了便利，但部分時(shí)候過(guò)度依賴(lài)高新技術(shù)，忽略基層實(shí)際情況。比如，在圖斑整治工作中，中央、省一級(jí)可以通過(guò)衛(wèi)星照片直接發(fā)現(xiàn)可能存在的土地違法行為，并第一時(shí)間進(jìn)行交辦。即使部分圖斑由于復(fù)雜的歷史原因已經(jīng)樹(shù)木林立，仍然需要整改為耕地，且不能拋荒，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)自然水系，導(dǎo)致鎮(zhèn)村只能自行每年貼錢(qián)來(lái)確保整改到位。

4"結(jié)論與討論

通過(guò)N鎮(zhèn)的案例研究發(fā)現(xiàn)，新時(shí)代下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行中的形式主義的產(chǎn)生是系統(tǒng)性的，各類(lèi)因素相互疊加、影響而造成的。從情境分析上看，形式主義是多重情境因素相互疊加下的必然產(chǎn)物。從主體因素來(lái)看，科層體系雖然是形式主義的產(chǎn)生主要背景，但形式主義本質(zhì)上仍然與主體的主觀上的唯上主義思想密不可分。從行動(dòng)邏輯來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或主動(dòng)或被動(dòng)地對(duì)上級(jí)政策采取層層加碼、敷衍了事、責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、選擇執(zhí)行等方式進(jìn)行策略應(yīng)對(duì)，進(jìn)一步強(qiáng)化了情境因素影響力，形成惡性循環(huán)。

根據(jù)分析可以得出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式主義問(wèn)題產(chǎn)生的原因是多方面的。一是部分領(lǐng)導(dǎo)干部自身思想認(rèn)識(shí)還不到位。主要是部分黨員干部自身政績(jī)觀出現(xiàn)偏差，把打造政績(jī)、追求進(jìn)步作為頭等大事，導(dǎo)致工作脫實(shí)向虛；二是大抓基層的工作導(dǎo)向還不夠鮮明。雖然近年來(lái)國(guó)家對(duì)基層的關(guān)注程度越來(lái)越高，但是在基層減負(fù)賦能改革上深度、力度、效度還不夠，基層干部獲得感不強(qiáng)，特別在限制基層干部流動(dòng)后，干部對(duì)自身崗位的認(rèn)同感明顯降低；三是體制機(jī)制不夠完善。主要是當(dāng)前利益分配機(jī)制和權(quán)利約束機(jī)制不夠完善。在過(guò)于拔高對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作要求，強(qiáng)化其工作責(zé)任的同時(shí)，沒(méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的權(quán)力。因此，它是多重因素共同作用的結(jié)果，既不能單單歸結(jié)于基層治理現(xiàn)代化，也不能單方面歸結(jié)于政府權(quán)責(zé)的不對(duì)等，更不能簡(jiǎn)單歸結(jié)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身的不作為。

綜上，需要在緊緊把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理第一線(xiàn)的這個(gè)關(guān)鍵的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部思想政治教育，解決思想認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，把干部們的重心和視線(xiàn)放到干實(shí)事、創(chuàng)實(shí)績(jī)上來(lái)。在推動(dòng)職能責(zé)任下沉的同時(shí)，要樹(shù)立大抓基層工作導(dǎo)向，給予基層足夠的自主治理空間，進(jìn)一步優(yōu)化基層各項(xiàng)軟硬件配套，拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升流通渠道，建立健全容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，才能有效激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的原動(dòng)力。此外，還要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、發(fā)揮群眾作用，提升群眾參與度和認(rèn)可度，才能逐步消滅鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形式主義。

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